Pubblicato il 20/04/2026

N. 03071/2026REG.PROV.COLL.

N. 04796/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4796 del 2024, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Reti Televisive Italiane - R.T.I. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Molino, Stefano Previti e Giuseppe Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 4963/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Reti Televisive Italiane - R.T.I. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il Cons. AN AL e udito per la parte appellata l’avv. Carla Previti in sostituzione dell'avv. Giuseppe Rossi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto di contestazione n. 14/18/DCA/N° PROC. 2709/SM/MZ del 25 giugno 2018, notificato in data 27 giugno 2018, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (in seguito anche solo “l’Autorità” o “A.G. Com.”) contestava a Reti Televisive Italiane - R.T.I. S.p.A. (di seguito anche solo, per brevità, “R.T.I.”) - in quanto fornitore del servizio di media audiovisivo in ambito nazionale “Canale 5” - la presunta violazione dell’art. 34, commi 2, 6 e 7 del “Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici” (in seguito anche solo “T.U.S.M.A.R.”) e dei paragrafi 2.5 e 3 del Codice di autoregolamentazione tv e minori, per aver mandato in onda, in fascia oraria “tv per tutti” (ossia, dalle ore 7 alle ore 22.30) e in fascia oraria protetta (ossia, dalle ore 16 alle ore 19), dal 26 aprile 2018 all’8 maggio 2018, puntate del programma “Grande Fratello 15”, suscettibili di creare nocumento ad un pubblico di telespettatori minori e consistenti principalmente nel “ricorso gratuito al turpiloquio e alla scurrilità, [nell’]utilizzo di un linguaggio aggressivo intriso di riferimenti razzisti e sessisti, [in] comportamenti di bullismo”.

In pari data, con atto di contestazione n. 13/18/DCA/N° 2708/SM/MZ del 25 giugno 2018, anch’esso notificato il 27 giugno 2018, l’Autorità ha contestato sempre a R.T.I. - in quanto fornitore anche del servizio di media audiovisivo in ambito nazionale “Italia 1” - la presunta violazione dell’art. 34, commi 2 e 6, del T.U.S.M.A.R. e del paragrafo 2.5 del Codice di autoregolamentazione tv e minori, per aver mandato in onda, in fascia oraria “tv per tutti” (ossia, dalle ore 7 alle ore 22.30), dal 26 aprile 2018 al 2 maggio 2018, puntate del programma “Grande Fratello 15”, suscettibili anch’esse di creare nocumento ad un pubblico di telespettatori minori e consistenti principalmente nel “ricorso gratuito al turpiloquio e alla scurrilità, [nell’]utilizzo di un linguaggio aggressivo intriso di riferimenti razzisti e sessisti, [in] comportamenti di bullismo”.

1.1 R.T.I. ha depositato memorie difensive il 13 luglio 2018.

Il 25 settembre 2018 si è tenuta l’audizione di R.T.I. dinanzi all’Autorità.

Successivamente, con due distinte note del 20 novembre 2018 la competente Direzione contenuti audiovisivi dell’Autorità ha comunicato a R.T.I. che la Commissione per i servizi e i prodotti, nella riunione del 13 novembre 2018, aveva disposto lo “svolgimento di ulteriori approfondimenti istruttori”, e che ciò avrebbe determinato la proroga – ai sensi dell’art. 11 del “Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni” di cui alla delibera n. 410/14/CONS (di seguito, “Regolamento sanzioni”) – di settanta giorni del termine di conclusione dei procedimenti, “che risulta pertanto fissato alla data del 23 gennaio 2019”.

1.2 Svolti gli approfondimenti istruttori, con due distinte delibere n. 1/19/CSP e n. 2/19/CSP entrambe del 10 gennaio 2019 (la prima notificata in data 29 gennaio 2019, la seconda notificata il 30 gennaio 2019) l’Autorità ha ordinato a Reti Televisive Italiane - R.T.I. S.p.A., il pagamento di due sanzioni amministrative pecuniarie entrambe dell’importo di € 62.500,00 (sessantaduemilacinquecento/00) per la violazione delle disposizioni, in materia di tutela dei minori, contenute nell’art. 34, commi 2, 6 e 7 del d.lgs. n. 177/2005 (vigente ratione temporis e recante “Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”, di seguito anche solo “TUSMAR”) e nei paragrafi 2.5 e 3 del Codice di autoregolamentazione tv e minori.

