Pubblicato il 06/03/2026

N. 01801/2026REG.PROV.COLL.

N. 01331/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1331 del 2024, proposto dal -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Blandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- l’Azienda USL Toscana Sud Est, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Rossi e Elisa Gabbrielli Salvadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- la Società della Salute Senese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Stolzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Montalcino, non costituito in giudizio,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 1139/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda USL Toscana Sud Est e della Società della Salute Senese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. TO IT e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il TAR per la Toscana, si è pronunciato, con sentenza n. 1136/2023, sul ricorso presentato dal -OMISSIS-, gestore di RSA per anziani, contro l’Azienda USL Toscana Sud Est e la Società della Salute Senese. L’impugnazione era diretta contro una comunicazione e il correlato schema di accordo contrattuale inviati dall’Azienda USL il 7 febbraio 2023 (nonché contro ulteriori atti presupposti delle amministrazioni resistenti); lo schema di accordo era volto a disciplinare la gestione della R.S.A. “ Montalcino ”, sita in Montalcino, per il periodo 2023-2025.

-OMISSIS- contestava specificamente le disposizioni che stabilivano che il corrispettivo relativo alla parte sanitaria, a carico del Servizio Sanitario, e il corrispettivo di parte sociale della retta giornaliera, a carico della Società della Salute dovessero essere comprensivi dell’IVA. Tra i motivi di ricorso, -OMISSIS- lamentava la violazione della competenza esclusiva statale in tema di imposizione fiscale e la mancanza di competenza dell’Azienda USL e della Società della Salute a stabilire una tale clausola, oltre a dedurre la violazione dell’articolo 16, comma 2, D.P.R. n. 633 del 1972.

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendolo infondato. La decisione si è basata su pregressa giurisprudenza che ha stabilito che la tariffa pubblica a carico della Regione non può subire differenziazioni in funzione della natura giuridica o del regime fiscale del soggetto erogatore, poiché l’onnicomprensività della tariffa risulterebbe coerente con l’esigenza della Regione di contenere e predeterminare la spesa pubblica in modo certo, a prescindere dall’assoggettamento o meno all’IVA della struttura accreditata. Il Collegio ha dunque ritenuto che gli atti impugnati fossero in linea con il criterio di esatta predeterminazione della spesa sanitaria, regolassero il servizio senza discriminazioni legate al regime fiscale del gestore, e non incidessero né sulla competenza statale in materia di IVA né su quella regionale relativa alla tariffazione dei servizi sociali.

2. Avverso la predetta sentenza, -OMISSIS- ha proposto appello.

-OMISSIS- sostiene, innanzitutto, che il TAR abbia respinto il ricorso basandosi su richiami giurisprudenziali inconferenti, in particolare su sentenze riguardanti la normativa lombarda.

L’appellante evidenzia che la legislazione lombarda (legge regionale n. 33 del 2009) è radicalmente diversa da quella toscana e nazionale, in quanto equipara i servizi socio-sanitari a quelli sanitari sotto diversi profili (come la copertura finanziaria e la programmazione delle risorse).

Si afferma che il TAR non abbia compiutamente esaminato le censure contenute nel ricorso di primo grado e per questo vengono riproposti i sei motivi ivi contenuti.

Con il primo motivo si sostiene che non esista alcuna norma, né nazionale né regionale, che attribuisca alla pubblica amministrazione il potere di differenziare la tariffa pubblica dei servizi sociali (come la RSA) in base al regime fiscale del gestore.

Con il secondo motivo si evidenzia che la clausola dell’accordo contrattuale che stabilisce che la tariffa sanitaria (come quella sociale) sia “ omnicomprensiva di IVA ” è nulla. Essa non terrebbe conto della normativa fiscale, che è di esclusiva attribuzione statale. Tale clausola realizzerebbe una discriminazione a danno delle cooperative sociali, stabilendo una base imponibile inferiore di circa il 5% rispetto ad altri gestori, vanificando una norma premiale nazionale ispirata al principio solidaristico.

Con il terzo motivo si deduce che l’organizzazione e la tariffazione dei servizi sociali (rientranti nel sistema integrato) competono alla Regione e agli enti locali (art. 2, co. 2, legge Regione Toscana n. 41 del 2005). L’Azienda sanitaria e la Società della Salute non sono ricomprese nel novero degli enti locali. Pertanto, tali Amministrazioni, stabilendo l’onnicomprensività dell’IVA, starebbero usurpando la competenza della Regione e degli enti locali in materia di organizzazione del sistema integrato, oltre alla competenza statale in materia fiscale.

Con il quarto motivo si asserisce che la previsione di una tariffa comprensiva di IVA per le cooperative sociali, che godono dell’aliquota del 5% (ai sensi del D.P.R. n. 633 del 1972), configura l’esplicazione di un potere impositivo volto a sterilizzare il vantaggio fiscale riconosciuto dal legislatore statale. Ciò contrasterebbe anche con i principi del codice dei contratti pubblici, che stima il valore degli appalti al netto dell’IVA.

