Pubblicato il 06/05/2026

N. 03547/2026REG.PROV.COLL.

N. 01179/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1179 del 2025, proposto da Ande S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio D’Aloia e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio D’Aloia in Roma, via Emilio de' Cavalieri 11,

nei confronti

del Ministero delle Imprese e del Made in Italy , Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione V stralcio, 2 dicembre 2024, n. 21543, resa inter partes , concernente un provvedimento di rigetto della richiesta di verifica e certificazione (rvc) standardizzata per impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kw.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2026 il consigliere OV Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione da remoto dell’avvocato Antonio d’Aloia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TT

1. Con ricorso n. 3403 del 2018, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la Società Ande S.r.l. (di seguito anche la Società) aveva chiesto l’annullamento:

a ) della Raccomandata A/R dell’11 ottobre 2017 n. GSE/20170075090 del GSE – richiesta di integrazione documentazione relativa alla RVC n. 0219718020717R641;

b ) del preavviso di rigetto del 10 novembre 2017, prot. GSE/P20170085707, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0219718020717R641 presentata dalla Vendor S.r.l.;

c ) del provvedimento del 18 gennaio 2018, prot. GSE/P20180002771, di rigetto della richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0219718020717R641, presentata dalla Vendor S.r.l., notificato il 25 gennaio 2018.

2. I fatti salienti della vicenda di causa possono essere compendiati nei termini seguenti.

2.1. In data 10 agosto 2017 la Società Ande S.r.l. (già Vendor S.r.l.), in qualità di ESCo (Energy Service Company), presentava al GSE richiesta di verifica e certificazione (RVC) n.0219718020717R641 relativa ad un progetto standardizzato per la realizzazione di dieci impianti fotovoltaici riconducibili alla scheda 7T - Impianti Fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kW.

2.2. Con raccomandata prot. GSE/P20170075090 dell'11 ottobre 2017 il GSE chiedeva alla Società di presentare integrazioni e chiarimenti dell’istanza.

2.3. La Società ottemperava a tale incombente in data 17 ottobre 2017.

2.4. In data 10 novembre 2017 il GSE trasmetteva il preavviso di rigetto (prot. GSE/ P20170085707). Conseguentemente, la società presentava le proprie osservazioni.

2.5. Con la nota prot. GSE/P20180002771 del 18 gennaio 2018, il GSE comunicava il rigetto della RVC, evidenziando che << l’intervento identificato con il POD n.IT001E76213743 ha usufruito dell’incentivo “ credito d’imposta per l’acquisto di beni strumentali nuovi destinati a strutture produttive ubicate nelle regioni del Mezzogiorno ” per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico non cumulabile con i Certificati Bianchi secondo quanto specificato all’art.10.1 del D.M. 28 dicembre 2012 >>.

3. Ande S.r.l. impugnava il provvedimento di rigetto, unitamente alla raccomandata di chiarimenti e al preavviso ex art. 10 bis l.p.a., dinanzi al T.a.r. formulando due censure (estese da pagina 8 a pagina 10).

3.1. In particolare, articolava i seguenti motivi:

i) ECCESSO DI POTERE – SOTTO IL PROFILO DEL TRAVISAMENTO DEL AT, in quanto il GSE non avrebbe fornito alcuna motivazione circa l'impossibilità di stralciare dalla RVC l'unico intervento “critico”;

ii) VIOLAZIONE DI LEGGE (D.M. 28.12.2012 E D.M. 11.1.2017) NON ESSENDO CONSENTITO AL GSE DI RIGETTARE LA RVC NELLA SUA COMPLESSA ARTICOLAZIONE NELL’IPOTESI DI NON AMMISSIBILITA’ DELLA CERTIFICAZIONE PER UNA PARTE DEGLI IMPIANTI-INTERVENTI, in quanto il GSE ben avrebbe potuto “convertire” il provvedimento nel senso di confermare la “certificazione” per tutti gli altri impianti-interventi che erano pacificamente conformi a quanto richiesto dalla normativa in materia di “certificati bianchi”, stante la natura di atto plurimo della RVC.

3.1. Si costituiva in giudizio il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a. chiedendo la reiezione del ricorso

4. Il T.a.r., con la sentenza in epigrafe, così si è espresso:

- ha respinto il gravame;

- ha compensato le spese di lite.

4.1. In particolare, il giudice di prime cure ha reputato infondato il primo motivo, osservando che il provvedimento di rigetto esplicita “ chiaramente le ragioni del diniego, evincendosi come, pur parzialmente (ed implicitamente) accogliendo le osservazioni della società, il GSE abbia ritenuto di rigettare la richiesta in ragione della non conformità di uno degli impianti, puntualmente individuato attraverso i suoi dati identificativi ...”.

