Pubblicato il 20/01/2026

N. 00449/2026REG.PROV.COLL.

N. 06522/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6522 del 2024, proposto dalla Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Pafundi e Marco Piovano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pafundi in Roma, via Tagliamento n. 14;

contro

del dott. Gianmarco Gorrea e di Federfarma Piemonte - Unione Sindacale Titolari di Farmacia della Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’avvocato Piermassimo Chirulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 54/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del dott. Gianmarco Gorrea e di Federfarma Piemonte - Unione Sindacale Titolari di Farmacia della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. RT MA e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il dott. Gianmario Gorrea (titolare di una farmacia rurale con sede a Revello) e Federfarma Piemonte hanno impugnato, di fronte al TAR Piemonte, la nota del 17 gennaio 2019 (prot. n. 1259), adottata dal Responsabile del Settore Assistenza farmaceutica integrativa e protesica della Direzione Sanità della Regione Piemonte, avente ad oggetto “ Fatturato annuo in regime di SN ex art. 1 legge 662 del 1996 e smi ”.

Tale nota prevedeva che le ASL della Regione si attenessero “ ai fini del calcolo del fatturato SN rilevante in materia di sconto, a quanto a suo tempo esplicitato dalle indicazioni regionali, che hanno individuato il fatturato in questione in quello risultante dalla somma dei prezzi di vendita al pubblico di tutti i prodotti dispensati dalle farmacie per conto del SN, al netto dell’IVA, compresa la remunerazione al netto IVA per il servizio svolto dalle farmacie convenzionate per le attività di distribuzione per conto (DPC) dei farmaci e dei prodotti di assistenza integrativa per diabetici di cui alla DGR n. 16- 2070 del 7.9.2015. In particolare, per le modalità di calcolo e i successivi conguagli, ci si richiama alla nota del Settore scrivente, prot. n. 14253/A1404A del 28.6.2017, anche con riferimento a quanto ivi esplicitato in ordine a eventuali ulteriori conguagli a seguito della definizione del giudicato relativo al contenzioso sollevato da alcuni farmacisti circa determinati aspetti applicativi della normativa previgente ”.

I ricorrenti contestavano l’inserimento di alcune voci (richiamate o comunque desumibili dalla citata nota) ai fini del calcolo del fatturato 2018.

2. Il TAR, con sentenza n. 54 del 2024, ha accolto in parte il ricorso.

In particolare, il Collegio ha stabilito che non possono concorrere a formare il “ fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale ” né la quota di partecipazione alla spesa dovuta dall’assistito (il cosiddetto ticket) né gli sconti incondizionati imposti dalla legge. Questo perché il ticket non è una somma corrisposta dall’Azienda Sanitaria Locale alla farmacia mentre gli sconti rappresentano un costo a carico della farmacia e quindi nessuna delle due voci afferisce alla partecipazione alla spesa sanitaria realizzata tramite l’intervento delle finanze pubbliche.

Il Tribunale ha specificato che anche se l’art. 1, comma 40 bis, della legge n. 662 del 1996 faceva salve le determinazioni regionali assunte fino al 31 dicembre 2018, tale clausola di salvaguardia non era applicabile nel caso di specie, in quanto a quella data non esisteva alcun provvedimento validamente adottato che includeva ticket e sconti nel fatturato SN, a seguito di precedenti pronunce dello stesso TAR (sentenze nn. 675/2016 e 534/2022).

Viceversa, il Tribunale ha respinto il ricorso nella parte in cui contestava l’inclusione dei corrispettivi derivanti dall’attività di distribuzione per conto (DPC) e i proventi dalla vendita di prodotti di assistenza integrativa per diabetici nel fatturato annuo SN. Il Collegio ha ritenuto legittima tale inclusione, in quanto la nozione di “fatturato annuo” coincide con il “volume d’affari” (di cui al D.P.R. n. 633 del 1972), che ricomprende sia i corrispettivi rivenienti dalle prestazioni di servizi (come l’attività DPC) sia i corrispettivi derivanti dalla cessione di beni (come i dispositivi per diabetici, nonostante essi non possano essere definiti “farmaci”). La locuzione “fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale”, come definita dalla normativa previgente, sarebbe, quindi, idonea ad accogliere tutte le componenti diverse dall’IVA.

3. Avverso la suddetta sentenza, la Regione Piemonte ha proposto appello, chiedendo l’integrale rigetto del ricorso di primo grado.

