Pubblicato il 23/03/2026

N. 02412/2026REG.PROV.COLL.

N. 00549/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 549 del 2025, proposto da Solar Solution 2 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avvocati Domenico Tomassetti, Michele Guzzo e Francesca Bisaro, con domicilio fisico eletto presso lo studio dei primi due in Roma, via G.G. Belli n. 27;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via Panama n. 68;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione Terza Ter, del 16 dicembre 2023, n. 22727, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione orale, depositate da entrambe le parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il cons. AN AR e udito, per la parte appellata, l’avv. Andrea Segato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, integrato da motivi aggiunti, la Solar Solution 2 S.r.l., soggetto responsabile di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 545,75 Kw ubicato presso l’Arsenale della Marina Militare nel comune di La Spezia, denominato FV12_08 COMPARTO 3 e ammesso in forza di specifica convenzione sottoscritta con il Gestore dei servizi energetici - GSE S.p.a. a beneficiare della tariffa fissa onnicomprensiva (TFO) sulla base del d.m. 5 luglio 2012 (quinto conto energia), si doleva dell’illegittimità degli atti adottati dal GSE, a seguito dell’anomalo aumento dei prezzi dell’energia negli anni 2021 e 2022, per correggere un preteso errore nell’algoritmo di calcolo della TFO come a suo tempo rimodulata in applicazione di quanto previsto dall’art. 26 del d.l. 24 giugno 2014, n. 91 (“normativa spalma-incentivi”), convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116.

2. - Nello specifico, con il ricorso introduttivo del giudizio impugnava, unitamente agli atti presupposti e connessi, la nota con la quale il G.S.E. le aveva comunicato la rideterminazione della TFO a seguito dell’adeguamento della formula algoritmica e, con i motivi aggiunti, la richiesta di restituzione della somma di € 114.782,08 a titolo d’incentivi indebitamente percepiti nel biennio 2021/2022.

3. - Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r ha respinto il ricorso.

4. - Avverso la decisione di primo grado la società ricorrente ha interposto appello.

5. - Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello e ha depositato memoria per l’udienza di discussione.

6. - L’appellante ha depositato una memoria di replica.

7. - All’udienza pubblica del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. - L’appello è affidato a quattro motivi d’impugnazione, i quali sono numerati da II) a V) giacché sub I) ne sono esposte le premesse giuridico-fattuali.

9. – I motivi sono così rubricati:

«II. Violazione dell’articolo 21-septies della legge n. 241 del 1990;

III. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 26 del decreto-legge n. 91 del 2014, convertito in legge 116 del 2014. Violazione e falsa applicazione del d.m. 5 luglio 2012. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3 e 21-nonies della legge n. 241 del 1990. Violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione. Violazione del principio del legittimo affidamento. Violazione del principio di prevedibilità ed irretroattività dell’azione amministrativa. Difetto di motivazione. Illogicità manifesta. Irragionevolezza. Arbitrarietà;

IV. Error in iudicando. Violazione dell’articolo 3 della Costituzione. Disparità di trattamento. Irragionevolezza. Sproporzionalità;

V. Riproposizione della domanda di accertamento » .

10. - L’appello è infondato.

11. - Gli argomenti sui quali sono basati i tre motivi di appello sono i medesimi già esaminati e giudicati infondati, con argomentazioni da cui il Collegio non ha motivo di discostarsi, nella sentenza n. 6236 del 16 luglio 2025 assunta dalla Sezione, tra le stesse parti, nel giudizio concernente l’impugnazione degli analoghi provvedimenti adottati dal G.S.E. con riferimento a un altro impianto fotovoltaico (denominato FV12_068 COMPARTO 1) nella responsabilità dell’appellante, anch’esso ubicato presso l’Arsenale della Marina Militare.

12. - Segnatamente, l’infondatezza dell’appello risulta dalle ragioni di seguito esposte.

13. - Con il primo motivo di appello, rubricato sub § II), l’appellante sostiene che il T.a.r. avrebbe equivocato il contenuto del primo motivo di ricorso, concernente la violazione dell’articolo 21-septies della legge n. 241 del 1990 e sostiene la nullità dei provvedimenti impugnati per avere il G.S.E. agito in carenza di potere in concreto, stante l’intervenuta risoluzione della convenzione ancora prima dell’avvio del procedimento di annullamento in autotutela dell’algoritmo di calcolo.

