Pubblicato il 13/04/2026

N. 02922/2026REG.PROV.COLL.

N. 10091/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10091 del 2023, proposto da -OMISSIS-rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Francesco Nicodemo, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sezione prima, -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere LE NR CO, udito per l’appellante l’avvocato Francesco Giovanni Nicodemo e viste le conclusioni scritte del Ministero dell’economia e delle finanze.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il diniego di monetizzazione della licenza ordinaria non fruita negli anni 2018, 2019, 2020 e 2021.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’appellante ha prestato servizio nella Guardia di finanza fino a quando è stato giudicato inidoneo al servizio – ma idoneo al transito nei ruoli civili del Ministero dell’economia e delle finanze – con verbale del 5 maggio 2021 del dipartimento militare di medicina legale di Bari.

2.2. In precedenza, era stato collocato in aspettativa per infermità dal 31 ottobre 2019 al 4 maggio 2021, sulla base della richiesta presentata il 30 ottobre 2019.

2.3. Con istanza del 27 maggio 2021 il militare ha dichiarato di non aver fruito del congedo ordinario nella misura di 11 giorni, relativamente all’anno 2018, di 39 giorni, con riferimento all’anno 2019, di 39 giorni, rispetto all’anno 2020, e di 14 giorni, per l’anno 2021, e ha chiesto che gli venisse corrisposto il corrispondente trattamento economico sostitutivo.

2.4. Previa comunicazione del “preavviso di rigetto” con nota del 2 novembre 2022 e acquisizione delle controdeduzioni del privato, il centro informatico nazionale della Guardia di finanza, con provvedimento n. 14660 del 18 gennaio 2023, ha accolto la domanda solo per 6 giorni, relativamente all’anno 2019, e per i giorni maturati negli anni 2020 e 2021, mentre l’ha respinta con riferimento a 11 giorni per l’anno 2018 e a 33 giorni rispetto all’anno 2019, ritenendo che per questi il mancato godimento fosse dovuto alla « manifestazione di volontà espressa dall’interessato di non voler [ne] fruire […] prima del suo collocamento in aspettativa per infermità ».

2.5. L’interessato ha proposto ricorso al T.a.r. per la Basilicata chiedendo l’annullamento del provvedimento, nella parte sfavorevole, e l’accertamento del diritto alla “monetizzazione” dei giorni di licenza ordinaria non goduti per gli anni 2018 e 2019, con condanna dell’amministrazione al pagamento delle relative somme.

Il ricorso si fondava su un unico motivo (esteso da p. 3 a p. 7), così intitolato: « ECCESSO DI POTERE PER ERRORE DI FATTO E/O ERRONEA PRESUPPOSIZIONE, NONCHE’ PER DIFETTO ISTRUTTORIO, E VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE, E, SEGNATAMENTE DELL’ART. DELL’ART.14, D.P.R. N. 395-1995, DELL’ART. 36 DELLA COSTITUZIONE, E DELL’ART. 32 DELLA COSTITUZIONE ».

3. Con sentenza -OMISSIS- il T.a.r. per la Basilicata ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’interessato ha proposto appello contro la decisione, articolando un unico motivo (esteso da p. 5 a p. 10) così intitolato: « ERRORE DI DIRITTO: ECCESSO DI POTERE PER ERRORE DI FATTO E/O ERRONEA PRESUPPOSIZIONE, NONCHE’ PER DIFETTO ISTRUTTORIO, E VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE, E, SEGNATAMENTE DELL’ART. DELL’ART.14, D.P.R. N. 395-1995, DELL’ART. 36 DELLA COSTITUZIONE, E DELL’ART. 32 DELLA COSTITUZIONE ».

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), il 10 gennaio 2024.

4.2. Nel corso del processo:

a) l’appellante ha depositato una memoria il 19 gennaio 2026;

b) il MEF ha depositato una memoria il 29 gennaio 2026;

c) l’appellante ha replicato il 31 gennaio 2026.

