N. 07496/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02276 /2026 REG.PROV.COLL. N. 07496/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7496 del 2023, proposto dal sig. GI LO, rappresentato e difeso dagli Avvocati TO EL e Renato D'Isa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Cimitile, in persona del suo Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Immacolata Panico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti
SC LO, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
GI VI, LM LO, non costituiti in giudizio; N. 07496/2023 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del TAR Campania Napoli Sez. II, n. 3747 del 21 giugno 2023, notificata in data 3 luglio 2023
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cimitile e di SC LO;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Consigliere Michele
IA e udito per la parte appellante l'avvocato Claudia De Curtis su delega di
TO EL
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L'odierno appellante è proprietario di alcuni immobili siti nel comune di Cimitile, identificati in catasto al foglio 1, particelle nn. 1194, 1209, 1210 e 923, tutti confinanti con altri immobili di proprietà dei sig.ri. SC LO, LM LO e
GI VI (identificati alla particella 1195, sub nn. 2, 3 e 4).
2. Gli immobili di proprietà dei sig.ri SC LO, LM LO e GI
VI, sono stati interessati in passato da alcuni lavori edilizi.
3. All'esito di una specifica segnalazione dell'odierno appellante, con ordinanza di demolizione n. 170/2021, il Comune di Cimitile ingiungeva ai sig.ri SC
LO, LM LO e GI VI – ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 – la demolizione delle opere aventi ad oggetto la particella 1195 subalterno
3, consistenti in “modifiche planovolumetriche con aumento di superficie utile pari a N. 07496/2023 REG.RIC.
17,94 mq e volume lato nord (camera) pari a 67,10 mc”, in quanto dette opere determinavano “un aggravio del carico urbanistico non autorizzato e non sanabile”, ricadendo l'immobile in zona BB5 del PUC (tessuti urbani prevalentemente consolidati) e in zona sismica II.
4. Dopo aver esaminato il contenuto dell'ordinanza di demolizione, e dopo aver effettuato anche un accesso agli atti del Comune, l'odierno appellante si avvedeva dell'esistenza di ulteriori asseriti abusi edilizi (diversi rispetto a quello già perseguito con l'ordinanza demolitoria n. 170/2021) aventi ad oggetto i cespiti immobiliari identificati in catasto al foglio 1, particella n. 1195, subalterni nn. 2 e 4; tali presunti abusi sono stati realizzati in forza di due distinte CILA trasmesse dagli odierni controinteressati al Comune di Cimitile, segnatamente la CILA n. 2878 del 2021 (per i lavori aventi ad oggetto il subalterno n. 4) e la CILA n. 1975 del 2022 (per i lavori aventi ad oggetto subalterno n. 2).
5. Entrambe le CILA sopra richiamate avevano ad oggetto l'esecuzione di lavori di mero ripristino delle condizioni originariamente previste dalla concessione edilizia del 1968, ma nella prospettazione dell'appellante esse avrebbero invece dissimulato, in realtà, un'attività di creazione di nuovi volumi e superfici utili, attività sottoposta al regime del permesso di costruire (e non al regime della CILA).
Dunque, mentre l'ordinanza demolitoria n. 170/2021 aveva ad oggetto i lavori edilizi realizzati sul subalterno n. 3 della particella n. 1195, gli ulteriori abusi contestati dall'odierno appellante (mai sanzionati da alcun ordine di demolizione) avevano invece ad oggetto i lavori edilizi realizzati sui subalterni nn. 2 e 4 della particella n.
1195.
6. Con istanza del 25 maggio 2022, pertanto, l'odierno appellante sollecitava il
Comune ad adottare alcuni specifici provvedimenti repressivi. In particolare:
(i) per quel concerne l'abuso edilizio avente ad oggetto il subalterno n. 3, l'appellante sollecitava il Comune a dare corso al procedimento demolitorio già avviato ex art. 31 N. 07496/2023 REG.RIC.
del d.P.R. n. 380 del 2001, ovverossia ad adottare il provvedimento di demolizione
d'ufficio (o in alternativa la dichiarazione di interesse pubblico alla conservazione dell'opera) ai sensi del comma 5 del succitato art. 31;
(ii) per quel concerne invece l'abuso edilizio avente ad oggetto il subalterno n. 2,
l'appellante sollecitava il Comune ad esercitare i “doverosi poteri inibitori e/o di autotutela, considerato che gli interventi edilizi proposti sono in contrasto con le previsioni urbanistiche e, in ogni caso, sottoposti al regime del previo permesso di costruire, determinando nuovi volumi e superfici utili”; in proposito, l'appellante rappresentava al Comune che la CILA avente ad oggetto i lavori sul subalterno n. 2 avrebbe veicolato “sotto le spoglie di un intervento di ripristino, una attività edificatoria che si sostanzia in realtà nella realizzazione di nuove opere ex art 3 DPR
380/2001, peraltro in contrasto con le previsioni urbanistiche del sito. Ed invero, quelli che sono descritti, allo stato di fatto, come vani di passaggio, vengono tompagnati a definire un nuovo volume utilizzabile. Sicché, si ha incremento di superfici e volumi utili che rende l'opera non solo soggetta a permesso di costruire e non certo a Cila, ma anche in contrasto con le previsioni urbanistiche determinandosi un aumento del carico antropico”;
(iii) per quel concerne l'abuso edilizio avente ad oggetto il subalterno n. 4,
l'appellante sollecitava l'esercizio dei medesimi poteri inibitori e repressivi evocati per il subalterno n. 2; in proposito, l'appellante rappresentava al Comune che “le opere descritte come di ripristino dello stato di cui all'originario nulla osta in realtà sono del tutto inidonee allo scopo, considerato che non si realizza affatto un ripristino rendendo le volumetrie eccedenti semplicemente non utilizzabili; in tal modo infatti
l'ingombro spaziale rimane inalterato”.