13.1 - Il motivo è infondato.

13.2 - La Sezione ha già chiarito che l’adeguamento dell’algoritmo di calcolo, avendo a oggetto la formula algoritmica e non il provvedimento amministrativo, non è riconducibile al paradigma dell’autotutela di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990, ma è espressione del potere di determinazione delle modalità operative per l’erogazione delle tariffe rimodulate, riconosciuto al gestore dall’art. 26, comma 2, d.l. 91/2014, e che, peraltro, la correzione si risolve in una pura operazione matematica, necessaria per adeguare la formula al precetto (cfr., ex ceteris , Cons. Stato, sez. II; nn. 2824, 2825, 2826, 2827, 2828, 2829, 2830, 3814, 5207, 5208, 5026 e 5027 del 2025).

13.3 - Inoltre, l’erogazione di somme superiori all’ammontare della TFO stabilita dal quarto e quinto conto energia, derivante dall’anomalo e imprevedibile incremento dei prezzi del mercato dell’energia verificatosi negli anni 2021 e 2022, integra un indebito oggettivo – siccome in parte qua priva di causa – che il Gestore è tenuto a recuperare ai sensi dell’art. 2033 c.c.

13.4 - Pertanto, il G.S.E. non ha agito in via autoritativa su una convenzione ormai risolta, come sostiene l’appellante, ma ha: i) adeguato l’algoritmo nell’esercizio di un potere (diverso dall’autotutela) di fonte legale e non convenzionale; ii) accertato che l’operatore ha ricevuto, in costanza di convenzione, somme superiori a quelle cui aveva diritto, in base ai conti energia e alla convenzione; iii) chiesto la restituzione delle somme eccedenti in quanto non dovute.

14. - Con il secondo motivo di appello, rubricato sub § III), l’appellante sostiene, in critica alla sentenza, che il G.S.E. avrebbe esercitato poteri in autotutela in assenza dei presupposti di legge.

14.1 - Il motivo è infondato.

14.2 - Come sopra osservato, il G.S.E. si è limitato a determinare le modalità operative della rimodulazione tariffaria, adeguando la formula matematica al precetto di legge che riconosce agli impianti aderenti alla TFO un importo fisso e onnicomprensivo, indipendente dai prezzi di mercato.

14.3 - L’appellante sostiene che l’art. 26, comma 1, d.l. 91/2014 avrebbe equiparato, quanto alla valorizzazione dell’energia prodotta, gli impianti di piccola taglia superiori a 200 KW e quelli di grande taglia superiori ad 1 MW.

Per tale ragione, anche per gli impianti di piccola taglia il principio per cui la tariffa riconosciuta non può superare i prezzi di mercato sarebbe applicabile alla sola componente incentivata, mentre quella non incentivata verrebbe ceduta al Gestore ai prezzi di mercato.

Logica conseguenza di tale impostazione è l’illegittimità dell’introduzione di una funzione di massimo alla componente incentivata degli impianti di piccola taglia.

14.4 - La tesi sopra esposta non può essere condivisa, in quanto si pone contrasto con la lettera e la ratio della normativa “spalma-incentivi”, oltre ad essere già stata disattesa da questa sezione nei precedenti sopra richiamati.

14.5 - Sul piano letterale, non si rinviene nell’art. 26, comma 1, del d.l. 91/2014 alcuna espressa equiparazione tra impianti di piccola taglia e impianti di taglia superiore a 1 MW né una deroga all’art. 5, comma 1, d.m. del 2012 nella parte in cui prevede per i primi l’erogazione di una tariffa fissa e onnicomprensiva (ossia comprendente la componente incentivata e quella non incentivata) a fronte della cessione al G.S.E. dell’intera energia prodotta.

14.6 - Come chiarito dalla Sezione, il rinvio all’art. 5, comma 1, d.m. 5 luglio 2012, disposto dall’art. 26 d.l. 91/2014, riguarda esclusivamente il meccanismo di calcolo poiché il perimetro applicativo della disposizione è stabilito a monte dalla normativa “spalma-incentivi” e il richiamo al d.m. citato è finalizzato solo a mutuare il metodo quantitativo per la determinazione della componente incentivante della tariffa.

