Pubblicato il 20/03/2026

N. 02384/2026REG.PROV.COLL.

N. 03767/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3767 del 2024, proposto dal Comune di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuela Guarino, Mario Marino Guadalupi, Monica Canepa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Centopalme s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Durano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 00290/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Centopalme s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la consigliera SI IN;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado, l’odierna appellante impugnava la nota protocollo n. 0142028/2023 del 19 dicembre 2023 del Comune di Brindisi, con cui le veniva comunicato il parere negativo espresso dal Dirigente in data 4 dicembre 2023 con riferimento alla procedura di s.c.i.a. prot. n. 97466 dell’8 settembre 2023

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha accolto il ricorso sulla base delle seguenti argomentazioni;

a) la ricorrente ha presentato in data 23.12.2020 una c.i.l.a. per interventi di manutenzione straordinaria ex art. 6-bis d.P.R. n. 380/2001, riguardanti l’immobile di sua proprietà sito in Brindisi Strada per Patri S.N. (ex Ferrhotel) piano S1, T, 1, 2, 3 e 4 censito al Catasto fabbricati al Fol. 54 p.lle sub 1 e 2 con destinazione d’uso: alberghi e pensioni;

b) tali lavori sono stati eseguiti in assenza di provvedimenti a carattere inibitorio di alcun tipo da parte del Comune;

c) in fase di completamento dei lavori di cui alla suddetta c.i.l.a, la ricorrente ha inteso apportare alcune variazioni al progetto, presentando pertanto s.c.i.a in data 8.9.2023, avente ad oggetto “Lievi modifiche interne e delle finiture cromatiche dei prospetti”; modifiche consistenti in una diversa distribuzione degli spazi al piano seminterrato e al piano rialzato, dovendo invece restare immutati i piani superiori;

d) in data 19.12.2023, a lavori quasi ultimati, il Comune ha emesso l’atto impugnato, con il quale ha disposto che: “la procedura SCIA ... e i relativi effetti vengono annullati”;

e) tale atto deve ritenersi illegittimo, atteso che:

i) ai sensi dell’art. 19, commi 3 e 6 bis , della l. n. 241/90, il termine per l’esercizio del potere inibitorio in materia di s.c.i.a. è di 30 giorni decorrenti dall’avvenuto deposito della stessa. Decorso tale termine, l’Amministrazione può far uso del proprio potere di annullamento in autotutela, unicamente in presenza dei presupposti di cui all’art. 21- novies l. n. 241/90;

ii) nella fattispecie in esame, l’Amministrazione, pacificamente decaduta dall’esercizio del potere inibitorio, ha disposto l’annullamento in autotutela della s.c.i.a., in assenza di qualsivoglia motivazione in ordine ai presupposti di cui all’art. 21- novies l. n. 241/90, e segnatamente in relazione al profilo della comparazione tra gli interessi pubblici rilevanti nella fattispecie in esame, e quello del privato al completamento dell’opera in esame; valutazione tanto più necessaria, in quanto i suddetti lavori sono iniziati in virtù di c.i.l.a. del lontano 23.12.2020, i cui effetti non sono stati incisi né dall’atto impugnato, né da precedenti determinazioni dell’Amministrazione resistente, nel mentre la s.c.i.a. in esame riguarda solo lievi modifiche al progetto originario.

3. L’appello del Comune, rimasto soccombente, si fonda sui seguenti motivi:

I. Invalidità della sentenza. Violazione e/o Falsa Applicazione degli artt. 46, 60 e 88 del C.P.A. Necessità di Interpretazione Costituzionalmente Orientata al rispetto degli art. 24 e 111 della Costituzione. Difetto di Motivazione.

Il Comune stigmatizza in primo luogo il fatto che il T.a.r. abbia, a suo dire, legittimato una significativa trasformazione urbanistica del territorio comunale, in contumacia dell’Amministrazione comunale ed in assenza dei presupposti per l’adozione di una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a.

Al riguardo, il Comune invoca l’art. 46 c.p.a. il quale assegna alle parti intimate sessanta giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notificazione del ricorso, per “costituirsi, presentare memorie, fare istanze, indicare i mezzi di prova di cui intendono valersi e produrre documenti”. Nella presente fattispecie la definizione immediata della causa in primo grado, pur a fronte di una così ampia complessità della vicenda in fatto ed in diritto, avrebbe espropriato l’appellante Comune di tutti gli strumenti di difesa. Per tale ragione, l’Amministrazione ha evocato l’applicazione dell’ipotesi contemplata dall’art.105 del c.p.a., ed ha richiesto la rimessione della causa al T.a.r.

II. Erroneità ed ingiustizia della sentenza. Mancato rispetto della gerarchia delle fonti normative. Violazione e/o falsa Applicazione del D.M. n. 1444/1968 e della l.r. n. 11/1999. Difetto di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione degli strumenti di pianificazione urbanistica comunale (P.R.G.-N.T.A.).

Il certificato di destinazione urbanistica prot. n. 174 del 23.04.2024 attesta che l’immobile e le aree di pertinenza, ricadono nel vigente Piano Regolatore Generale (di seguito semplicemente “PRG”), per la quasi totalità in Zona Ferroviaria e in minima parte in Zona F1 attrezzature urbane.