6. Successivamente, con provvedimento n. 6749 del 24 giugno 2022, il Comune appellato ha: N. 07496/2023 REG.RIC.
(i) da un lato denegato l'esercizio dei poteri inibitori e repressivi delle opere oggetto di CILA (id est le opere riguardanti i subalterni nn. 2 e 4), atteso che tali opere consistono in un'attività di legittimo ripristino dello stato dei luoghi originariamente previsto dalla concessione edilizia del 1968;
(ii) dall'altro lato denegato l'ulteriore prosecuzione del procedimento demolitorio ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 (avente ad oggetto le opere realizzate sul subalterno n. 3), atteso che il Comune “ha emesso gli atti di propria competenza con l'adozione dell'Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 170 prot. gen. 6747 del 22.07.2021 e resta in attesa degli atti di competenza della PM già opportunamente sollecitati per poter attivare le procedure conseguenziali”.
7. Con il ricorso di primo grado, pertanto, l'odierno appellante ha impugnato il provvedimento n. 6749 del 24 giugno 2022 sia nella parte in cui ha denegato il completamento del procedimento demolitorio dell'abuso edilizio realizzato sul subalterno n. 3, sia nella parte in cui ha denegato l'adozione di misure inibitorie e repressive degli abusi oggetto di CILA realizzati sui subalterni nn. 2 e 4.
Il ricorso di primo grado era principalmente incentrato sulla natura soprassessoria di detto provvedimento e, quindi, sulla sostanziale inerzia serbata dal Comune sull'istanza dell'appellante, tanto è vero che le conclusioni del ricorso contenevano soltanto la seguente domanda: “si conclude per l'accoglimento del ricorso e per la declaratoria dell'inerzia dell'amministrazione convenuta e la condanna della stessa
a provvedere con un provvedimento espresso in relazione all'istanza n. 5761/2022, entro un termine da assegnarsi all'uopo. Con richiesta, sin d'ora, di nomina di
Commissario ad acta in caso di ulteriore inadempimento e richiesta di essere sentiti in udienza” (cfr. pag. 18 del ricorso).
È pur vero, tuttavia, che:
(i) l'epigrafe del ricorso di primo grado specificava anche che il gravame era rivolto all'“annullamento, per quanto possa occorrere, del provvedimento n. 6749 del 24 N. 07496/2023 REG.RIC.
giugno 2022 avente ad oggetto riscontro missiva 5761 del 25 maggio 2022 e per la declaratoria dell'illegittimità e conseguente annullamento del silenzio inadempimento …”;
(ii) alle pagg. 11 e seguenti del ricorso di primo grado il ricorrente denunziava, altresì, che il provvedimento impugnato - in disparte la questione della sua natura soprassessoria - conteneva comunque statuizioni illegittime sugli abusi oggetto di
CILA, in quanto le opere contestate non comporterebbero alcun ripristino dello stato dei luoghi originariamente previsto dalla concessione edilizia del 1968, bensì soltanto interventi di nuova costruzione rientranti nel regime del permesso di costruire.
8. Fermo quanto precede, il ricorso di primo grado veniva allibrato tra i procedimenti da svolgersi in camera di consiglio con il rito del silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. dinanzi al T.A.R. per la Campania (Napoli).
9. Nel giudizio di primo grado il Comune di Cimitile eccepiva l'inammissibilità del gravame e allegava, altresì, di aver adottato, con riferimento all'abuso edilizio già sanzionato con l'ordinanza demolitoria del 2021 (id est l'abuso insistente sul subalterno n. 3) sia il provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale
(ordinanza n. 31 del 29 luglio 2022) sia il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001 (ordinanza n. 44 del 8 novembre 2022), facendo quindi venir meno la situazione di inerzia provvedimentale.
10. Alla camera di consiglio del 12 gennaio 2023, il T.A.R. adìto convertiva il rito da camerale in ordinario, fissando l'udienza pubblica del 15 giugno 2023 ai fini della trattazione del merito.