4.3. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appellante sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., nel caso di specie sussistano i presupposti per il riconoscimento della “monetizzazione” delle ferie non godute, in quanto la mancata fruizione sarebbe dipesa da una causa non imputabile al militare, consistente nella cessazione del rapporto di lavoro per inidoneità, e che la scelta di non convertire la licenza ordinaria in licenza straordinaria per convalescenza non comporterebbe una rinuncia alle ferie o alla loro “monetizzazione”.

6. Il motivo è infondato.

6.1. Nel descrivere il contesto normativo in cui deve essere inquadrata la controversia non si può che muovere dall’art. 36, terzo comma, Cost., secondo cui « il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retributive, e non può rinunziarvi ».

Si tratta di un corollario della tutela del lavoro e del lavoratore (artt. 1, 3, 4 e 35 Cost.), nonché del principio personalistico e della tutela della salute (art. 2 e 32 Cost), che sono posti quali valori fondanti della Repubblica: per questo si deve ritenere che la norma si applichi anche ai militari, come peraltro confermato dall’art. 1465 del codice dell’ordinamento militare approvato con d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, secondo cui « ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini ».

La disciplina del rapporto di lavoro degli appartenenti alla Guardia di finanza ha peraltro previsto – in forza del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, che ha esteso al Corpo le previsioni del d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395 (ed è doveroso precisare che in entrambi i casi si tratta di atti emessi a seguito di una concertazione con le rappresentanze dei lavoratori) – ipotesi di pagamento di un’indennità sostitutiva quando il congedo non sia stato fruito per documentate esigenze di servizio, per decesso o per cessazione dal servizio per infermità.

In seguito, l’art. 5, comma 8, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, ha previsto che « le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica […] sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi ».

Con sentenza 6 maggio 2016, n. 95, la Corte costituzionale ha escluso che la norma pregiudichi il diritto alle ferie come garantito dall’art. 36 della Carta fondamentale e da fonti internazionali (Convenzione OIL n. 132 del 1970) ed eurounitarie (art. 31, comma 2, della “Carta di Nizza” e direttiva n. 2003/88/CE) a condizione che sia interpretata in modo da salvaguardare la tutela risarcitoria del danno da mancato godimento incolpevole del periodo di riposo e, in particolare, da riconoscere comunque al lavoratore « il diritto di beneficiare di un’indennità per le ferie non godute per causa a lui non imputabile, anche quando difetti una previsione negoziale esplicita che consacri tale diritto, ovvero quando la normativa settoriale formuli il divieto di “monetizzare” le ferie ».

Anche la Corte di giustizia dell’Unione europea, con sentenza 25 giugno 2020, cause C-762/18 e C-37/19, ha affermato che il diritto eurounitario osta a una normativa nazionale che preveda l’estinzione del diritto alle ferie quando al lavoratore sia stato impedito di esercitarlo (per esempio, a causa di una malattia ovvero di un licenziamento illegittimo), ricordando che il periodo di riposo non può essere sostituito da un’indennità finanziaria, se non in caso di fine del rapporto di lavoro.

Più di recente, la Corte di Lussemburgo ha ulteriormente circoscritto il divieto di “monetizzazione” con la sentenza 18 gennaio 2024, C-218/22, Comune di Copertino , nella quale ha ritenuto che l’art. 31, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’art. 7 della direttiva n. 2003/88/CE ostano a una normativa nazionale che, per ragioni attinenti al contenimento della spesa pubblica e alle esigenze organizzative del datore di lavoro pubblico, prevede il divieto di versare al lavoratore un’indennità finanziaria per i giorni di ferie annuali retribuite maturati e non goduti alla data della cessazione del rapporto di lavoro, qualora egli ponga fine volontariamente a tale rapporto e non abbia dimostrato di non averne goduto per ragioni indipendenti dalla sua volontà.

In motivazione, la Corte ha comunque ricordato che la direttiva non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che, nel disciplinare l’esercizio del diritto alle ferie annuali, ne preveda la perdita se non esercitato entro un periodo di riferimento e nemmeno vieta una disposizione nazionale ai sensi della quale, al termine di tale periodo, i giorni di ferie non goduti non potranno più essere sostituiti da un’indennità finanziaria, neppure in caso di successiva cessazione del rapporto di lavoro, allorché il lavoratore ha avuto la possibilità di esercitare il diritto che detta direttiva gli attribuisce (§§ 35, 39, 42 e 48).