2. Con ricorso notificato il 29 marzo 2019 e depositato il 2 aprile 2019 R.T.I. ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, le suddette delibere n. 1/19/CSP e n. 2/19/CSP di A.G.Com..

2.1 A sostegno del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, l. 24 novembre 1981, n. 689, come interpretato dalle “linee guida” di cui all’allegato A alla delibera 265/15/CONS. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, lett. b), g) ed l), nonché dell’art. 16, d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, come modificato. Eccesso di potere nella figura sintomatica della manifesta illogicità e contraddittorietà di motivazione ;

2) Violazione del principio ne bis in idem di cui all’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE ed all’art. 4, del Protocollo n. 7 alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo ;

3) Violazione degli artt. 6 e 11 del “Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni” all. A alla delibera 410/14/CONS .

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato gli atti gravati in prime cure.

3.1 Nel dettaglio, dopo aver esaminato le censure sollevate, ha accolto il (solo) terzo motivo di diritto – ritenuto assorbente “per la sua incidenza sulla consumazione del potere sanzionatorio in capo all’Autorità” – con cui la società aveva denunciato la violazione degli artt. 6 e 11 del “Regolamento sanzioni”, per non avere l’Autorità “esplicitato nei provvedimenti impugnati le ragioni della disposta proroga del termine di conclusione del procedimento per la necessità di approfondimenti istruttori”.

Il primo giudice – richiamato l’orientamento giurisprudenziale sulla perentorietà del termine di conclusione del procedimento sanzionatorio da parte delle Autorità amministrative indipendenti – ha preliminarmente dichiarato che “al fine di verificare se la sospensione sia stata legittimamente disposta e, dunque, se il termine perentorio sia stato prorogato nei casi consentiti, del rigoroso rispetto di tali formalità deve darsi conto nel provvedimento finale”: ciò in quanto “in mancanza, non può dirsi rispettato il termine perentorio di conclusione del procedimento”. Indi, con riferimento al caso di specie, ha affermato che “è incontroverso […] che i provvedimenti sanzionatori siano stati notificati oltre il termine di 150 giorni decorrente dalla contestazione dell’addebito, benché nel rispetto del termine di proroga di ulteriori 60 giorni, di cui alla comunicazione inviata alla ricorrente in data 20 novembre 2018, per lo svolgimento di approfondimenti istruttori non meglio specificati”.

In particolare, con specifico riguardo alla proroga del termine di conclusione dei procedimenti disposta per lo svolgimento di approfondimenti istruttori, il T.A.R. ha affermato che “nei provvedimenti impugnati manca qualsivoglia esplicitazione dell’oggetto e della necessità di tali approfondimenti”, e che “non può tenersi conto di quanto affermato dall’amministrazione resistente nella memoria di replica depositata in data 11 febbraio 2024, ove ha chiarito che la proroga si è resa necessaria ai fini dell’acquisizione di un parere del Servizio giuridico circa l’applicabilità alla fattispecie contestata del cumulo giuridico delle sanzioni ex art. 8, l. n. 689/81, poiché l’ingresso di tale asserzione integrerebbe un’ipotesi di inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento (ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 4 ottobre 2023, n. 14674)”.

4. Con ricorso notificato l’11 giugno 2024 e depositato il 13 giugno 2024 l’Autorità ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

4.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del “Regolamento sanzioni”. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Erroneità dei presupposti e travisamento di atti e fatti .

5. In data 28 giugno 2024 R.T.I. si è costituita in giudizio per resistere avverso l’atto di appello.

Ha, in tale sede, con memoria, riproposto ex art. 101, comma 2 c.p.a. i seguenti motivi non esaminati e assorbiti dal primo giudice:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, l. 24 novembre 1981, n. 689, come interpretato dalle “linee guida” di cui all’allegato A alla delibera 265/15/CONS. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, lett. b), g) ed l), nonché dell’art. 16, d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, come modificato. Eccesso di potere nella figura sintomatica della manifesta illogicità e contraddittorietà di motivazione ;

2) Violazione del principio ne bis in idem di cui all’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE ed all’art. 4, del Protocollo n. 7 alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo .

6. In data 17 novembre 2025 R.T.I. ha depositato memorie in replica.

7. Ad esito dell’udienza del 4 dicembre 2025 questa Sezione, con ordinanza collegiale n. 9701 del 10 dicembre 2025, ha ritenuto indispensabile, nell’ottica della delibazione dell’unico motivo di appello e di appurare l’effettiva ricorrenza di esigenze istruttorie in grado di giustificare la disposta proroga del termine di durata del procedimento, ordinare all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni l’esibizione della seguente documentazione:

- il verbale della riunione della Commissione servizi e prodotti del 13 novembre 2018 menzionato nelle comunicazioni di proroga e degli atti che sono stati adottati in sua esecuzione;

- il parere richiesto dall’organo collegiale al Servizio giuridico richiamato dalla difesa dell’Autorità nella memoria di replica dell’11 febbraio 2024 depositata in primo grado.

8. In data 7 gennaio 2026 l’Autorità ha depositato la suddetta documentazione.

9. Nelle date del 23 marzo 2026 e del 28 marzo 2026 R.T.I. e l’Autorità hanno depositato memorie difensive, anche in replica.

10. All’udienza del 9 aprile 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato.

2. Con l’unico motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto il terzo motivo del ricorso di primo grado.

Secondo parte appellante detta statuizione sarebbe errata in quanto:

- nella riunione del 13 novembre 2018, la Commissione servizi e prodotti – cui è stato sottoposto lo schema dei provvedimenti sanzionatori ai fini della relativa adozione – ha ritenuto necessario richiedere un approfondimento istruttorio (di cui l’odierna appellata è stata debitamente informata dall’Autorità con le note del 20 novembre 2018) avente ad oggetto l’applicabilità, nella fattispecie in esame, del regime del cumulo giuridico ex art. 8 della l. n. 689/1981 e la determinazione del quantum delle sanzioni da irrogare;

- a tal fine, l’organo collegiale dell’Autorità ha disposto la proroga di sessanta giorni del termine di conclusione dei procedimenti, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del “Regolamento sanzioni” secondo cui “[n]ei casi in cui ritenga necessari ulteriori approfondimenti istruttori ovvero ritenga di dover acquisire il parere del Servizio giuridico, l’organo collegiale trasmette gli atti all’unità organizzativa specificando la natura e il tipo di approfondimenti da svolgere” (comma 1) con la precisazione che tale richiesta “determina la proroga di ulteriori sessanta giorni del termine [di conclusione del procedimento: n.d.r.] di cui al comma 1 dell’articolo 6” (comma 2);

- dagli approfondimenti svolti è emersa l’esigenza di motivare adeguatamente - con particolare riguardo all’unicità della condotta - la scelta dell’Autorità di applicare il regime del cumulo giuridico, anche mediante un richiamo alle succitate Linee Guida, dando conto dell’iter logico-giuridico seguito; quanto al profilo della quantificazione della sanzione, si è suggerito di dover modulare il relativo importo tenendo conto di tutti i criteri di cui all’art. 11 della legge n. 689/1981, primo fra tutti la plurioffensività della condotta e il suo protrarsi nel tempo;

- l’organo collegiale ha preso atto della proroga disposta e, dunque, proceduto all’adozione dei provvedimenti sanzionatori;

- R.T.I. non avrebbe in alcun modo dimostrato in giudizio che il ricorso all’istituto della proroga da parte dell’Autorità sarebbe stato irragionevole.

Osserva, in particolare, parte appellante che un conto è pretendere la doverosa verifica da parte del giudice amministrativo che il provvedimento finale riporti chiaramente tutti gli elementi identificativi e il titolo della proroga disposta; altro è richiedere una motivazione rafforzata sul “perché” sia stato necessario l’approfondimento istruttorio che ha determinato la proroga del termine di conclusione del procedimento.

2.1 Il motivo merita positivo apprezzamento.

In generale va, anzitutto, osservato che le proroghe del termine di conclusione del procedimento sono atti a natura endoprocedimentale privi di immediata efficacia esterna. Ne discende che, non avendo carattere provvedimentale, gli stessi non necessitano ex art. 3 della l. n. 241 del 1990 di una specifica motivazione a supporto.

Ciò vale a fortiori per l’atto con il quale l’Autorità procedente si limita a comunicare all’interessato la disposta proroga.