11. All'esito dell'udienza pubblica del 15 giugno 2023, con sentenza n. 3747 del 21 giugno 2023, il T.A.R. adìto ha:
(i) dichiarato improcedibile la domanda di accertamento del silenzio-inadempimento serbato sulla richiesta di completamento del procedimento demolitorio ex art. 31 del N. 07496/2023 REG.RIC.
d.P.R. n. 380 del 2001 (per l'abuso avente ad oggetto il subalterno n. 3), in quanto
“con i provvedimenti nr. 31 e 44 del 2022 (cfr. documentazione depositata dalla parte resistente in data 22.12.2022), il Comune di Cimitile ha dato esecuzione all'ordinanza di demolizione nr. 170/2021, disponendo l'acquisizione dei manufatti abusivi realizzati dai controinteressati al patrimonio comunale e irrogando nei relativi confronti una sanzione pecuniaria. Allo stato, dunque, non si apprezza il lamentato silenzio inadempimento in parte de qua: compete al Comune resistente, nella propria discrezionalità, stabilire la sorte dell'immobile ora entrato a far parte del relativo patrimonio”;
(ii) respinto nel merito la domanda di accertamento del silenzio-inadempimento asseritamente serbato sull'istanza di repressione degli abusi realizzati sui subalterni nn. 2 e 4, in quanto “il Comune ha esercitato i propri poteri di vigilanza concludendo nel senso dell'inesistenza, sui fondi in discorso, di abusi da reprimere (ciò in quanto, secondo l'ente resistente, l'attività edificatoria posta in essere sarebbe coperta da
CILA). A fronte di un esercizio di potere mediante adozione di provvedimento espresso, benché reiettivo delle richieste del privato, a questi compete la possibilità di chiedere l'annullamento dell'atto asseritamente illegittimo: nel caso di specie, il ricorrente, in luogo di chiedere una tutela caducatoria, insiste nel domandare la condanna dell'Amministrazione a provvedere, assumendone l'ingiustificata inerzia, che, come detto, non sussiste. In parte de qua, dunque il ricorso è infondato”.
In sintesi, quindi, i capisaldi motivazionali della sentenza appellata sono due.
Il primo caposaldo è che la l'istanza con cui l'appellante aveva sollecitato la conclusione del procedimento demolitorio dell'abuso realizzato sul subalterno n. 3, sarebbe stata definitivamente riscontrata nelle more del giudizio, in particolare con l'adozione (previo accertamento di inottemperanza all'ingiunzione demolitoria) del provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale e del connesso atto di N. 07496/2023 REG.RIC.
irrogazione della sanzione pecuniaria, con conseguente improcedibilità in parte qua del ricorso sul silenzio.
Il secondo caposaldo motivazionale è che l'istanza con cui l'appellante ha sollecitato l'adozione di misure repressive sugli abusi oggetto di CILA realizzati sui subalterni nn. 2 e 4, è stata ab origine evasa con l'atto che l'appellante sostiene essere soprassessorio; tale atto indicava, infatti, le ragioni per cui la CILA era sufficiente, sicché esso valeva come atto di reiezione dell'istanza, con conseguente infondatezza in parte qua del ricorso sul silenzio.
12. Con l'odierno atto di appello, pertanto, il ricorrente impugna la sentenza del T.A.R. per la Campania (Napoli). L'appello è affidato a due distinti motivi di impugnazione aventi ad oggetto, rispettivamente, il capo di sentenza concernente l'abuso realizzato sul subalterno n. 3 e il capo di sentenza concernente gli abusi realizzati sui subalterni nn. 2 e 4.
12.1. In particolare, con il primo motivo di appello la parte ricorrente contesta la statuizione giudiziale di improcedibilità della domanda di accertamento del silenzio- inadempimento serbato sull'istanza di conclusione del procedimento demolitorio ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Tale procedimento non si conclude, infatti, ad avviso dell'appellante, con il provvedimento di acquisizione gratuita del manufatto abusivo al patrimonio comunale, bensì con l'adozione del provvedimento di demolizione d'ufficio o, in alternativa, con l'adozione della dichiarazione di interesse pubblico dell'opera abusiva
(cfr. in tal senso il comma 5 dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo il quale
“L'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico”). N. 07496/2023 REG.RIC.
Va da sé che nel caso di specie il Comune continua ad essere inerte, atteso che quest'ultimo non ha ancora adottato né alcuna ordinanza di demolizione d'ufficio, né alcuna determinazione attestante l'interesse pubblico alla conservazione dell'opera.
La perdurante esistenza dell'inerzia comunale implica, quindi, il protrarsi dell'interesse del ricorrente a ottenere una condanna del Comune a concludere il procedimento ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente erroneità del capo di sentenza che ha dichiarato l'improcedibilità parziale del ricorso di primo grado.
12.2. Con il secondo motivo di appello, inoltre, la parte ricorrente contesta il capo di sentenza che ha respinto nel merito la domanda di condanna del Comune a provvedere sull'istanza di misure repressive/inibitorie degli abusi realizzati sui subalterni nn. 2 e
4.