Ne deriva che il diritto alle ferie annuali retribuite « non può estinguersi alla fine del periodo di riferimento e/o del periodo di riporto fissato dal diritto nazionale, quando il lavoratore non è stato in condizione di beneficiare delle sue ferie » (§ 47), mentre se « il lavoratore, deliberatamente e con piena cognizione delle conseguenze che ne sarebbero derivate, si è astenuto dal fruire delle ferie annuali retribuite dopo essere stato posto in condizione di esercitare in modo effettivo il suo diritto alle stesse, l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta non osta alla perdita di tale diritto né, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, alla correlata mancanza di un’indennità finanziaria per le ferie annuali retribuite non godute, senza che il datore di lavoro sia tenuto a imporre a detto lavoratore di esercitare effettivamente il suddetto diritto » (§ 48).

La Corte di Lussemburgo ha aggiunto che spetta al giudice del rinvio verificare se il lavoratore sia stato posto effettivamente in condizione di fruire delle ferie e che l’onere della prova di questa circostanza grava sul datore di lavoro (§ 50).

Dalle fonti nazionali ed eurounitarie emerge dunque la regola generale secondo cui le ferie devono essere godute durante il rapporto di lavoro, mentre il diritto all’indennità sostitutiva in caso di mancata fruizione spetta « quando sia certo che la loro mancata fruizione non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia ad esso comunque imputabile » (Cons. Stato, sez. I, parere n. 1301 del 28 ottobre 2024 e giurisprudenza ivi citata).

6.2. Non si discosta da tali principi l’art. 905, comma 2, c.m., secondo cui, in caso di malattia, « prima del collocamento in aspettativa per infermità ai militari sono concessi i periodi di licenza non ancora fruiti ».

Tale disposizione è stata attuata dalla Guardia di finanza mediante la circolare n. 25800 del 23 giugno 2014, la quale ha precisato che l’interessato “può” – non già “deve” – chiedere di convertire (e quindi fruire) i giorni di licenza ordinaria maturati in licenza straordinaria.

Si tratta di una previsione che consente d’imputare la licenza ordinaria alla convalescenza « sulla base di una scelta volontaria del militare interessato », contemperando così la garanzia del diritto irrinunciabile alle ferie costituzionalmente garantito con l’interesse del militare a evitare il superamento del periodo massimo di aspettativa per infermità (Cons. Stato, sez. II, 24 aprile 2023, n. 4109).

In forza dell’art. 905, comma 2, c.m., come attuato dalla citata circolare della Guardia di finanza, il lavoratore può liberamente scegliere tra due alternative: convertire i giorni di licenza ordinaria ancora da fruire in licenza straordinaria di convalescenza (prolungando così il periodo massimo di aspettativa) oppure escludere la conversione (così mantenendo la possibilità di fruire delle ferie al termine della malattia).

6.3. Nel caso di specie, l’appellante, con la domanda di collocamento in aspettativa per infermità del 30 ottobre 2019, ha escluso la conversione dei giorni di licenza ordinaria maturati in giorni di licenza straordinaria di convalescenza.

Il mancato godimento delle ferie è dunque ascrivibile a una scelta libera e consapevole dell’interessato – e non all’amministrazione ovvero ad altre cause a lui non imputabili – pertanto non può essere riconosciuto alcun diritto all’indennità sostitutiva (negli stessi termini, su un caso analogo, anche Cons. Stato, sez. I, parere n. 1301 del 28 ottobre 2024, già richiamato).

7. L’appello è dunque meritevole di rigetto.

8. Secondo la regola generale della soccombenza, dalla quale non vi è ragione di discostarsi nella specie, l’appellante deve essere condannato al pagamento delle spese di lite del grado, le quali sono liquidate in dispositivo tenuto conto dell’art. 26, comma 1, c.p.a. e dei parametri stabiliti dal regolamento approvato con decreto del Ministro della giustizia n. 55 del 10 marzo 2014.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali del grado, nella misura di euro 3.000 (tremila/00), oltre oneri e accessori se dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

LE NR CO, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE NR CO	Vito Poli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.