Le ragioni che hanno giustificato il superamento del termine massimo vanno, per converso, esplicitate in seno al provvedimento sanzionatorio finale o devono, comunque, essere ricavabili, quantomeno per relationem , mercè il rinvio agli altri atti che compongono la seriazione procedimentale.

Nel caso in cui sia stata dedotta l’illegittimità del provvedimento impugnato per ingiustificato superamento del termine di conclusione del procedimento, il giudice amministrativo non si deve pertanto arrestare ad un vaglio di tipo cartolare incentrato sul contenuto formale degli atti di comunicazione dell’intervenuta proroga ma deve piuttosto verificare, attraverso il prisma del provvedimento finale gravato in giudizio, se vi sia state effettivamente esigenze in grado di giustificare la dilatazione dei tempi di azione dell’Autorità.

2.2. Ebbene nel caso che occupa l’Autorità ha, nel provvedimento finale con cui ha irrogato la sanzione, espressamente richiamato la proroga deliberata nella riunione del 13 novembre 2018 (“VISTI gli esiti della riunione della Commissione servizi e prodotti del 13 novembre 2018 con la quale, ai sensi dell’art. 11, comma 2, dell’Allegato A alla delibera n. 410/14/CONS, come modificato da ultimo dalla delibera n. 581/15/CONS, è stata disposta la proroga di ulteriori sessanta giorni del termine di conclusione del procedimento in oggetto ai fini dello svolgimento di ulteriori approfondimenti istruttori”).

Ad esito dell’approfondimento istruttorio disposto da questa Sezione con ordinanza collegiale n. 9701 del 10 dicembre 2025, si è peraltro appurato che, nel corso di tale riunione, a seguito della presentazione in data 13 luglio 2018 da parte di R.T.I. di memorie difensive e della successiva audizione della società, l’organo collegiale, cui era stato sottoposto lo schema dei provvedimenti sanzionatori ai fini della relativa adozione, ha ritenuto necessario richiedere un approfondimento giuridico (segnatamente, un parere del Servizio giuridico) sull’applicabilità nella fattispecie in esame del regime del cumulo giuridico ex art. 8 della l. n. 689/1981 e sulla determinazione del quantum delle sanzioni da irrogare e che tale medesimo organo ha contestualmente disposto la proroga del termine di conclusione del procedimento.

Ciò risulta in particolare:

- dal verbale della riunione del 13 novembre 2018 (pag. 4 e 5) laddove si legge “Si svolge un breve dibattito nel corso del quale il Presidente evidenzia talune criticità in ordine alla quantificazione delle sanzioni. Invita gli Uffici a svolgere approfondimenti, circa l’applicazione, per la fattispecie in esame, dell’istituto del cumulo giuridico. […] Il Collegio, svolto un breve dibattitto, rinvia l’argomento ad una prossima riunione ed incarica gli Uffici di svolgere gli approfondimenti richiesti, d’intesa con il Servizio giuridico. Dispone, altresì, la proroga dei termini del procedimento”;

- dal parere reso dal Direttore del Servizio Giuridico del 1° settembre 2019.

Ne consegue che:

- l’Autorità ha pienamente rispettato, nel caso che occupa, il dettato dell’art. 11 comma 2 del Regolamento Sanzioni ad avviso del quale “[n]ei casi in cui ritenga necessari ulteriori approfondimenti istruttori ovvero ritenga di dover acquisire il parere del Servizio giuridico, l’organo collegiale trasmette gli atti all’unità organizzativa specificando la natura e il tipo di approfondimenti da svolgere. In casi particolari, l’organo collegiale può reiterare la richiesta”;

- a differenza di quanto ritenuto dal primo giudice, non s’è verificata un’ipotesi di integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti sanzionatori atteso che le ragioni che hanno giustificato la proroga del termine di conclusione del procedimento emergono dagli atti del procedimento da questi richiamati.

In particolare, appare sufficiente a giustificare il prolungamento dei tempi di definizione dei procedimenti il rinvio, contenuto alle pag. 11 della delibera n. 1/19/CSP e 10 della delibera n. 2/19/CSP, agli “esiti della riunione della Commissione servizi e prodotti del 13 novembre 2018” valendo quest’ultimo a chiarire l’oggetto e la finalità degli “ulteriori approfondimenti istruttori” in tale occasione disposti.