In proposito, la parte appellante imputa al primo giudice di non aver correttamente inteso il contenuto del ricorso introduttivo, il quale era espressamente rivolto (anche) all'annullamento dell'atto soprassessorio, nella parte in cui quest'ultimo aveva ritenuto legittime le opere oggetto di CILA; una conferma di tale errore si evincerebbe dagli stessi atti del primo giudice, il quale - con ordinanza resa durante la stessa camera di consiglio del 12 gennaio 2023 (cfr. relativo verbale) - aveva convertito il rito da camerale in ordinario, segno evidente della piena consapevolezza dell'esistenza di una domanda di annullamento dell'atto impugnato.
Ad avviso dell'appellante, pertanto, il primo giudice avrebbe erroneamente omesso di pronunciarsi sulla domanda di annullamento e, in particolare, sulle censure di illegittimità dell'atto impugnato (nella parte in cui lo stesso si è pronunciato sulle opere oggetto di CILA) censure con le quali si era evidenziato quanto segue:
(i) “Quanto al sub 2, le opere di cui alla licenza del 1968 non furono integralmente realizzate, rimanendo il piano terra aperto e privo di ripartizioni interne. Quello che ora si presenta come ripristino è in realtà un intervento teso ad eseguire, oltre 50 anni dopo, il completamento del piano terra. Ma l'ultimazione di un intervento assentito N. 07496/2023 REG.RIC.
con titolo decaduto è possibile ai sensi dell'art 15 del DPR 380/2001 solo se conforme alla nuova strumentazione urbanistica e sulla base di adeguato titolo edilizio. Orbene controparte p ben consapevole della necessitò di un nuovo titolo ma lo individua erroneamente in una CILA, laddove realizzandosi le tompagnature e le suddivisioni interne quello che era uno spazio aperto diventa a tutti gli effetti un nuovo volume, rendendo così necessario – ove mai ammissibile – il permesso di costruire”;
(ii) “Quanto al sub 4, il ripristino delle difformità contestate dal Comune è in realtà solo apparente perché il volume ulteriore realizzato non viene rimosso ma, pur rimanendo fisicamente in sede, reso, artificiosamente, inutilizzabile o inaccessibile.
Ma in tal modo la violazione urbanistica rimane, non essendo certo consentita la realizzazione di volumi solo che siano inutilizzati. E la CILA di fatto va a sanare un volume”.
La parte appellante ripropone in appello, quindi, le summenzionate censure (sulle quali il primo giudice ha omesso di pronunciarsi) anche ai sensi e per gli effetti dell'art. 101, co. 2, c.p.a.
13. Si sono costituiti in resistenza nel giudizio di appello sia il Comune di Cimitile, sia i controinteressati (sig.ri SC LO, LM LO e GI VI).
I controinteressati hanno eccepito innanzitutto l'inammissibilità dell'appello per violazione del canone di specificità dei motivi di appello scolpito nell'art. 101 c.p.a.
(ciò sull'assunto secondo il quale l'appello de quo conterrebbe un'acritica riproposizione dei motivi di gravame già formulati con il ricorso di primo grado, motivi in tesi privi di qualsiasi specifica contestazione dei capi di sentenza appellati)
e in ogni caso l'infondatezza del gravame.
Il Comune di Cimitile ha eccepito - con specifico riferimento alla domanda di accertamento del silenzio-inadempimento serbato sull'istanza di conclusione del procedimento di demolizione dell'abuso avente ad oggetto il subalterno n. 3 - che “in data 09.04.2025, l'UTC ha proceduto a rimettere al Consiglio Comunale la proposta N. 07496/2023 REG.RIC.
tesa alla demolizione in danno delle opere oggetto di ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale”.
Sempre il Comune di Cimitile, inoltre, ha eccepito, con specifico riferimento alla domanda di annullamento dell'atto di diniego dell'istanza di misure repressive e/o inibitorie aventi ad oggetto gli abusi realizzati sui subalterni nn. 2 e 4, che tale domanda:
(i) sarebbe completamente nuova e, quindi, inammissibile in appello (stante il divieto di domande nuove sancito dall'art. 104 c.p.a. per il giudizio di appello);
(ii) sarebbe comunque tardiva, in quanto proposta ben oltre il termine di impugnazione dell'atto di cui ora si controverte (id est l'atto comunale n. 6749 del 24 giugno 2022);
(iii) sarebbe peraltro inammissibile anche perché l'appellante non ha dedotto – al di là della vicinitas – alcun pregiudizio concreto ed attuale che potrebbe discendere dall'assentimento delle opere contestate (ciò determinando la carenza di interesse ad agire della parte ricorrente, in ossequio alle coordinate ermeneutiche impartite dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2021);
(iv) sarebbe in ogni caso infondata, in quanto “l'appellante non fornisce elementi probatori idonei a superare le risultanze delle asseverazioni tecniche e la valutazione dell'Ufficio Tecnico Comunale. Le sue affermazioni sulla natura degli interventi come
"nuova costruzione" o sul carattere "apparente" del ripristino costituiscono sue personali deduzioni, non sufficienti a dimostrare l'illegittimità dell'operato del
Comune, che ha legittimamente concluso la propria verifica senza ravvisare la necessità di un intervento repressivo”.