Con il quinto motivo si denuncia uno sviamento di potere, in quanto le Amministrazioni appellate avrebbero perseguito l’obiettivo di un risparmio acritico piuttosto che l’organizzazione dei servizi sociali secondo i principi di sostenibilità, continuità, solidarietà, sussidiarietà e appropriatezza. Inoltre, la previsione di una tariffa con base imponibile decurtata di circa il 5% per i gestori qualificabili come cooperative sociali rappresenterebbe una violazione del principio d’imparzialità e dell’art. 3 Cost., a causa della disparità di trattamento basata sul regime impositivo.

Con il sesto motivo si evidenzia che a seguito della declaratoria di inesistenza, nullità o annullamento della clausola in questione nello schema di accordo predisposto dalle Amministrazioni appellate, la corrispondente clausola contenuta nell’accordo contrattuale sottoscritto dalle parti dovrebbe divenire automaticamente priva di effetti.

3. Si è costituita l’Azienda USL, eccependo, in via preliminare, l’improcedibilità del ricorso poiché, pur essendo pendente il giudizio, -OMISSIS- ha sottoscritto l’accordo contrattuale relativo alla RSA “ Montalcino ”, il quale, all’art. 7, contiene la medesima clausola contestata relativa alla quota sanitaria comprensiva di IVA. Nel merito, l’Azienda chiede il rigetto dell’appello.

4. Si è costituita anche la Società della Salute Senese, eccependo anch’essa l’inammissibilità del ricorso in primo grado per acquiescenza del -OMISSIS-. Il ricorso di primo grado, notificato il 6 aprile 2023, sarebbe inoltre tardivo, in quanto chiedeva l’annullamento della determinazione della Società -OMISSIS- dicembre 2022. Poiché l’atto era stato pubblicato sull’Albo Pretorio fino al -OMISSIS-, il termine di 60 giorni per l’impugnazione sarebbe scaduto -OMISSIS-. Nel merito, la Società chiede il rigetto dell’appello.

5. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La materia del presente giudizio è regolata innanzitutto dalla legge della Regione Toscana n. 40 del 2005 (Disciplina del servizio sanitario regionale). In particolare, l’art. 76, comma 1, prevede che gli strumenti regionali della programmazione sanitaria e sociale integrata determinino i criteri sulla base dei quali le aziende unità sanitarie locali individuano le istituzioni sanitarie private che esercitano ruoli di integrazione delle strutture pubbliche, al fine di concorrere all’erogazione delle prestazioni necessarie al conseguimento dei livelli di assistenza definiti dalla programmazione regionale, indicando anche alcuni parametri di riferimento. Il comma 2 prevede che la Giunta regionale determini tariffe massime per ogni prestazione.

Con deliberazione 11 ottobre 2016, n. 995, la Giunta della Regione Toscana ha approvato un nuovo schema di accordo contrattuale destinato a regolare i rapporti giuridici ed economici tra gli enti pubblici (Aziende Sanitarie Locali, Comuni e Società della Salute) e i gestori delle strutture socio sanitarie accreditate che offrono servizi agli anziani non autosufficienti. In tale schema non è specificato esplicitamente se la tariffa sanitaria (il “ Corrispettivo sanitario del titolo d’acquisto ”) pagata dalle Aziende USL e la quota sociale siano o meno comprensive dell’IVA.

Ulteriori delibere di Giunta hanno definito e poi adeguato l’importo delle tariffe in questione, anche in questo caso senza specificare se l’IVA fosse o meno compresa.

Con l’atto impugnato nella presente controversia, l’Azienda USL Toscana Sud Est e la Società della Salute Senese hanno recepito lo schema di contratto di cui alla deliberazione n. 995 cit., con gli importi stabiliti dalla Regione Toscana. Hanno inoltre ritenuto di dover procedere a un’ulteriore precisazione, indicando all’art. 7 dello schema di contratto che l’importo della tariffa sanitaria è da intendersi comprensivo di IVA “ fatte salve future ed eventuali diverse indicazioni da parte della Regione, nel tal caso tale clausola si intenderà risolta ”. Allo stesso modo, anche la quota sociale è stata definita comprensiva dell’IVA.

2. In via preliminare, va accolta l’eccezione di tardività della memoria ex articolo 73 c.p.a. dell’appellante, sollevata dall’Azienda appellata in memoria di replica, atteso che la stessa è stata depositata in data 16 dicembre 2025, dunque senza il rispetto del termine di trenta giorni liberi dall’udienza, il quale pacificamente va calcolato escludendo sia il dies a quo che il dies ad quem (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2016, n. 901; id., sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252): tale memoria è pertanto inutilizzabile.