14.7 - Sul piano finalistico, il richiamo alla modalità di calcolo della componente incentivata prevista per gli impianti di taglia superiore ha la sola finalità di limitare a tale quota la rimodulazione tariffaria prevista dalla normativa “spalma-incentivi” e non quella di trasformare la tariffa da fissa a variabile.

14.8 - L’effetto ultimo della tesi qui non condivisa è quella di consentire la percezione di una TFO rimodulata addirittura superiore a quella prevista dai conti energia, in stridente contrasto con la ratio della normativa “spalma-incentivi” che è quella di “ favorire una migliore sostenibilità nella politica di supporto alle energie rinnovabili” (art. 26 comma 1 d.l. 91/2014), e di “ coniugare la politica di supporto alla produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico degli utenti finali dell’energia elettrica ” (Corte cost. sent. 16 del 2017).

14.9 - La disciplina di settore non contempla affatto due canali di remunerazione dell’energia prodotta dagli impianti fino a 1 MW - ossia la tariffa e il prezzo zonale -ma un’unica fonte costituita dalla tariffa fissa e onnicomprensiva che viene influenzata “dall’interno” dal prezzo zonale, ai fini della quantificazione delle due componenti, incentivata e non incentivata; la componente incentivata è tanto maggiore quanto minore è il prezzo zonale mentre la componente non incentivata, costituita dal prezzo zonale, trova un limite nella tariffa;

14.10 - La tariffa perderebbe, invece, i caratteri di stabilità e di onnicomprensività intrinseci alla struttura e natura del sistema di incentivazione mediante TFO qualora il prezzo zonale venisse considerato non un fattore di determinazione delle due componenti della tariffa, ma un parametro di indicizzazione della tariffa nel suo complesso.

14.11 - In caso di differenziale negativo, il produttore non riceve il prezzo di mercato, in sostituzione della tariffa (“uscendo” temporaneamente dalla TFO nei momenti in cui non è conveniente aderirvi), ma riceve una tariffa superiore a quella prevista dal conto energia e pari al prezzo di mercato.

14.12 - Non è ravvisabile alcuna penalizzazione degli operatori i quali, aderendo alla TFO, ottengono una tariffa fissa per l’intera durata del rapporto di incentivazione, sottraendosi al rischio di mercato. Per contro, il riconoscimento di compensi ulteriori rispetto alla tariffa introdurrebbe una disparità di trattamento con riguardo agli operatori che quel rischio hanno invece assunto.

14.13 - Ne discende che: a) il rinvio dell’art. 26 d.l. 91/2014 riguarda solo la modalità di calcolo ai fini della rimodulazione della TFO che rimane fissa e onnicomprensiva; b) la componente incentivata, dipendente dal prezzo zonale, rimane – appunto - una “componente” della TFO e non può superarne l’ammontare come determinato dai c.d. conti energia; c) l’algoritmo di calcolo della tariffa rimodulata è stato elaborato dal G.S.E. avuto riguardo alle condizioni normali di mercato in cui il prezzo zonale non è mai superiore alla tariffa, circostanza che, peraltro, conferma la convenienza dell’adesione al meccanismo in esame per gli impianti di piccola taglia; c) la formula si è rivelata imperfetta a seguito della notoria impennata dei prezzi dell’energia causata negli anni 2021 e 2022 da fattori esogeni al mercato (guerra russo- ucraina): di qui l’esigenza del correttivo con l’introduzione di una funzione di massimo per la componente non incentivante.

14.14 - Le sopra esposte considerazioni escludono che sia ravvisabile un illegittimo esercizio del potere di autotutela o una lesione dell’affidamento della società.

14.15 - Sotto quest’ultimo profilo, la Corte costituzionale (sent. n. 16/2017, richiamata anche nelle sentenze di questa sezione nn. 2824, 2825, 2826, 2827, 2828, 2829, 2830 del 2025) ha statuito che la garanzia di costanza dell’incentivo per tutto il periodo di diritto non implica, come necessaria conseguenza, che la correlativa misura debba rimanere immutata e del tutto impermeabile alle variazioni proprie dei rapporti di durata. Ciò ancor più ove si consideri che le convenzioni stipulate con il Gestore non sono riducibili a contratti finalizzati a esclusivo profitto dell’operatore, ma costituiscono strumenti di regolazione, volti a raggiungere l’obiettivo dell’incentivazione di certe fonti energetiche nell’equilibrio con le altre fonti di energia rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne sopportano l’onere economico.

