N. 00714/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 19/02/2026
N. 01327 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00714/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 714 del 2025, proposto da
RO Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti
LA RP e IT LD e con domicilio eletto presso l'Avvocatura
Capitolina, in RO, via del Tempio di Giove, n. 21;
contro
Associazione RA ENI RO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Serra e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso gli Uffici della stessa, in
RO, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma N. 00714/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo per il Lazio, Sezione Quinta Ter, n.
11494/2024 del 6 giugno 2024, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 2283/2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Agenzia del Demanio;
Vista la memoria di costituzione e difesa dell'Associazione RA ENI RO, recante contestuale appello incidentale;
Viste la memoria e la documentazione dell'Agenzia del Demanio;
Viste la memoria di RO Capitale e la replica dell'appellata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. PI De
RA e uditi per le parti l'avv. Andrea Camarda, in sostituzione degli avvocati
LA RP e IT LD, e l'avv. Marco Serra;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe RO Capitale ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, RO, Sez. V ter, n. 11494/2024 del 6 giugno 2024, chiedendone la riforma.
1.1. La sentenza appellata ha accolto il ricorso dell'Associazione RA ENI RO
(d'ora in poi RA o Associazione), titolare di concessione demaniale marittima per il mantenimento dello stabilimento balneare “Zenith” sito in Ostia Lido, lungomare A.
Vespucci, n. 46, avverso l'ordine di introito di RO Capitale del 15 dicembre 2020, recante la richiesta di pagamento delle somme dovute dall'Associazione per l'anno
2020 nella misura di € 55.964,33, oltre all'imposta regionale. N. 00714/2025 REG.RIC.
1.2. Nello specifico, nell'atto impugnato risultano indicati l'importo di € 26.142,54 a titolo di canone demaniale marittimo “da perizia tecnica asseverata” e l'importo di €
29.821,79 a titolo di indennizzo per difformità “a seguito di ispezione demaniale del
22 marzo 2016”, per un totale di € 55.964,33, più € 8.394,65 per l'imposta regionale del 15%, sicché la somma complessiva da pagare ammonta a € 64.358,98.
2. Il pagamento del canone nella misura suesposta è stato richiesto da RO Capitale sul presupposto che, essendo il RA gestore del tratto di arenile in concessione, dapprima per subingresso nella concessione n. 11/2004 e poi in forza di una “licenza di rinnovo”, una volta scaduta la concessione originaria per la gestione del tratto di arenile, si sia verificata ipso iure la devoluzione allo Stato, ai sensi dell'art. 49 cod. nav., delle opere realizzate dal concessionario – divenute, per conseguenza, pertinenze demaniali –, come corroborato dagli esiti dell'ispezione demaniale congiunta del 22 marzo 2016.
2.1. Con la sentenza appellata il T.A.R., nell'accogliere il ricorso, ha evidenziato che la “licenza di rinnovo” prodotta in giudizio da RO Capitale, al di là del nomen iuris, ha prorogato l'efficacia del rapporto originario senza soluzione di continuità: infatti, essendo la concessione originaria scaduta il 31 dicembre 2007, la citata “licenza di rinnovo” n. 26/2009 del 27 maggio 2009 ne ha esteso l'efficacia per ulteriori sei anni a decorrere dal 1° gennaio 2008. L'efficacia della concessione è stata poi prorogata ulteriormente dalla P.A. come presa d'atto di quanto previsto a livello legislativo. Ne segue perciò che, non potendosi parlare di rinnovo della concessione, bensì di proroga della stessa, l'effetto devolutivo automatico delle opere pertinenziali realizzate dal concessionario, previsto in favore del Demanio dall'art. 49 cod. nav., nel caso di specie non ha potuto trovare applicazione.
2.2. Nell'appello RO Capitale contesta le motivazioni e le statuizioni della sentenza impugnata, deducendo con un unico motivo la censura di error in iudicando, in virtù N. 00714/2025 REG.RIC.
dell'erroneità della qualificazione, da parte della sentenza, del rapporto concessorio e della natura delle pertinenze.
3. Si è costituita in giudizio l'Associazione con memoria di costituzione e difesa, recante contestuale proposizione di appello incidentale.
3.1. In particolare, l'Associazione ha chiesto in via principale il rigetto dell'appello di
RO Capitale e in subordine l'accoglimento dell'appello incidentale e, per l'effetto,
l'annullamento dell'impugnato ordine di introito del 15 dicembre 2020 e l'indicazione al Comune di RO dei criteri cui attenersi per la corretta determinazione del canone concessorio dovuto per l'anno 2020.