2.3 Non può infine obliterarsi che, come emerge chiaramente dalla documentazione da ultimo acquisita, la proroga di che trattasi è stata disposta al solo fine di compiere un approfondimento istruttorio nell’esclusivo interesse della società odierna appellata e che, quindi, l’allungamento dei tempi di definizione del procedimento non ha di certo determinato un vulnus (ma semmai ha giovato) alle prerogative difensive di quest’ultima.

Inoltre, dalla lettura dei provvedimenti sanzionatori finali emerge con nettezza che il collegio dell’Autorità ha preso in considerazione l’apporto offerto dal Servizio Giuridico nel parere richiestogli (pag. 9 delle delibere n.1/19/CSP e n. 2/19/CSP) optando per l’applicazione dell’istituto del cd. “cumulo giuridico” (dimostrazione questa dell’utilità in concreta assunta dall’approfondimento istruttorio a cui si è legata la proroga de qua).

3. Alla luce dell’accertata fondatezza dell’unico motivo di appello è necessario procedere allo scrutinio dei motivi riproposti da parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a..

3.1 Con il primo di essi si deduce l’illegittimità dei provvedimenti gravati in prime cure per violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, l. 24 novembre 1981, n. 689, come interpretato dalle Linee Guida A.G.Com. di cui all’allegato A alla delibera 265/15/CONS nonché per violazione e falsa applicazione dell’art. 2, lett. b), g) ed l) e dell’art. 16, d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177.

Nel dettaglio si osserva che:

- alla pag. 9 delle due delibere gravate in prime cure, l’Autorità osserva che i fatti contestati in ciascuno dei due procedimenti costituiscono “un’unica condotta illecita”, composta di più violazioni commesse “in tempi ravvicinati” e “riconducibili ad una programmazione unitaria”;

- l’Autorità sarebbe giunta a tale conclusione facendo corretta applicazione dei criteri interpretativi dell’art. 8, l. n. 689 del 1981 previsti dalla stessa Autorità nelle “linee guida” di cui all’allegato A alla delibera 265/15/CONS;

- a pag. 10, delle due delibere gravate in prime cure, l’Autorità ha ritenuto di dover quantificare la sanzione, secondo i criteri previsti dall’art. 11, della l. n. 689 del 1981, con motivazioni identiche nei due provvedimenti, in misura pari al minimo edittale di cui all’art. 35, comma 2, d.lgs. n. 177 del 2005, corrispondente a € 25.000,00;

- sempre l’Autorità in applicazione del principio del “cumulo giuridico” di cui all’art. 8, comma 1, l. n. 689 del 1981 ha, tuttavia, ritenuto di dover aumentare la sanzione così determinata in misura pari a due volte e mezzo, giungendo all’importo di € 62.500,00.

Secondo parte appellante, per conseguenza dell’indebita duplicazione del procedimento sanzionatorio, la sanzione effettivamente irrogata risulta pari ad € 125.000,00, corrispondente alla sanzione di partenza (25.000,00 euro), moltiplicata per cinque volte con violazione dell’art. 8, comma 1, l. n. 689 del 1981, a tenore del quale: “Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo”. Per contro, una volta determinato l’importo di base della sanzione, in base ai criteri di cui all’art. 11, l. n. 689 del 1981, nella somma di € 25.000,00, l’Autorità non avrebbe potuto incrementare tale importo, secondo la norma appena citata, oltre il triplo, vale a dire alla somma complessiva di € 75.000,00.

Si aggiunge che la delibera 1/19/CSP quantifica la sanzione relativa alle trasmissioni su “Canale 5” in maniera identica rispetto alla delibera 2/19/CSP, concernente “Italia 1”, senza assegnare alcuna valenza specifica al fatto che alcune immagini, su “Canale 5”, fossero state trasmesse nella fascia oraria “protetta” (dalle 16:00 alle 19:00).