Ha disatteso, quindi, il secondo motivo osservando che “ se il progetto standardizzato è costituito da più interventi, questi ultimi dovranno essere caratterizzati dalla medesima durata del periodo di vita utile, al fine di essere ricompresi in un medesimo progetto per il quale il soggetto proponente inoltra istanza unica al GSE per la richiesta dei certificati bianchi ”.

5. Avverso tale pronuncia, la società ha proposto appello, notificato il 7 febbraio 2025 e depositato il 12 febbraio 2025, articolando i seguenti due motivi di diritto (estesi da pagina 6 a pagina 19):

I) ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 63 E 64 CP E ARTT. 2697 E 2729 C.C. – IN RELAZIONE AL SECONDO MOTIVO DI TT DEL RICORSO INTRODUTTIVO;

II) ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 63 E 64 CP E ARTT. 2697 E 2729 C.C. – IN RELAZIONE AL PRIMO MOTIVO DI TT DEL RICORSO INTRODUTTIVO.

5.1. Con il primo motivo l’appellante contesta la impugnata sentenza laddove ha escluso la possibilità di estromettere dalla RVC per progetti standardizzati i singoli interventi ostativi al riconoscimento dei certificati bianchi, in quanto, date le caratteristiche degli stessi, il proponente non può limitarsi a richiedere la mera estromissione dell’impianto, ma deve presentare un nuovo progetto in linea con le indicazioni fornite. Osserva che, nel caso di specie, solo un intervento dei dieci facenti parte della RVC presentava criticità e pertanto la Società chiedeva espressamente di volervi rinunciare. Il GSE, data l’espressa richiesta avanzata dalla Società, avrebbe dovuto espungere l’unico intervento rinunciato (su dieci), sottraendo i relativi TEP e rideterminando i TEE spettanti. Invero, l’estromissione dell’unico intervento in questione non avrebbe in alcun modo impedito il raggiungimento dei 20 TEP minimi. Evidenzia, poi, che la disciplina contenuta nel DM 28 dicembre 2012 e nelle linee guida ARERA non richiama alcun algoritmo ed invoca precisi riferimenti normativi e giurisprudenziali a sostegno del principio di proporzionalità.

5.2. Con il secondo motivo lamenta che il provvedimento impugnato non sarebbe assistito da adeguato corredo motivazionale secondo la formula di cui all’art. 3, comma 1, della legge n. 241/90, al fine di soddisfare le esigenze di trasparenza, democraticità e verificabilità dell’attività amministrativa. A tal uopo parte appellante valorizza anche la previsione di cui all’art. 10 bis della legge n. 241/90, norma che sarebbe in grado di ulteriormente denotare la denunciata carenza del quadro argomentativo dell’atto.

6. In data 19 febbraio 2025 il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.a. si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

7. In data 19 marzo 2026 il GSE ha depositato memoria di controdeduzioni opponendo la infondatezza di quanto ex adverso dedotto, in quanto la RVC in oggetto era unica e relativa ad un progetto unitario e standardizzato talché il Gestore non poteva che rigettare la domanda nella sua interezza. Inoltre si è evidenziato che trova applicazione il principio di autoresponsabilità, in base al quale incombe sull’operatore richiedente di fornire una rappresentazione veritiera della situazione per la quale si richiede l’incentivo, e che l’obbligo di esaminare le memorie e i documenti presentati dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo non impone all’Amministrazione un dovere di analitica confutazione di ogni argomento ivi esposto.

8. In data 30 marzo 2026 parte appellata ha depositato memoria di replica al fine di richiamare le precedenti prospettazioni difensive ed insistere per il rigetto del gravame.

9. In data 31 marzo 2026 parte appellante ha depositato a sua volta memoria di replica insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare, nel richiamare un precedente favorevole del T.a.r. Lazio, ha evidenziato che il GSE avrebbe dovuto “ procedere allo stralcio dell’unico intervento critico sottraendo i relativi TEP e rideterminando i TEE spettanti, senza però rigettare la RVC per intero, soprattutto in presenza di interventi che, su stessa ammissione del Gestore, non erano caratterizzati da alcuna carenza documentale e che da soli avrebbero potuto garantire il superamento della soglia minima di 20 TEP richiesta dalla normativa per il riconoscimento dei TEE ”.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 21 aprile 2026, è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare fondato.

12. Dall’illustrazione dei fatti di causa è dato evincere che la questione sollevata involge il problema della suscettibilità di valutazione frazionata del progetto energetico.

Si impone, quindi, di stabilire se il GSE avrebbe dovuto rigettare la RVC per intero o, nella sussistenza dei relativi presupposti, solo in parte qua .