14.16 - L’operatore ammesso alla TFO ha potuto valutare ex ante , al momento dell’accesso al regime di riferimento, la sostenibilità dell’iniziativa economica, scegliendo di porsi al riparo dalle oscillazioni del mercato e non può, pertanto, pretendere (ora) in proprio favore l’applicazione delle regole di mercato al quale è estraneo, avendo piuttosto ottenuto, indebitamente, somme superiori a quanto normativamente stabilito e spettante in base al meccanismo fisso e omnicomprensivo a cui ha avuto accesso.

14.17 - Ne discende che non è predicabile alcun legittimo affidamento nella percezione e conservazione di somme superiori a quelle riconosciute (e conosciute dal soggetto responsabile) al momento dell’ammissione al conto energia, la cui natura indebita è chiaramente percepibile alla luce del modello di “operatore prudente e accorto” di matrice eurounitaria.

14.18 - Quanto alle ulteriori doglianze formulate con il motivo in esame è sufficiente osservare che:

i) non si tratta di fissare un prezzo massimo all’energia ceduta né di imporre all’impianto di operare in “perdita” bensì di corrispondere la tariffa a cui il produttore ha volontariamente aderito che rimane unica e fissa con riguardo alle due componenti, incentivante e non incentivante;

ii) la TFO, così come determinata dai vari conti energia, garantisce l’equa remunerazione dei costi di investimento e di esercizio, mentre il conseguimento di un prezzo di mercato superiore alla TFO produce un effetto di sovraincentivazione in contrasto con la disciplina degli aiuti di Stato;

iii) infondata è la doglianza relativa alla lesione del principio di libertà di iniziativa economica poiché, per un verso, l’art. 26 d.l. 91/2014 - volto a coniugare la politica di supporto alla produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico degli utenti finali dell’energia elettrica - esprime un limite di utilità sociale (Corte cost. 16/2017) e, per altro verso, l’adesione alla TFO è il frutto di una libera scelta dell’operatore che decide di porsi al riparo dalle fluttuazioni di mercato a fronte della garanzia di un corrispettivo prevedibile e predeterminato.

15. - Con il terzo motivo di appello (rubricato sub § IV) l’appellante critica il capo della sentenza reiettivo dell’ultimo motivo di ricorso, come integrato con i motivi aggiunti, sostenendo la sussistenza di una forte disparità di trattamento rispetto agli impianti di grande taglia incentivati ai sensi del Quinto Conto Energia.

15.1 – Il motivo è infondato.

15.2 - Gli impianti di piccola taglia cedono l’energia al GSE a fronte di una tariffa fissa mentre gli impianti di più grandi dimensioni vendono l’energia sul mercato: il rischio di mercato è l’elemento scriminante tra gli uni e gli altri ed esclude la lamentata disparità di trattamento.

16. - Con il quarto motivo di appello (rubricato sub § V), l’appellante sostiene che il giudice di primo grado avrebbe omesso l’esame della domanda di accertamento del diritto al mantenimento della tariffa incentivante sulla base del precedente algoritmo, che, perciò, ripropone tal quale.

16.1 – La domanda di accertamento, su cui il primo giudice non si è pronunciato, è infondata.

16.2 – Il preteso diritto al mantenimento alla tariffa incentivante calcolata sulla base della precedente formula algoritmica si baserebbe infatti, secondo l’appellante, sulle medesime ragioni addotte a sostegno dell’illegittimità del provvedimento del G.S.E. di rideterminazione della TFO, l’infondatezza delle quali è dimostrata, però, da tutto quanto finora detto.

17. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere integralmente respinto e, con esso, la domanda di accertamento, riproposta sub § V dell’atto di appello.

18. - Sussistono giustificati motivi, in ragione della complessità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate del grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB NZ, Presidente

AN Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

AN AR, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AR	OB NZ

IL SEGRETARIO