Sotto un ulteriore profilo si deduce che la quantificazione della sanzione sarebbe errata atteso che la condotta (unitaria) contestata sarebbe stata posta in essere dal medesimo soggetto R.T.I. sia su “Canale 5”, sia su “Italia 1”; ciò in quanto all’“emittente” (che sarebbe un servizio) non potrebbe essere attribuita la natura di soggetto giuridico, essendo peraltro tale servizio reso in base ad un unico titolo autorizzatorio rilasciato in favore della predetta società. In proposito sarebbe irrilevante la definizione di “emittente” di cui all’art. 2, comma 1, lett. l), T.U.S.M.A.R. (“un fornitore di servizi di media audiovisivi lineari, diverso da quelli individuati alle lettere aa) e bb)” atteso che essa andrebbe letta alla luce della definizione di cui alla lett. b), secondo cui è “fornitore di servizi di media audiovisivi lineari” “la persona fisica o giuridica cui è riconducibile la responsabilità editoriale della scelta del contenuto audiovisivo del servizio di media audiovisivo e ne determina le modalità di organizzazione; sono escluse dalla definizione di «fornitore di servizi di media» le persone fisiche o giuridiche che si occupano unicamente della trasmissione di programmi per i quali la responsabilità editoriale incombe a terzi”.

3.2 Con il secondo motivo riproposto ex art. 101, comma 2 c.p.a. si deduce la violazione del divieto di bis in idem sancito dall’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, nonché dall’art. 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo in quanto le delibere 1/09/CSP e 2/09/CSP hanno inflitto ad R.T.I. due distinte sanzioni amministrative a fronte di una condotta di cui la stessa Autorità avrebbe riconosciuto il carattere unitario.

In particolare, si osserva che vi sarebbe, nel caso di specie, sostanziale identità dei fatti, che si riflette nella sostanziale identità del tenore testuale dei provvedimenti e della quantificazione delle sanzioni irrogate, nonché, soprattutto, dall’espressa qualificazione come unitaria della condotta imputata ad R.T.I., compiuta dalle delibere gravate in prime cure (pag. 9).

4. I suddetti motivi sono privi di pregio.

Ad apparire infondata è, anzitutto, la doglianza relativa alla presunta violazione del principio del ne bis in idem .

Le condizioni di operatività di quest’ultimo sono state puntualmente delineate dalla giurisprudenza di questa Sezione (Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2024, n. 2791 e, più di recente Cons. Stato, sez. VI, 28 aprile 2025, n. 3579) sulla scorta delle indicazioni ricevute dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea.

In particolare, criterio guida per l’applicazione dell’articolo 50 della Carta della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea anche alla luce della CEDU, è quello dell’identità dei fatti materiali, intesi come esistenza di un insieme di condotte e circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro che hanno condotto all’assoluzione o alla condanna definitiva dell’interessato; di conseguenza, il giudice nazionale è chiamato a verificare l’identità di tali fatti in maniera rigorosa e non anche la sussistenza di mere analogie o affinità (sempre Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2024, n. 2791).

Facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa è sufficiente rilevare in via assorbente che non sussiste il presupposto dell’ idem factum .

Ciò in quanto, come pure messo in evidenza nella motivazione delle delibere gravate in prime cure (pag. 6 con riguardo all’istanza, disattesa, di riunione dei procedimenti), le puntate del programma televisivo sono state trasmesse non solo su emittenti diverse ma anche in giorni ed orari differenti. Siamo dunque dinanzi a condotte materiali ontologicamente distinte tutte imputabili però a R.T.I..

A nulla vale osservare che siano state trasmesse le medesime scene o inquadrature, non solo perché, come appena osservato, la loro messa in onda è avvenuta con diverse modalità di tempo ed azione ma anche perché ciascuna puntata differisce per il lavoro di editing e montaggio dei contenuti.

4.1 Parimenti infondate sono le censure che si appuntano sul quantum della sanzione irrogata.

In primo luogo, alla luce di quanto testé osservato in punto di rispetto del divieto di bis in idem , non s’è verificata alcuna indebita duplicazione di procedimenti e sanzioni.

In secondo luogo, parte appellata non può dolersi della circostanza che la delibera 1/19/CSP abbia quantificato la sanzione relativa alle trasmissioni su “Canale 5” in maniera identica rispetto alla delibera 2/19/CSP, concernente Italia 1, senza assegnare alcuna valenza specifica al fatto che alcune immagini, su Canale 5, fossero state trasmesse nella fascia oraria “protetta” (dalle 16:00 alle 19:00) in quanto ad entrambe risulta essere stato comunque applicato il minimo edittale (e quindi non sarebbe stata possibile una ulteriore modulazione in riduzione con riguardo al fatto ritenuto tra i due meno grave).