14. All'esito dell'udienza pubblica del 28 ottobre 2025, con ordinanza pubblicata in data 29 ottobre 2025, il Collegio ha ritenuto necessari “alcuni approfondimenti istruttori sui due seguenti profili:
(i) per quel che concerne il subalterno n. 3, va chiarito se il Comune abbia ad oggi adottato una determinazione finale ai sensi del comma 5 dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 N. 07496/2023 REG.RIC.
del 2001, circa la necessità di demolire l'abuso a spese del responsabile oppure, in alternativa, circa la necessità di conservarlo (previo accertamento dell'interesse pubblico alla conservazione);
(ii) per quel che concerne i subalterni nn. 2 e 4, va chiarita l'esatta natura delle opere realizzate sugli stessi; in particolare, per quel che riguarda il subalterno n. 2, occorre appurare se sia stata riscontrata in loco dall'amministrazione, e comunque se effettivamente esista, la contestata prosecuzione (oltre il termine di decadenza del titolo edilizio) dell'attività edificatoria originariamente assentita dalla licenza edilizia del 1968; per quel che riguarda il subalterno n. 4, invece, occorre appurare se sia stata riscontrata in loco dall'amministrazione, e comunque se effettivamente esista, la contestata artificiosa trasformazione (anziché rimozione) dei volumi che erano stati abusivamente realizzati in difformità dalla concessione edilizia del 1968”.
In considerazione di quanto sopra, pertanto, con la summenzionata ordinanza istruttoria il Collegio ha disposto di “dover compulsare il Comune di Cimitile, ex art.
64, co. 3, c.p.a., a fornire chiarimenti istruttori sui profili sopra elencati, fissando a tal fine un termine perentorio di 60 (sessanta) giorni dalla data di comunicazione della presente ordinanza o, se anteriore, dalla data di notifica della stessa, per il deposito di una relazione istruttoria contenente una puntuale ricostruzione degli elementi di fatto sopra individuati”.
15. Il Comune ha depositato la propria relazione di chiarimenti in data 8 gennaio 2026, al di là del termine perentorio fissato dal Collegio.
A tal proposito, la difesa comunale ha esposto quanto segue: “Si significa, come comprovato per tabulas, che non si è riusciti a rispettare (sebbene per poco più di una settimana e considerato il periodo festivo) i termini assegnati per il deposito della suddetta relazione, a fronte della mancanza di un'unità operativa all'Utc e del periodo di assenza dal lavoro per malattia del -OMISSIS-, come verificabile dalla documentazione allegata alla suddetta relazione istruttoria”. N. 07496/2023 REG.RIC.
16. All'udienza pubblica del 17 febbraio 2026, il Collegio ha assunto la causa in decisione.
DIRITTO
17. In limine litis, va respinta l'eccezione di inammissibilità dell'appello basata sull'asserita genericità dei motivi di gravame.
In base ad una piana lettura di tali motivi, infatti, emerge ictu oculi che essi contengono specifiche censure polarizzate su altrettanto specifici capi di sentenza.
Ne discende che l'appello appare pienamente conforme al vincolo di specificità delle censure scolpito nell'art. 101, co. 1, c.p.a.
18. Sempre in via preliminare, va rilevato che la relazione di chiarimenti depositata dal Comune – in quanto tardiva – non può essere presa in considerazione del Collegio, tenuto conto che il termine assegnato dal Collegio era espressamente qualificato come perentorio (cfr. in tal senso l'art. 52, co. 1, c.p.a., secondo il quale “i termini assegnati dal giudice, salva diversa previsione, sono perentori”).
Né possono essere positivamente apprezzate le circostanze dedotte dal Comune per giustificare il ritardo serbato (id est il fatto che il responsabile dell'ufficio edilizia privata abbia rassegnato le proprie dimissioni volontarie in data -OMISSIS-, nonché il fatto che il dott. -OMISSIS- sia stato in malattia dal -OMISSIS- al -OMISSIS-).
Non si tratta, infatti, di gravi impedimenti di fatto che rendano oggettivamente impossibile il rispetto del termine di 60 giorni fissato con l'ordinanza istruttoria del
29 ottobre 2025, sicché essi non possono essere invocati per una rimessione in termini ex art. 37 c.p.a. (rimessione che, comunque, non è neppure stata formalmente richiesta al Collegio).
19. Fermo quanto precede, la netta diversità contenutistica dei due motivi di appello ne impone una loro trattazione disgiunta.
SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO N. 07496/2023 REG.RIC.
20. Il primo motivo di appello è fondato e va quindi accolto, con conseguente condanna del Comune a dare ulteriore corso al procedimento demolitorio ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, sì da adottare una determinazione espressa sulla demolizione d'ufficio o, in alternativa, sulla conservazione dell'opera abusiva (previa dichiarazione dell'esistenza di un interesse pubblico a tale conservazione) in ossequio a quanto previsto dal comma 5 del summenzionato art. 31.