Di conseguenza, la proposta progettuale di destinare la struttura edilizia esistente e le relative aree di pertinenza a struttura ricettiva del tipo alberghiero (albergo-pensione) contrasta ictu oculi con la destinazione urbanistica, per come attualmente pianificata dal Comune di Brindisi.

La conferma della sentenza di primo grado, e di riflesso la convalida della s.c.i.a, determinerebbe un’elusione della normativa di settore. L’attività turistico-ricettiva imporrebbe, infatti, il rispetto degli standard urbanistici di cui all’art. 5 punto 2) del D.M. n. 1444/1968 e dovrebbe essere soggetta alle disposizioni della l.r. n. 11 del 1999, recante disposizioni in materia di classificazione e regolamentazione delle strutture ricettive.

La s.c.i.a. comporta di fatto una variante urbanistica al PRG, di competenza esclusiva del Consiglio comunale di Brindisi.

Il Comune rappresenta, inoltre, un ulteriore contrasto della s.c.i.a. con l’art. 43, comma 2, delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG del Comune di Brindisi che limita la destinazione ad alberghi solo degli immobili ricadenti nelle zone omogenee A, B e C.

L'art. 49 comma 4 delle NTA del PRG vieta la residenza nelle zone F se non per il personale di sorveglianza degli impianti e delle attrezzature e salvo diverse previsioni in sede di Piano Particolareggiato.

Il T.a.r. ha omesso di verificare se la s.c.i.a. rispettasse l’art. 22, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, che impone la conformità di tale strumento abilitativo “alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”.

III. Erroneità ed ingiustizia della sentenza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001. Destinazione d’uso. Difetto di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione degli strumenti di pianificazione urbanistica comunale .

L’immobile è stato costruito in ragione del progetto n. 81 del 9 novembre 1978 n. 81 con destinazione d’uso “dormitorio per il personale viaggiante nella stazione di Brindisi Centrale”.

La destinazione d’uso dell’immobile è quella stabilita dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

Sebbene sussumere l’originaria destinazione d’uso (dormitorio) tra quelle oggi previste dal d.P.R. n. 380/2001 non sia agevole e presenti alti margini di discrezionalità, si può escludere la sua assimilabilità alla destinazione turistico – ricettiva.

In tal senso il Comune evidenzia che quando l’immobile era in funzione come dormitorio, non era aperto ad una ricettività generale ed indistinta, ma costituiva una struttura di pernottamento riservata ai dipendenti delle Ferrovie dello Stato.

Nella fattispecie, sarebbe stato realizzato un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante, per il quale è necessario il rilascio del permesso di costruire.

IV. Erroneità ed ingiustizia della sentenza. Travisamento in Diritto. Violazione e/o Falsa Applicazione dell’art. 21-novies della legge n. 241/1990. Difetto di Ragionevolezza .

Il T.a.r. non avrebbe correttamente apprezzato i poteri di annullamento in autotutela per come esercitati dal Comune di Brindisi.

Nel punto e.4) della sentenza gravata, infatti, il giudice di primo grado ritiene che l’annullamento sia stato disposto “ in assenza di qualsivoglia motivazione in ordine ai presupposti di cui all’art. 21-nonies l.n. 241/1990 ”. Questa argomentazione è smentita per tabulas dalla semplice lettura sia del parere sia della nota PEC prot. n. 142028/2023, laddove a distanza di circa 90 giorni dalla presentazione della s.c.i.a. sono state fornite almeno 3 ragioni per le quali l’Amministrazione Comunale ritiene invalida la s.c.i.a.: 1) la discrasia tra la destinazione d’uso dichiarata e quella agli atti dell’ufficio; 2) la non conformità urbanistica dell’intervento; 3) l’incremento da 23 a 30 stanze.

La presentazione della S.c.i.a., ha configurato un utilizzo di tipologie estranee all’intervento effettuato (o in corso di effettuazione) e, pertanto, l’esercizio del potere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, di cui all’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, non incontra alcun limite di ordine temporale. (cfr. Cons. Stato, Sez. II, sentenza n. 9415 del 2 novembre 2023).

L’interesse pubblico sotteso all’esercizio del potere di autotutela deve ritenersi presente e prevalente quando l’amministrazione intenda preservare gli obiettivi primari della pianificazione che, attraverso interventi particolarmente incisivi sul territorio comunale (come il cambio di destinazione d’uso tra categorie non omogenee in grado di incidere sul carico urbanistico), verrebbero altrimenti pregiudicati, peraltro mediante l’utilizzo di strumenti inadeguati quale la s.c.i.a in luogo della necessaria richiesta del permesso di costruire. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 3812 del 26 aprile 2024)

A ciò si aggiunga che nel provvedimento del Comune di Brindisi, gravato in primo grado, viene indicato che la dichiarazione al punto D) della s.c.i.a. contrasta con la destinazione d’uso e con la destinazione urbanistica e, pertanto, la non veritiera prospettazione da parte del privato non consente di configurare una posizione di affidamento legittimo.