In ultimo, legittima è l’applicazione del criterio del c.d. cumulo giuridico fatta dall’Autorità.

Le “Linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni” (adottate con delibera n. 265/15/CONS, Allegato A, pag. 3) hanno, infatti, precisato, in tema di “cumulo” delle sanzioni” ex art. 8, comma 1, della l. n. 689 del 1981, che “per la qualificazione dell’azione come «unica», è ininfluente che essa possa essersi tradotta in una pluralità di atti, in quanto ciò che rileva è che questi siano preordinati ad un unico obiettivo o effetto, da raggiungere con riferimento ad una ben specifica situazione e nell’ambito di un’unica sequenza temporale”.

Proprio sulla base di tali Linee Guida, con specifico riferimento alle fattispecie in esame, l’Autorità ha dunque ritenuto che le violazioni commesse nell’ambito dei procedimenti de quibus – pur essendo molteplici – dovessero essere considerate, in relazione a ciascuna rete, tutte geneticamente collegabili ad un unico comportamento commissivo e, come tali, integranti un’unica condotta illecita, in quanto commesse in tempi ravvicinati (ossia, in un arco temporale di 13 giorni nel caso di “Canale 5”, e di una settimana nel caso di “Italia 1”) nonché riconducibili ad una programmazione unitaria.

Appare peraltro corretto che, nel caso di specie, il cumulo giuridico sia stato applicato mercè l’irrogazione di due distinte sanzioni ad esito di procedimenti formalmente separati nei confronti di un unico soggetto giuridico (R.T.I.).

Infatti, le violazioni rilevate, oltre ad essere ontologicamente e materialmente distinte per quanto si è detto supra in punto di ne bis in idem , sono state commesse per il tramite di due “servizi di media audiovisivi” ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. a), del Testo Unico dei Servizi di Media Audiovisivi e Radiofonici per scopi (la gestione di due distinti palinsesti) e con effetti materiali diversi (raggiungendo pubblici differenti) sicché, per quanto qui interessa, i due gruppi di violazioni riferibili a ciascuna emittente non hanno dato vita ad un’azione complessivamente unica non sussistendo le condizioni di cui alle sopra ricordate Linee guida. Del resto, giova rammentare che per “servizio di media audiovisivo” si intende “un servizio […] che è sotto la responsabilità editoriale di un fornitore di servizi media e il cui obiettivo principale è la fornitura di programmi al fine di informare, intrattenere o istruire il grande pubblico, attraverso reti di comunicazioni elettroniche […]”. A sua volta, il “fornitore di servizi media” è, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b), del Testo Unico dei Servizi di Media Audiovisivi e Radiofonici), “la persona fisica o giuridica cui è riconducibile la responsabilità editoriale della scelta del contenuto audiovisivo del servizio di media audiovisivo e ne determina le modalità di organizzazione”. Sicché ogni “servizio di media audiovisivo”, anche ove giuridicamente imputabile a un medesimo soggetto di diritto responsabile, conserva una sua autonomia giuridica e funzionale.

Non v’è, infine, stato, nel caso di specie, il superamento del limite massimo del triplo della sanzione più grave di cui all’art. 8 della l. n. 689 del 1981 (€ 25.000,00 x 3 = € 75.000,00). Ciò in quanto, come risulta expressis verbis dalla motivazione dei provvedimenti gravati la sanzione da irrogare è stata individuata da ciascun provvedimento nella misura complessiva di € 62.500,00, corrispondente al minimo edittale previsto dall’art. 35, comma 2, del Testo Unico dei Servizi di Media Audiovisivi e Radiofonici (pari a € 25.000,00), “aumentata a due volte e mezzo secondo il principio del cumulo giuridico delle sanzioni”.

5. Per le ragioni esposte l’appello è fondato e va accolto.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinti i motivi riproposti da parte appellata, va respinto il ricorso di primo grado.

6. Sussistono nondimeno, anche in ragione della circostanza che si è reso necessario l’espletamento ex officio in questo grado di giudizio di un approfondimento istruttorio, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, respinti i motivi riproposti da Reti Televisive Italiane - R.T.I. S.p.A., in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO De CE, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

AN AL, Consigliere, Estensore

AN Pascuzzi, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AL	IO De CE

IL SEGRETARIO