Pubblicato il 23/04/2026

N. 03193/2026REG.PROV.COLL.

N. 05137/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5137 del 2024, proposto da ID AR, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefania Lago, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montegrotto Terme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Greggio, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Provincia di Padova, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione II) n. 1864 dell’11 dicembre 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montegrotto Terme;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il consigliere Ofelia FR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla delibera della Giunta provinciale di Padova n. 91 del 15 maggio 2014 di approvazione delle modifiche d’ufficio del Piano di assetto del territorio (PAT) del Comune di Montegrotto Terme;

- dalla valutazione tecnica provinciale del 6 maggio 2014 e dal parere del Comitato tecnico provinciale di pari data;

- da tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per il Veneto dalla sig.ra ID AR, proprietaria di un vasto appezzamento di terreno nel Comune di Montegrotto Terme, sulla base dei seguenti motivi:

a) illegittimità della deliberazione della Giunta provinciale 15 maggio 2014 n. 91, nonché della presupposta valutazione tecnica provinciale n. 19 del 6 maggio 2014 e del presupposto parere del Comitato tecnico provinciale in pari data, violazione di legge ed eccesso di potere, violazione e falsa applicazione dell’art. 14 della legge regionale Veneto n. 11 del 2004, nonché dell’art. 10 della legge n. 1150 del 1942, illegittimità costituzionale del medesimo art. 14 della legge reg. n. 11 del 2004 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento dei presupposti.

b) illegittimità della delibera di Consiglio comunale n. 32 del 22 luglio 2014, eccesso di potere sotto il profilo della motivazione insufficiente e perplessa, violazione e falsa applicazione dell’art. 14 della legge regionale n. 11 del 2004;

c) illegittimità della deliberazione del Consiglio comunale n. 35 del 14 luglio 2011 e, in via derivata, degli altri atti del procedimento di approvazione del Piano di assetto del territorio, eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà di comportamento.

3. Con la sentenza n. 1864 dell’11 dicembre 2023 il T.a.r. per il Veneto, Sez. II, ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati.

I - l’intesa raggiunta tra gli eredi AR e il Comune di Montegrotto Terme e la violazione dell’affidamento qualificato maturato in merito alla destinazione urbanistica del territorio.

II - la violazione dell’art. 14, l.r. Veneto n. 11/2004 ravvisabile nella delibera n. 91/2014 della Provincia di Padova;

III - terzo motivo di ricorso: illegittimità della delibera di Consiglio comunale n. 35/2011 e di tutti i successivi atti di approvazione del PAT. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà.

IV - omessa pronuncia rispetto al secondo motivo di ricorso. Illegittimità della delibera di Consiglio comunale n. 32/2014. Eccesso di potere per motivazione insufficiente e perplessa; violazione dell’art. 14, l.r. Veneto n. 11/2004.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Montegrotto Terme, deducendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

6. Con memorie del 15 dicembre 2025 e repliche del 23 dicembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note del 9 gennaio 2026, hanno chiesto che la causa fosse decisa sulla base degli atti depositati.

7. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza impugnata il T.a.r. per il Veneto ha respinto il ricorso richiamando l’ampia discrezionalità riservata all’Amministrazione in sede di elaborazione degli strumenti urbanistici e ritenendo che la Giunta provinciale di Padova, con la modifica d’ufficio del PAT - che aveva riportato alla classificazione come area agricola il terreno della ricorrente ed aveva eliminato la sua individuazione come area di riconversione e di riqualificazione – avesse, in realtà, assicurato la coerenza del Piano stesso, non essendo neppure vincolata dal rispetto di particolari aspettative o affidamenti del privato meritevoli di tutela, non dimostrati in giudizio.

9. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato l’erroneità della suddetta pronuncia, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente valutato l’esistenza di “un’intesa (tra lei ed il Comune), pur non ancora formalizzata in un accordo pubblico - privato che il potere urbanistico del Comune e quello di controllo della Provincia avrebbero dovuto considerare e che, al contrario…, (sarebbe stato) ingiustamente pregiudicato”. Il giudice di primo grado avrebbe, in particolare, secondo l’originaria ricorrente, “erroneamente obliterato le specificità del caso concreto, procedendo ad applicare in maniera meccanica i consolidati principi giurisprudenziali in materia di affidamento qualificato del privato dinanzi alla discrezionalità dell’Amministrazione nella gestione pianificatoria del proprio territorio”, non valorizzando il fatto che il Comune avesse individuato nel PAT il suo fondo come area di riconversione e riqualificazione proprio al fine di predisporre il contesto urbanistico adeguato per la futura ricezione dell’accordo pubblico-privato nel Piano degli interventi, che sarebbe risultata rispondente anche all’interesse pubblico. In breve, a dire dell’appellante, nel procedimento in questione, nel quale la discrezionalità del Comune di Montegrotto si era già orientata in suo favore, si sarebbe inserito illegittimamente l’intervento extra ordinem della Provincia che, esercitando la propria discrezionalità in maniera opposta, avrebbe interrotto la formalizzazione dell’accordo, dando luogo ad una sorta di “cortocircuito” nell’utilizzo della discrezionalità urbanistica.

10. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, dedotto che il T.a.r. non avesse riconosciuto l’incompatibilità dell’intervento della Provincia con l’esatta ripartizione delle funzioni di regolazione urbanistica del territorio tra enti locali, non rilevando l’indebita sovrapposizione dei poteri della Provincia alle decisioni urbanistiche rimesse al Comune. L’originaria ricorrente ha, inoltre, escluso che la classificazione del suo terreno, ancora inedificato, come area da riqualificare violasse il disposto dell’art. 55 delle NTA o presentasse profili di irragionevolezza o di contrasto con le direttrici fondamentali del Piano che, sole, avrebbero legittimato l’intervento dell’Autorità provinciale, lamentando anche la pretermissione da parte del T.a.r. del profilo di illegittimità della delibera provinciale attinente al mancato previo confronto con il Comune di Montegrotto Terme.

11. Con il terzo motivo l’originaria ricorrente ha, invece, sostenuto l’illegittimità della delibera del Consiglio comunale n. 35/2011 di adozione del PAT “per non aver reso intellegibile alla Provincia il sottotesto implicito nella classificazione urbanistica introdotta” per l’area di sua proprietà, evidenziando che i principi di leale collaborazione e di non contraddittorietà dell’azione amministrativa, nonché gli obblighi di motivazione dei provvedimenti avrebbero imposto all’Amministrazione comunale di comunicare alla Provincia “l’assetto di interessi in via di divenire anche in caso di mancato raggiungimento dell’accordo con il privato”.

12. Con l’ultimo motivo, infine, l’appellante ha censurato l’omessa pronuncia da parte del T.a.r. sulla censura di illegittimità della delibera del Consiglio comunale di recepimento delle modifiche al PAT apportate dalla Provincia, non prevista da alcuna disposizione normativa.

13. Le suddette doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

14. Deve essere, in via preliminare, respinto il primo motivo, relativo all’asserita esistenza di un accordo tra l’Amministrazione comunale ed il privato per la disciplina urbanistica da imprimere al terreno in esame: da un lato, come eccepito dalla difesa comunale, la procedura espropriativa svolta dall’ANAS con riferimento alla porzione del compendio della ricorrente da adibire a sedime stradale richiamata nel ricorso appare estranea alla presente controversia, dall’altro, alla luce di tutti gli elementi emersi nel corso del giudizio, la sussistenza di un accordo raggiunto tra il Comune e l’odierna appellante per attribuire ad una parte del lotto di quest’ultima potenzialità edificatoria a fini residenziali non è stata in alcun modo dimostrata.

15. Invero, nessuno degli atti citati dalla originaria ricorrente a riprova del raggiungimento del preteso accordo (nota del Sindaco del Comune di Montegrotto Terme del 27 febbraio 2009; delibera di adozione del PAT da parte del Consiglio comunale del 2011) risulta idoneo a dimostrare che le parti fossero addivenute ad un’intesa, sia pure pre-pianificatoria al riguardo, poiché nella nota del febbraio 2009 il Sindaco di Montegrotto Terme si è limitato ad esprimere una mera “manifestazione di intenti” comunicando alla parte interessata l’intenzione dell’Amministrazione di valutare la proposta ricevuta, che avrebbe comunque dovuto essere esaminata ed eventualmente accolta solo dagli organi competenti ad assumere le scelte pianificatorie.