Mette conto osservare, in proposito, che secondo un consolidato insegnamento della giurisprudenza:
(i) il proprietario di un'area confinante con un immobile abusivo è indiscutibilmente titolato a sollecitare l'esercizio del potere demolitorio (cfr., tra le molte, Cons. Stato,
Sez. II, 7 agosto 2023, n. 7589; Cons. Stato, Sez. II 5 maggio 2022 n. 3546);
(ii) il procedimento demolitorio contemplato dall'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 è un procedimento composito e pluri-articolato;
(iii) il comma 5 del summenzionato art. 31 - a chiusura di un articolato sistema sanzionatorio suscettibile di operare a fronte di edificazioni non legittime e non altrimenti recuperabili alla legittimità a favore dei privati - dispone che l'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici, offrendo una “via di uscita” (consentendo alla mano pubblica, di fatto, ciò che non è permesso alla parte privata) rispetto alla soluzione finale della demolizione dell'edificazione abusiva, permettendo che – questa volta in mano pubblica – l'edificazione non legittima resti pur sempre in situ (Cons. St., sez. II, 5 maggio 2022, n. 3546; Cons. St., sez. VI, 9 gennaio 2020, n. 183);
(iv) “in materia di obbligo di provvedere sulle istanze finalizzate alla repressione degli abusi edilizi, la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 2015, n. 5087) ha infatti chiarito che “sussiste l'obbligo del Comune di N. 07496/2023 REG.RIC.
provvedere sull'istanza di repressione di abusi edilizi realizzati sul terreno confinante, formulatagli dal relativo proprietario, il quale, appunto per tal aspetto che s'invera nel concetto di vicinitas, gode d'una legittimazione differenziata rispetto alla collettività subendo gli effetti (nocivi) immediati e diretti della commissione dell'eventuale illecito edilizio non represso nell'area limitrofa alla sua proprietà (arg. ex Cons. St., IV, 29 aprile 2014 n. 2228), onde egli è titolare d'un interesse legittimo all'esercizio di tali poteri di vigilanza e, quindi, può proporre l'azione a seguito del silenzio ai sensi dell'art. 31 c.p.a. (cfr. così Cons. St., IV, 2 febbraio 2011 n. 744; id.,
VI, 17 gennaio 2014 n. 233), che segue il rito di cui ai successivi artt. 112 e ss.” (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 20 novembre 2023, n. 9924).
In sintesi, quindi, il privato confinante può sollecitare il Comune ad esercitare i poteri demolitori contemplati dall'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e l'inerzia eventualmente serbata su tale sollecitazione è perseguibile con il rito del silenzio ex artt. 31 e 117
c.p.a., con l'ulteriore precisazione che i poteri de quibus sono variamente articolati e prevedono – nel caso in cui il Comune accerti l'inottemperanza del privato all'ingiunzione di demolizione (e una volta acquisito il manufatto abusivo al patrimonio comunale) – il potere dello stesso Comune di disporre: a) la demolizione d'ufficio a spese dei responsabili dell'abuso; b) oppure in alternativa la conservazione del manufatto abusivo all'esito di un accertamento del prevalente interesse pubblico a siffatta conservazione.
Pur non essendo revocabile in dubbio il fatto che il Comune goda della più ampia discrezionalità nella scelta di una delle due soluzioni contemplate dal comma 5 dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 (id est demolizione d'ufficio oppure conservazione del manufatto), è altrettanto indubitabile, tuttavia, che il Comune deve comunque fare una scelta (quale essa sia).
Detto in altri termini, nel caso in esame l'attività provvedimentale è sì libera nel quomodo, ma non lo è altrettanto nell'an. N. 07496/2023 REG.RIC.
Ciò basta, tuttavia, a riformare la sentenza appellata, atteso che il primo giudice – nel dichiarare l'improcedibilità dell'azione sul silenzio (con cui l'appellante aveva sollecitato il Comune a concludere il procedimento di demolizione ex art. 31 del d.P.R.
n. 380 del 2001 per l'abuso realizzato sul subalterno n. 3) – non si è avveduto del fatto che il summenzionato procedimento non si era affatto concluso.
Ed infatti, l'intervenuta acquisizione gratuita del manufatto abusivo al patrimonio comunale (per effetto dell'accertamento dell'inottemperanza del privato all'ingiunzione demolitoria iniziale) non rappresenta l'epilogo finale del summenzionato procedimento, bensì soltanto una tappa intermedia (peraltro neppure integralmente satisfattiva dell'interesse azionato dal proprietario confinante).
Ne discende che tale acquisizione deve essere seguita da una determinazione finale da assumere ai sensi del comma 5 dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, circa la necessità di demolire l'abuso a spese del responsabile oppure, in alternativa, circa la necessità di conservarlo (previo accertamento dell'interesse pubblico alla conservazione).
Né tale condizione di inerzia provvedimentale può dirsi elisa per il solo fatto che in data 9 aprile 2025 l'ufficio tecnico comunale ha rimesso al Consiglio Comunale la proposta tesa alla demolizione in danno delle opere oggetto di acquisizione al patrimonio comunale, in quanto si tratta soltanto di una “proposta” e, quindi, di un atto che non basta a definire la vicenda procedimentale.
21. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va accolto; sicché, in riforma della sentenza appellata, il Comune appellato va condannato a provvedere – entro un termine di 90 (novanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notificazione della presente sentenza – sull'istanza con cui la parte appellante aveva sollecitato la conclusione del procedimento demolitorio ex art. 31, co. 5, del d.P.R. n. 380 del 2001.
SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO N. 07496/2023 REG.RIC.
22. Le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità del secondo motivo di appello vanno disattese. Ed infatti:
(i) seppure è vero che l'apparato testuale del ricorso di primo grado potesse prestarsi a qualche ambiguità interpretativa, è altrettanto vero, tuttavia, che da una lettura complessiva di tale ricorso si evince la volontà del ricorrente di contestare comunque la legittimità delle statuizioni contenute nell'atto soprassessorio impugnato, sì da provocarne l'annullamento laddove venisse esclusa l'esistenza di un'inerzia provvedimentale; ciò risulta indirettamente confermato, peraltro, dalla stessa decisione del primo giudice di convertire il rito da camerale in ordinario, decisione che presuppone la piena consapevolezza dell'esistenza di una domanda di annullamento provvedimentale, sicché tale domanda deve intendersi ritualmente articolata già nel giudizio di primo grado (ciò che esclude la violazione del divieto di novum in appello);
(ii) il fatto che la domanda di annullamento sia stata ritualmente proposta nel giudizio di primo grado esclude, a cascata, qualsiasi profilo di irricevibilità della stessa, atteso che il ricorso di primo grado risulta tempestivamente notificato entro il termine perentorio di 60 giorni dalla data di comunicazione dell'atto amministrativo de quo
(id est l'atto comunale n. 6749 del 24 giugno 2022);
(iii) il ricorso di primo grado conteneva una puntuale allegazione dello specifico pregiudizio che il ricorrente avrebbe in tesi sofferto a seguito della realizzazione delle opere edilizie contestate, sicché il ricorrente – lungi dal limitarsi ad allegare la sola vicinitas – aveva allegato anche un pregiudizio concreto ed attuale, in ossequio alle coordinate ermeneutiche impartite dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato n. 22/2021.
A quest'ultimo riguardo, va soggiunto, per completezza, che:
a) nel ricorso si deduceva che i lavori edilizi realizzati dai soggetti controinteressati
“determinavano una significativa modifica dello stato dei luoghi, da cui scaturiva N. 07496/2023 REG.RIC.
incremento di superfici e volumi con violazione delle distanze dall'immobile di proprietà del sig. LO GI, oltre che aggravio di servitù, immissioni di rumore, perdita di luce e una significativa alterazione dello stato dei luoghi” (cfr. pag. 3 del ricorso di primo grado);
b) la relazione descrittiva del consulente di parte depositata dalla parte ricorrente nel giudizio di primo grado in data 4 maggio 2023, specificava altresì che le nuove opere determinano “un aggravio di servitù di passaggio esercitata nell'area cortilizia, a danno del ricorrente. Infine la tipologia edilizia presente al piano terra, ovvero un ambiente unico privo di separazioni fisiche lungo il confine con la corte, e la facilità di accesso ai cespiti posti al piano superiore da parte anche di estranei, pregiudica
l'utilizzo riservato ed esclusivo della stessa da parte dell'istante”.
23. Acclarata l'ammissibilità e ricevibilità del secondo motivo di appello, va rilevato che esso è anche parzialmente fondato, atteso che la sentenza di prime cure ha effettivamente omesso di pronunziarsi sulla specifica doglianza incentrata sull'illegittimità delle statuizioni dell'atto comunale n. 6749 del 24 giugno 2022 che concernevano le opere indicate nelle due CILA del 2021 e 2022 (subalterni nn. 2 e 4).
Fermo restando, dunque, l'onere del giudice di appello di scrutinare la doglianza in esame (in quanto non esaminata dal primo giudice), la stessa va tuttavia respinta in quanto infondata.
Il cuore della doglianza è uno solo e si appunta – con riferimento alle opere edilizie realizzate sui subalterni nn. 2 e 4 – su una sostanziale discrepanza tra la situazione
“fotografata” dall'atto impugnato e la situazione “reale”.
La situazione “fotografata” dall'atto impugnato è quella di opere edilizie di mero ripristino dello specifico stato dei luoghi che era rappresentato nella concessione edilizia del 1968, opere per le quali la CILA sarebbe certamente bastata.
La situazione “reale” invocata dalla parte appellante sarebbe, invece, quella di opere edilizie di ben più significativo impatto. N. 07496/2023 REG.RIC.
In particolare, le opere edilizie aventi ad oggetto il subalterno n. 2 sarebbero consistite, in tesi, nella prosecuzione (a più di 50 anni di distanza) dell'attività edificatoria originariamente contemplata dalla licenza edilizia del 1968, ovverossia in un'attività realizzativa di nuovi volumi, attività ormai vietata a causa dell'intervenuta scadenza della concessione edilizia.