3.2. In via incidentale la Società ha riproposto i seguenti motivi del ricorso di primo grado, assorbiti dalla sentenza appellata:
II) violazione di legge, erronea e/o falsa applicazione dell'art. 1, comma 251, lett. c),
n. 1, della l. n. 296/2006, per l'illegittimità dell'ordine di introito del 2020 in ragione dell'incomprensibilità dell'aumento dell'area a cui la P.A. ha attribuito destinazione commerciale, con conseguente aumento del canone demaniale; inoltre il Comune non avrebbe considerato i periodi di limitazione e di interruzione del normale svolgimento dell'attività lavorativa causati dall'emergenza da COVID-19;
III) eccesso di potere, violazione del principio di corrispettività nella determinazione del canone concessorio, poiché RO Capitale, nel non tener conto della situazione di emergenza epidemiologica, avrebbe violato il riferito principio di corrispettività nella determinazione del canone concessorio.
3.3. Si è altresì costituita in giudizio l'Agenzia del Demanio, depositando documenti sui fatti di causa e una memoria in cui ha aderito alle tesi di RO Capitale e concluso, pertanto, per l'accoglimento dell'appello principale.
3.4. Il Comune di RO ha depositato una memoria finale, controdeducendo ai motivi dell'appello incidentale e insistendo per l'accoglimento dell'appello principale e, per l'effetto, per la reiezione del ricorso di primo grado. N. 00714/2025 REG.RIC.
3.4.1. L'Associazione appellata ha depositato memoria di replica, ribattendo agli scritti sia di RO Capitale che dell'Agenzia del Demanio.
3.5. All'udienza pubblica del 13 gennaio 2026 il Collegio, uditi i difensori comparsi delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
4. Con l'unico motivo dell'appello principale RO Capitale contesta le statuizioni della sentenza appellata, lamentando che nel caso di specie l'assenza di soluzione di continuità tra la vecchia e la nuova concessione demaniale sarebbe un effetto empirico, ma non giuridico: sotto il profilo giuridico, infatti, il rapporto concessorio scadrebbe e ne inizierebbe un altro distinto dal precedente, cosicché nel caso di specie non si sarebbe trattato di una proroga del rapporto in essere, ma di rinnovo operato in modo discrezionale dal Comune, sulla base dell'intuitus personae che contraddistingue il rapporto stesso (a parte i casi di rinnovo ex lege, dove opera il mero recepimento del dato normativo), con il corollario che l'effetto acquisitivo di cui all'art. 49 cod. nav. si sarebbe verificato.
4.1. Peraltro, dalla “licenza di rinnovo” n. 26/09 si ricaverebbe la presenza di beni definiti come pertinenze demaniali, pari a mq. 1.252, che perciò dovrebbero ritenersi già acquisiti, in quanto si tratterebbe di manufatti realizzati in precedenza. Infatti, detta licenza sarebbe stata rilasciata al RA (subentrato nel 2005 all'Agip Petroli Club, titolare dell'originaria concessione demaniale n. 11/2004) per il mantenimento di uno stabilimento balneare con spazi commerciali ivi già realizzati e già parte del Demanio dello Stato, tanto da essere appunto definiti “pertinenze demaniali”: non varrebbe, in contrario, la mancanza di un incameramento formale.
4.2. La doglianza è fondata, poiché la “licenza di rinnovo” n. 26/2009 (doc. 1 prodotto da RO Capitale nel giudizio di primo grado in data 19 marzo 2024) reca l'esplicita affermazione che la concessione è “rinnovata” per il periodo dal 1° gennaio 2008 al
31 dicembre 2013 per l'occupazione di un'area demaniale marittima di mq. 7.609, di cui mq. 5.959 di area scoperta, mq. 398 occupati con impianti di facile rimozione e N. 00714/2025 REG.RIC.
mq. 1.252 occupati da pertinenze demaniali, per mantenervi lo stabilimento balneare
“Zenith”, come da planimetria allegata alla precedente concessione n. 11/2004.
4.3. Dunque, è vero che da tale atto emerge la presenza di beni che, essendo qualificati ai sensi dell'art. 29 cod. nav. come “pertinenze demaniali”, costituiscono manufatti acquisiti ai sensi dell'art. 49 cod. nav. al Demanio, da assoggettare, pertanto, ai criteri
OMI ai fini della determinazione del canone concessorio.
4.4. La fondatezza dell'appello principale non porta, però, alla riforma della sentenza di prime cure, ma, più limitatamente, a una correzione della sua motivazione: ciò, in virtù della fondatezza, altresì, del secondo e del terzo motivo del ricorso introduttivo, assorbiti dalla sentenza appellata e che la Società ha riproposto a mezzo di memoria con contestuale appello incidentale.