Nel PAT, così come adottato nel 2011, il terreno dell’appellante non viene individuato direttamente come zona residenziale ma classificato come un’area da riconvertire e riqualificare alla luce di successive disposizioni del Piano degli interventi, con espressioni non in grado, neppure in questo caso, di generare alcun legittimo affidamento.

16. Parimenti infondato è il secondo motivo, con il quale l’appellante ha censurato l’intervento della Provincia di stralcio in sede di approvazione del PAT delle previsioni riguardanti il fondo di sua proprietà. La Provincia di Padova risulta, infatti, aver agito in applicazione dell’art. 14, comma 6, della legge regionale n. 11/2004 che le conferisce la possibilità di introdurre ex officio nel Piano le modifiche necessarie per assicurare: “a) la compatibilità del piano con il PTRC e con il PTCP; b) la coerenza delle scelte di assetto e sviluppo del territorio rispetto al quadro conoscitivo elaborato; c) la tutela delle invarianti di natura paesaggistica, ambientale, storico-monumentale e architettonica; c-bis) l'osservanza del limite quantitativo di cui all'articolo 13, comma 1, lettera f)”.

Dinanzi alle direttrici programmatiche dello stesso PAT, orientate alla salvaguardia del territorio agricolo e rurale del Comune di Montegrotto Terme, la Provincia di Padova, anche in base ai pareri tecnici acquisiti al procedimento, ha dunque ritenuto di dover preservare la vocazione agricola del terreno in questione, pure interessato dal passaggio della strada pubblica e della pista ciclabile, nonché dalla presenza dell’impianto fognario, ma ancora sostanzialmente privo di edifici, per contribuire a garantire l’equilibrio e la vivibilità del territorio provinciale e regionale nel suo complesso, già notevolmente inciso da un rilevante sviluppo urbanistico-edilizio a fini residenziali e produttivi.

17. Alla luce degli atti di causa risulta corretta e coerente con la ratio della disciplina urbanistica vigente anche l’interpretazione data dal T.a.r. all’art. 55 delle NTA del PAT di Montegrotto Terme, per cui il compendio della ricorrente, come detto ancora inedificato e a destinazione agricola, non avrebbe potuto legittimamente essere individuato come area di riqualificazione e riconversione, non avendo le caratteristiche indispensabili per tale classificazione (presenza in loco di “complessi di attività di servizio e/o produttive dismessi o parzialmente degradati” ) .

Anche la procedura seguita dalla Provincia di Padova nell’esame del PAT del Comune di Montegrotto Terme appare immune da tutte le censure formulate dalla ricorrente, non prevedendo l’art. 14 della legge reg. n. 11/2004 alcun contraddittorio in sede di approvazione del PAT e non destando tale previsione, corrispondente alla ripartizione delle competenze tra enti locali ed al principio di non aggravamento del procedimento, alcun dubbio di legittimità costituzionale.

18. Non meritevoli di accoglimento sono, infine, anche i motivi terzo e quarto, dedotti in rapporto alla pretesa illegittimità della delibera del Consiglio comunale di Montegrotto Terme del 2011 di adozione del PAT, che non avrebbe reso esplicita l’esistenza dell’accordo sotteso all’indicazione del fondo della ricorrente come area di riqualificazione e riconversione.

Da un lato, occorre evidenziare come il mancato raggiungimento di una vera e propria intesa tra l’Amministrazione comunale e il privato precludesse in radice al Comune di fornire qualsiasi ulteriore indicazione o motivazione alla Provincia di Padova - che avrebbe dovuto esaminare il piano - circa le finalità urbanistiche della qualificazione accordata al fondo in questione; dall’altro lato, deve rilevarsi come la delibera del Consiglio comunale successiva all’intervento della Provincia sia semplicemente una forma di conferma e di presa d’atto di quanto autonomamente deciso da quest’ultima, non in grado di produrre ulteriori effetti lesivi sulla posizione giuridica soggettiva dell’odierna appellante.

19. In conclusione, l’appello deve essere perciò integralmente respinto.

20. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del grado di appello in favore del Comune di Montegrotto Terme, liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo OP, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia FR, Consigliere, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
Ofelia FR	Vincenzo OP

IL SEGRETARIO