Secondo il T.a.r. non troverebbe applicazione l’orientamento espresso da questa Sezione secondo il quale “ non esiste alcuna norma che impedisca una valutazione frazionata della regolarità della domanda per ogni singolo impianto anche in presenza di una richiesta cumulativa […] ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 3 maggio 2023, n. 4518), perché si tratta di un progetto standardizzato che richiede la omogeneità delle caratteristiche degli impianti, sicché la società avrebbe dovuto formulare una nuova apposita istanza.

Va innanzitutto preso atto del fatto che, in termini generali, l’irregolarità parziale non rende necessariamente nullo l’intero documento; se la parte irregolare è separabile, l’atto può essere rettificato e ridotto. La soluzione va rinvenuta, quindi, in concreto invece che in astratto.

Ebbene, non risulta che, come invece osservato dal GSE e dal T.a.r., la RVC non fosse suddivisibile in modo da scorporare la parte risultata illegittima.

In tale contesto, la Società osserva che solo un intervento dei dieci facenti parte della RVC presentava criticità e, al fine di evitare un ingiustificato “ effetto contagio ” a tutti gli altri interventi – assolutamente immuni da vizi – chiedeva espressamente di volervi rinunciare. Tale richiesta è stata formulata dalla Società in uno spirito di leale collaborazione e prima ancora che venisse chiuso il procedimento di riconoscimento dei certificati bianchi, e pertanto deve ritenersi assolutamente tempestiva.

Tale iniziativa trova riscontro nella nota del 17 ottobre 2017 (DOC.4), in risposta alla richiesta dell’11 ottobre 2017, con la quale aveva rinunciato all’impianto avente POD IT001E76213743 privo di refluenza sulla spettanza del beneficio.

Orbene, a tale espressa manifestazione di volontà il GSE non ha fornito alcuna risposta e non è preclusa da alcuna norma la possibilità di ridefinire i presupposti del beneficio sulla base di apposita iniziativa della società. Del resto, da tale criticità era interessato un solo impianto su 13 ed è pertanto ragionevole ipotizzare che questo, come affermato, fosse privo di refluenza sulla spettanza del beneficio.

Risulta, quindi, fondato quanto dedotto a proposito del difetto di motivazione da cui sarebbe affetto l’atto impugnato in prime cure, dal momento che il provvedimento di rigetto impugnato effettivamente non fornisce adeguata ostensione delle ragioni poste a suo fondamento, limitandosi a rilevare che, per uno specifico impianto (codice POD n. IT001E912948269), “ la documentazione allegata non consente di verificare che l’impianto fotovoltaico rientri nelle casistiche di esclusione dall’obbligo di accatastamento di cui alla circolare n. 36E del 19/12/2013 dell’Agenzia delle Entrate ” .

Va, quindi, ribadito, che il GSE non ha fornito adeguata ostensione delle ragioni poste a sostegno della determinazione adottata, non essendosi espresso circa la volontà, formalizzata dall’ente in maniera potenzialmente tempestiva, di rinunciare al predetto impianto.

Trova, così, conferma l’orientamento di questa Sezione, che, con la su richiamata pronuncia, si è esattamente espresso nei termini che seguono:

“ Anche se la domanda era stata presentata cumulativamente per tutti gli impianti realizzati dall’appellante per i singoli clienti, l’erroneità della documentazione relativa ad uno di essi non doveva comportare il diniego della Richiesta di Verifica e Certificazione per tutti gli impianti.

Non esiste alcuna norma che impedisca una valutazione frazionata della regolarità della domanda per ogni singolo impianto anche in presenza di una richiesta cumulativa; la conseguenza della condotta tenuta nel caso di specie dal G.S.E. costituisce senz’altro una violazione del principio di proporzionalità che ve oltretutto a colpire soggetti la cui domanda rispondeva in pieno alla normativa esistente in materia.

7.2 L’irragionevolezza della scelta adottata dal G.S.E. si ricava anche dalla mancata motivazione negli atti impugnati in primo grado della rilevanza di un errore, che riguarda esclusivamente un solo impianto, sull’ammissibilità complessiva della richiesta.

Pertanto il provvedimento adottato appare il frutto di una valutazione formalistica della domanda dell’appellante che merita di essere annullato perché il G.S.E. provveda ad una nuova valutazione dell’istanza tenendo conto di quanto contenuto nella presente sentenza ”.

13. Tanto premesso, l’appello deve reputarsi meritevole di accoglimento di guisa che, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto ed il provvedimento impugnato annullato. Fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

14. Le spese del doppio grado di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellata nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1179/2025), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti ivi impugnati.

Condanna il GSE al rimborso delle spese del doppio grado di giudizio nell’importo di € 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI AS NT, Presidente FF

OV Sabbato, Consigliere, Estensore

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
OV Sabbato	GI AS NT

IL SEGRETARIO