5. Come già visto, infatti, avendo il T.A.R. accolto il primo motivo del ricorso di primo grado, il RA ne ha riproposto il secondo e il terzo motivo, assorbiti dalla sentenza, attraverso la memoria di costituzione e difesa, recante contestuale appello incidentale.
Tale riproposizione è rituale, perché per la sua effettuazione l'appello incidentale è uno strumento “sovrabbondante” (di cui, perciò, non occorre verificare l'intervenuta notifica): per detta riproposizione, infatti, è sufficiente, ai sensi dell'art. 101, comma
2, c.p.a., la sua effettuazione con memoria depositata, a pena di decadenza, entro il termine per la costituzione in giudizio (sessanta giorni dalla notifica dell'appello nei confronti della parte che intende riproporre le censure: C.d.S., Sez. VII, 15 settembre
2025, n. 7317).
5.1. Orbene, nel caso di specie l'art. 101, comma 2, c.p.a. risulta rispettato, poiché la memoria difensiva del RA con il contestuale appello incidentale è stata depositata il 29 gennaio 2025, ben entro il riferito termine di sessanta giorni, l'appello principale essendo stato notificato alla parte il 31 dicembre 2024.
5.2. Tanto premesso, con la riproposizione del secondo motivo del ricorso di primo grado l'Associazione lamenta, innanzitutto, l'incomprensibilità dei calcoli di RO N. 00714/2025 REG.RIC.
Capitale e, in particolare, dell'aumento della superficie a cui sarebbe stata attribuita unilateralmente destinazione commerciale.
5.3. La Società lamenta inoltre che la P.A., nel richiedere il pagamento dei canoni per il 2020, non avrebbe considerato gli effetti generati per tale annualità dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, con il minor utilizzo dei beni demaniali concessi e la conseguente riduzione dei canoni accordabile in casi del genere ai sensi dell'art. 1, comma 251, lett. c), della l. n. 296/2006.
5.4. Da ultimo la Società ripropone il terzo motivo del ricorso introduttivo, nel quale, sviluppando ulteriormente la censura suesposta, lamenta che la P.A., nel non tenere conto degli effetti dell'emergenza epidemiologica e, quindi dei periodi di limitazione e interruzione dell'attività lavorativa da questa provocati, avrebbe violato il criterio di corrispettività che connota la misura del canone dovuto dal concessionario.
6. Orbene, il Collegio ritiene fondata la censura di incomprensibilità del calcolo della superficie con destinazione commerciale, formulata con il secondo motivo, poiché i valori indicati nell'ordine di introito del 15 dicembre 2020 non sono ragguagliabili alla superficie di mq. 1.252 di pertinenze demaniali indicata nella “licenza di rinnovo”
n. 26/2009.
6.1. In altre parole, nel caso di specie non si comprende su quali basi RO Capitale ha proceduto ai conteggi posti a fondamento delle somme richieste con il menzionato ordine di introito: quest'ultimo, infatti, contiene una spiegazione del metodo seguito per l'individuazione delle superfici non rientranti nelle pertinenze commerciali e per il computo delle pertinenze a destinazione commerciale, tuttavia le misurazioni che elenca non sono congruenti con la licenza n. 26/2009, sicché non è dato comprendere il calcolo mediante cui il Comune è pervenuto alle misurazioni stesse.
6.2. Non soccorre, sul punto, il generico riferimento nell'atto impugnato a una “perizia tecnica asseverata”, di cui non sono in alcun modo specificati gli estremi: una simile genericità, invero, non consente di ritenere soddisfatti i requisiti della motivazione per N. 00714/2025 REG.RIC.
relationem (la quale presuppone, per giurisprudenza costante, che degli atti cui si fa rinvio siano indicati gli estremi e che gli stessi siano resi disponibili: v. per tutte C.d.S.,
Sez. V, 4 novembre 2025, n. 8543). Nella memoria finale RO Capitale richiama una serie di atti di cui al fascicolo di primo grado, tra i quali, in particolare, la “scheda tecnica” depositata come doc. 11.4: ma di quest'ultima non vi è menzione nell'ordine di introito. Inoltre, nemmeno i dati contenuti nella citata “scheda tecnica” risultano congruenti con quelli emergenti dalla “licenza di rinnovo” n. 26/2009, cioè con l'atto da cui si evince l'esistenza di pertinenze demaniali, né la difesa comunale ha saputo spiegare una simile mancanza di congruenza, cosicché neppure per tal via si riesce a superare il deficit motivazionale dell'ordine di introito impugnato.