Le opere edilizie aventi ad oggetto il subalterno n. 4 sarebbero consistite, invece, non già in una rimozione dei volumi che erano stati abusivamente realizzati in difformità rispetto alla concessione edilizia del 1968, bensì in una loro artificiosa trasformazione, sì da renderli inutilizzabili o inaccessibili.
La situazione “reale” delle opere realizzate sui subalterni nn. 2 e 4 sarebbe, quindi, quella di opere abbisognevoli di un nuovo permesso di costruire (e non di una CILA).
Orbene, tale doglianza è imperniata su numerosi elementi di fatto e valutazioni tecniche di cui, tuttavia, la parte appellante non fornisce la benché minima prova e/o asseverazione tecnica.
Non v'è in atti, invero, alcuna dimostrazione e/o asseverazione tecnica né del fatto che le opere edilizie assentite nel 1968 per il subalterno n. 2 non erano state completate
(ciò determinando la decadenza del titolo edilizio) né del fatto che i nuovi volumi abusivamente realizzati sul subalterno n. 4 sarebbero stati artificiosamente resi inutilizzabili.
Più in generale, non v'è alcuna relazione tecnica di parte capace di fornire fondamento probatorio alle generiche contestazioni della parte appellante, con la precisazione che la relazione descrittiva depositata dall'odierno appellante nel giudizio di primo grado in data 4 maggio 2023, conteneva soltanto chiarimenti circa il pregiudizio che le opere contestate arrecano al diritto dominicale della parte appellante, e non anche chiarimenti sull'inidoneità di tali opere a ripristinare lo stato dei luoghi. N. 07496/2023 REG.RIC.
Detto in altri termini, si tratta di una relazione descrittiva che mira a corroborare l'ammissibilità della domanda (sotto il profilo dell'interesse ad agire) e non certo la sua fondatezza.
Va soltanto aggiunto, per completezza, che:
(i) per quel che concerne il subalterno n. 2, la relazione tecnica allegata alla CILA n.
1975 del 2022 attesta l'esistenza di una serie di interventi edilizi (qualificati come di ripristino della struttura originariamente assentita) rispetto ai quali è impossibile stabilire se (e in che misura) essi si siano tradotti nella mera prosecuzione (tardiva) di un'attività edilizia mai completata in base all'originaria licenza edilizia del 1968;
(ii) per quel che concerne il subalterno n. 4, la relazione tecnica allegata alla CILA n.
2878 del 2021, attesta che l'abuso è consistito nello spostamento di tompagni e, per l'effetto, nella trasformazione di una superficie non residenziale in superficie residenziale, con la conseguenza che l'intervento edilizio che i controinteressati hanno illustrato nella CILA (ai fini del ripristino dello stato dei luoghi indicato nell'originaria licenzia edilizia) intervento risultante dal documento denominato “rilievi fotografici post operam CILA prot 2878 del 2021” e consistente nell'apposizione di un cartongesso idoneo a ridurre la superficie residenziale, non è ex se incompatibile con lo scopo del ripristino dello stato dei luoghi dichiarato con la CILA.
Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, la domanda di annullamento dell'atto comunale n. 6749 del 24 giugno 2022 – sebbene non scrutinata dal giudice di primo grado – è comunque infondata e va quindi respinta.
24. In conclusione, dunque, l'appello va accolto soltanto in parte con esclusivo riferimento al primo motivo; per l'effetto, il Comune appellato va condannato ad adottare una determinazione provvedimentale espressa – entro e non oltre il termine perentorio di 90 (novanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notificazione della presente sentenza – sull'istanza con cui la parte appellante N. 07496/2023 REG.RIC.
aveva sollecitato la conclusione del procedimento demolitorio ex art. 31, co. 5, del d.P.R. n. 380 del 2001 (in relazione alle opere aventi ad oggetto il subalterno n. 3).
Può, peraltro, disporsi, per il caso di perdurante inadempimento, la nomina sin d'ora ex art. 117 comma 3 c.p.a., quale commissario ad acta, del Direttore Generale per il
Governo del Territorio della Regione Campania, con facoltà di delega, affinché provveda in luogo dell'amministrazione.
Il secondo motivo di appello va invece respinto, in quanto infondato.
22. Tenuto conto della soccombenza reciproca e della peculiarità della vicenda, il
Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di entrambi i gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado e di conseguenza:
- ordina al Comune di Cimitile di provvedere sull'istanza presentata il 25 maggio 2022 dal sig. GI LO entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa ovvero dalla notificazione della presente sentenza, con esclusivo riferimento alla richiesta di adozione delle misure contemplate dall'art. 31, co. 5,
d.P.R. n. 380/2001, per l'abuso edilizio realizzato sulla particella n. 1195, subalterno n. 3;
- nomina sin d'ora, per il caso di perdurante inadempimento, quale commissario ad acta, il Direttore Generale per il Governo del Territorio della
Regione Campania, con facoltà di delega, affinché provveda in luogo dell'amministrazione.
Per il resto respinge l'appello. N. 07496/2023 REG.RIC.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
RC PA, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
RC Morgantini, Consigliere
Michele IA, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Michele IA RC PA
IL SEGRETARIO N. 07496/2023 REG.RIC.