4. Si è costituita, per resistere, la società appellata, riproponendo i motivi il cui esame è stato assorbito dal T.a.r.

5. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 18 dicembre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello deve essere respinto, ancorché previa integrazione della motivazione della sentenza impugnata.

7. È infondato il primo motivo.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, l’appello può essere definito in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a. anche se non sono decorsi i termini per la costituzione delle parti, in quanto l’osservanza della garanzia del contraddittorio risulta assicurata dalla rituale notifica del ricorso e dal rispetto del termine dei venti giorni, per la discussione sull'istanza cautelare dall’ultima notifica, concesso ai fini della costituzione delle parti intimate. L’esigenza e l’opportunità della sollecita decisione nel merito di una causa è infatti rimessa dal legislatore al prudente apprezzamento del giudice e non alla volontà delle parti per cui, ai fini della decisione in forma semplificata in esito all’udienza cautelare, non è necessario che siano consumati i termini per la costituzione degli appellati. Il contraddittorio deve infatti ritenersi rispettato allorché sono presi a parametro di raffronto i termini del giudizio cautelare, che come tale, può sempre essere convertito in giudizio di merito, e non già quelli di quest'ultimo (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 4 giugno 2015, n. 2755; id., Sez. IV, 21 novembre 2012, n. 5904; id., Sez IV, 27 giugno 2011 n. 3836; id., Sez. V, 21 ottobre 2011, n. 5658; id., Sez. V, 27 giugno 2012 n. 3777; id., Sez. III, 1 febbraio 2012, n. 506).

8. I restanti motivi – come dedotto dalla società appellata - sono inammissibili per carenza di interesse in quanto gli stessi attribuiscono alla sentenza impugnata un contenuto diverso da quello effettivamente ricavabile da dispositivo e motivazione.

In primo luogo, la s.c.i.a. oggetto del provvedimento inibitorio annullato dal T.a.r. costituisce una mera variante di una c.i.l.a., presentata nel 2020, avente ad oggetto interventi di “manutenzione straordinaria”, e finalizzata a realizzare “Lievi modifiche interne e delle finiture cromatiche dei prospetti”.

Diversamente da quanto assunto dal Comune, essa non era quindi diretta a conseguire un cambio di destinazione d’uso rispetto all’attuale classificazione urbanistica dell’immobile.

In tal senso, deve convenirsi con quest’ultima che il tema della destinazione d’uso dell’immobile non assume rilievo con riferimento ai lavori di manutenzione straordinaria che la stessa ha avviato a fini di conservazione del fabbricato di proprietà e che risultano neutri rispetto alla classificazione urbanistica.

8.1. Ad ogni buon conto, giova ricordare che, come già osservato dalla Sezione, affinché la s.c.i.a. possa “ produrre gli effetti giuridici tipizzati dal legislatore, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, occorrendo, tra l’altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo del relativo strumento giuridico ”.

Quando ciò non avviene, impiegandosi tale strumento al di fuori del proprio ambito applicativo, “ non può operare il relativo regime giuridico, incentrato, altresì, sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999/2021).

Diversamente ragionando si perverrebbe ad elaborare una tipologia di provvedimento implicito sganciata dal rispetto del principio di legalità desumibile dall'art. 97 Cost. (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza n. 3509 del 2016) .

E dunque, quando si prospetta un caso di attività edilizia eseguita in assenza o in difformità dal titolo e vengono sollecitate le generali attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo in materia edilizia (che il comma 2-bis dell’art. 21 della legge n 241 del 1990 fa salve, anche quando si è già «… dato inizio all'attività ai sensi degli articoli 19 e 20»), di cui all’art. 27, del d.P.R. n. 380 del 2001, non si può fare questione [...] di un consolidamento della posizione del segnalante, né di esercizio di poteri di autotutela, posto che [...] la SCIA, in fattispecie di tal fatta, in radice non produce effetti ” (Cons. Stato, sez, IV, n. 7563 del 2025).

Al riguardo, va pertanto precisato che, sebbene la società appellata sia legittimata ad effettuare tutti i lavori necessari alla conservazione della proprietà, questione diversa è quella dell’utilizzo del compendio in conformità alla disciplina edilizia e urbanistica vigente nel Comune di Brindisi, rispetto al quale permangono intatti i poteri di vigilanza, prevenzione e controllo di cui all’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 ovvero di cui all’art. 21, comma 2 – bis della l. n. 241/90.

8.2. Avuto riguardo all’effettivo contenuto della s.c.i.a. oggetto del provvedimento impugnato, risulta quindi corretto il rilievo del primo giudice, in ordine all’omessa indicazione di ragioni di interesse pubblico idoneo a giustificare l’esercizio del potere di autotutela rispetto all’esecuzione di lavori finalizzati alla manutenzione straordinaria dell’immobile di cui trattasi.

9. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

In relazione alla peculiarità della vicenda, sussistono tuttavia i presupposti per la compensazione integrale tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NZ PI, Presidente

SI IN, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI IN	NZ PI

IL SEGRETARIO