3. Venendo al merito della controversia, deve, in primo luogo, essere rigettata l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse dell’originario ricorso, proposta dall’Azienda ULS e dalla Società della Salute.

Infatti la sottoscrizione degli accordi contrattuali da parte del -OMISSIS- non priva di interesse le censure avverso il decreto impugnato, contenente lo schema di contratto. Gli accordi contrattuali stipulati dalle RSA devono obbligatoriamente riprodurre il contenuto dello schema di contratto. Ne consegue che, ove una clausola dello schema di contratto fosse dichiarata illegittima, anche la corrispondente clausola del contratto dovrebbe essere considerata nulla per violazione di norme imperative.

Può invece prescindersi dalle ulteriori eccezioni di inammissibilità e tardività, considerata l’infondatezza, nel merito, dell’appello.

4. Quanto alla questione al centro della controversia, infatti, l’interpretazione data dalle parti appellate agli atti regionali, secondo cui la tariffa sanitaria e la quota sociale devono intendersi comprensive dell’IVA, appare al Collegio ragionevole e immune da vizi. Del resto non risulta che altre aziende sanitarie della Regione abbiano dato un’interpretazione diversa delle delibere regionali.

La giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di occuparsi del tema, pervenendo ad esiti da cui il Collegio non intende distaccarsi. Essi, peraltro, si basano in larga parte su considerazioni di carattere generale, che, quindi, prescindono, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, dalle specificità delle diverse legislazioni regionali (cfr. Cons. Stato, Sez. III, sent. 18 maggio 2023, n. 4969; id., sent. 19 dicembre 2023, n. 10992).

Stabilire che la tariffa sanitaria (come la quota sociale) sia comprensiva dell’IVA non costituisce un intervento sul piano fiscale, ma piuttosto una scelta nell’ambito della programmazione sanitaria e del contenimento della spesa pubblica.

Il principio di onnicomprensività implica che le tariffe stabilite indichino l’entità massima delle somme che l’ente pubblico si impegna a versare per l’acquisto delle prestazioni sociosanitarie. Questi importi remunerativi rappresentano il valore massimo di acquisto della prestazione e sono intesi come inclusivi di ogni onere fiscale. La tariffa, pertanto, non può differenziarsi in base alla natura giuridica del soggetto erogatore o al regime fiscale cui è assoggettato.

La scelta di adottare una tariffa onnicomprensiva è coerente con l’esigenza della Regione di contenere la spesa pubblica e di controllare preventivamente la stessa, predeterminandola in modo certo. Il fatto che l’IVA sia compresa nelle tariffe sociosanitarie deriva, quindi, dal peculiare componimento di interessi che connota la materia sanitaria e rende tali tariffe differenti da altre poste economiche che vengono assegnate mediante evidenza pubblica.

L’appellante evidenzia che, nel sistema della Regione Toscana, eventuali limiti di spesa sono gestiti tramite il blocco automatico degli inserimenti degli utenti (e l’istituzione di graduatorie), garantendo che la spesa pubblica sia preventivamente approvata. Questo meccanismo eliminerebbe la necessità di giustificare un risparmio sulla quota sanitaria in base all’esigenza di preventiva copertura finanziaria.

Tale ragionamento, tuttavia, non tiene conto dell’interesse, costituzionalmente tutelato, a favorire l’accesso ai servizi socio assistenziali a una platea quanto più ampia possibile di cittadini, interesse che rende comunque necessario un contenimento delle tariffe.

5. L’eventualità che in questo modo la tariffa netta risulti differenziata è la conseguenza dei diversi regimi IVA applicabili e non di una scelta regionale (o dell’azienda sanitaria).

In tale contesto, peraltro, occorre rilevare che l’aliquota al 5% rappresenta un regime di favore per le cooperative sociali (D.P.R. n. 633 del 1972, Tabella A, parte II- bis ), rispetto al regime di esenzione previsto, per le prestazioni di assistenza socio-sanitaria, dall’art. 10, D.P.R. n. 633 del 1972.

Infatti in un regime di tariffe fisse, il costo dell’IVA sugli acquisti sostenuto dall’operatore economico non è necessariamente trasferito sui prezzi delle vendite. Al contempo, il soggetto passivo IVA che effettua operazioni esenti non può detrarre l’IVA sugli acquisti (a differenza di quanto avviene in regime di IVA agevolata). Mancando la detraibilità, viene meno la neutralità del tributo, che assume natura economica di costo.

La circostanza che una tariffa comprensiva dell’IVA riduca (in questo caso del 5%) l’importo netto corrisposto alle cooperative, quindi, non vale certo a istituire un regime deteriore in danno di queste ultime.

6. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia induce comunque a compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE RE, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo TO Cerroni, Consigliere

TO IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO IT	LE RE

IL SEGRETARIO