6.2.1. Quanto agli esiti dell'ispezione demaniale del 22 marzo 2016, il richiamo agli stessi nell'ordine di introito è riferito alla somma richiesta a titolo di “indennizzo” per difformità. Ma con riferimento alle suddette difformità – su cui RO Capitale insiste nella memoria finale – si osserva che non è chiaro il criterio utilizzato per calcolare l'indennizzo ad esse relativo, così come non è chiaro se siano state considerate a loro volta quali pertinenze demaniali, e su che basi.
6.3. Risulta palese la differenza rispetto alla sentenza di questa Sezione n. 4560/2024 del 22 maggio 2024, attinente a una fattispecie in cui la superficie indicata da RO
Capitale nell'ordine di introito come pertinenza demaniale (mq. 1.935,00) coincideva esattamente con quella indicata nella licenza quale superficie occupata da pertinenze demaniali.
6.4. In definitiva, sussiste a carico dell'atto impugnato dalla Società il vizio di difetto di motivazione, che consiste nell'incapacità della motivazione del provvedimento di assolvere alla funzione che le è propria, cioè quella di esternare le ragioni dell'atto, così da consentire al suo destinatario di ricostruire l'iter logico-giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione: ciò, al fine di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al destinatario stesso la difesa delle N. 00714/2025 REG.RIC.
proprie ragioni, restando altrimenti vanificati il principio costituzionale del buon andamento della P.A., la possibilità di difesa dell'interessato e la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VII, 4 marzo 2025, n. 2655; id.
18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013, n. 4096;
Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2 maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019,
n. 2520; Sez. V, 11 dicembre 2013, n. 5956).
7. Il secondo motivo di ricorso, nella parte restante rivolta a censurare la mancata considerazione, ad opera della P.A., dell'incidenza negativa sull'attività di impresa conseguente all'emergenza epidemiologica da COVID-19, nonché il terzo motivo, che reitera nella sostanza tale censura, sono a propria volta fondati.
7.1. RO Capitale sostiene nei propri scritti di avere tenuto conto di detta incidenza negativa, invocando sul punto l'ordine di introito impugnato, dove si legge che “con
Deliberazione di Giunta Municipale n. 29 del 6.10.2020, è stata approvata la nuova scheda di analisi del Municipio RO X con la quale, a causa del calo delle presenze dei turisti dovuto all'epidemia da Covid 19, è stato attribuito al litorale di competenza un valore complessivo pari a 46,00, ovvero di Normale Valenza Turistica (categoria
B)”. Senonché, all'epoca dell'adozione della suddetta delibera e dell'ordine di introito vigeva l'attribuzione al litorale di Ostia del giudizio di “Alta Valenza Turistica”, che, però, è stato annullato da questa Sezione con sentenza n. 129 del 4 gennaio 2023: per tale ragione, allo stato non può ritenersi, salvo il riesercizio del potere da parte della
P.A., che l'assegnazione all'area in esame del giudizio di “Normale Valenza
Turistica”, in luogo di quello di “Alta Valenza Turistica”, costituisca un beneficio attribuito per tenere conto dell'incidenza del COVID-19 sull'attività lavorativa.
8. In conclusione, dalla fondatezza dell'appello principale, nonché del secondo e terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, riproposti dall'Associazione, discende che la decisione del T.A.R. di accoglimento del ricorso di primo grado deve essere N. 00714/2025 REG.RIC.
confermata, ma con diversa motivazione, poiché fondata sui predetti secondo e terzo motivo e non sul primo motivo del ricorso stesso.
8.1. RO Capitale dovrà quindi procedere al riesercizio del potere, in conformità ai principi di diritto stabiliti dalla presente decisione, provvedendo a esporre in dettaglio i calcoli attraverso cui perviene alla quantificazione del canone dovuto, così da rendere intellegibile l'iter tecnico-scientifico e logico-giuridico seguito, e dimostrando di aver tenuto conto dell'incidenza dell'emergenza epidemiologica.
9. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese tra le parti, considerato, da un lato, l'elevato grado di complessità delle questioni affrontate e, dall'altro, che l'accoglimento del ricorso per difetto di motivazione non
è espressivo di una fondatezza sul piano sostanziale delle ragioni dell'interessato (cfr.
C.d.S., Sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9828).
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in accoglimento dell'appello principale, nonché del secondo e terzo motivo del ricorso introduttivo, riproposti ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., conferma con diversa motivazione l'accoglimento del ricorso di primo grado, salve le ulteriori determinazioni di RO Capitale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in RO, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:
AU SS, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere N. 00714/2025 REG.RIC.
PI De RA, Consigliere, Estensore
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE
PI De RA
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
AU SS