La Regione sostiene che il TAR sia incorso in un’erronea rappresentazione dei contenuti della nota regionale del 2019 e dell’effettivo perimetro dei parziali annullamenti delle precedenti comunicazioni.

In particolare, una precedente nota regionale del 2009 (prot. n. 36777) era stata impugnata da alcuni titolari di farmacie rurali ed è stata parzialmente annullata dalla sentenza TAR n. 675/2016. L’annullamento avrebbe, però, riguardato esclusivamente la parte in cui si includevano i ticket e gli sconti imposti per legge nel calcolo del “fatturato annuo in regime di SN”, limitatamente ai fini dell’applicazione della trattenuta del 1,4% prevista dal c.d. Decreto Abruzzo (d.l. n. 39 del 2009). L’appellante sostiene che il giudicato di parziale annullamento non si è esteso all’inciso finale della nota del 2009, che richiamava l’art. 11 della legge n. 405 del 2001 ( recte d.l. n. 347 del 2001, che modificava proprio l’art. 1, comma 40, legge n. 662 del 1996).

La nota del 2017 (prot. n. 14253), poi, anch’essa impugnata e annullata dalla sentenza TAR n. 534/2022, aveva come effettivo oggetto la precisazione delle modalità operative del calcolo del fatturato SN ai sensi dell’art. 1, comma 40, legge n. 662 del 1996 (prevedendo una prima quantificazione e un successivo conguaglio). L’appellante sostiene che, anche in questo caso, il TAR si è espresso solo sull’interpretazione della legislazione emergenziale del 2009 (a cui rinviava la nota) e non sulla definizione generale di fatturato o sulle modalità di conteggio per le annualità decorrenti dal 2016.

Alla luce di tali premesse, si evidenzia che la nota del 2019 (prot. 1259) forniva indicazioni valide per la sola annualità 2018, prima dell’entrata in vigore del nuovo art. 1, comma 40 bis della legge n. 662 del 1996.

Il TAR ha ritenuto illegittima la nota del 2019 perché rinviava alle precedenti note già annullate, ma la Regione Piemonte ribadisce che il richiamo alla nota del 2017 (che a sua volta richiamava la nota del 2009) deve intendersi nei limiti delle indicazioni regionali non espressamente annullate e dunque al di fuori dei casi relativi a quanto previsto dal d.l. n. 39 del 2009.

Secondo l’appellante, l’interpretazione del TAR è errata in quanto l’Amministrazione regionale, per l’annualità 2018, aveva fatto proprie le interpretazioni che includevano i ticket e le prestazioni di assistenza integrativa/protesica nel fatturato SN, in coerenza con la successiva normativa del 2018 che ha fatto “salve le determinazioni” assunte dalle Regioni fino al 31 dicembre 2018.

4. Si sono costituiti in giudizio il dott. Gorrea e Federfarma Piemonte, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. All’udienza dell’11 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il prezzo al pubblico dei farmaci rimborsati integralmente dal SN viene definito a seguito di una contrattazione fra l’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) e le aziende produttrici.

L’art. 1, comma 40, legge n. 662 del 1996 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) stabilisce le quote di spettanza per le aziende farmaceutiche, i grossisti ed i farmacisti, ovvero le percentuali di ricavo, pari rispettivamente al 66,65%, al 3% e al 30,35% del prezzo di vendita al pubblico al netto dell’IVA. Il prezzo al pubblico di un farmaco rimborsabile viene pertanto fissato partendo dal prezzo “di fabbrica” negoziato fra l’azienda produttrice ed il SN, con l’aggiunta delle quote di spettanza dovute ai grossisti ed ai farmacisti, ovvero agli altri attori della filiera del farmaco. Per le farmacie, la quota di spettanza era ridotta dallo sconto, articolato per fasce di prezzo dei farmaci, che le stesse farmacie erano tenute a concedere al SN (lo sconto disciplinato dall’art. 1, comma 40 cit. non trova più applicazione, a decorrere dal 1° marzo 2024, ai sensi dell’art. 1, comma 228, lett. a), legge n. 213 del 2023).

Tale percentuale di sconto era ridotta per le farmacie rurali sussidiate “ con un fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale al netto dell’IVA non superiore a euro 450.000 ”, per le quali continuavano ad applicarsi le più favorevoli quote di sconto di cui all’art. 2, comma 1, della legge n. 549 del 1995, e per “ le farmacie con fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale al netto dell’IVA non inferiore a euro 150.000 e non superiore a euro 300.000 ”. Lo sconto invece non era imposto “ alle farmacie con un fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale al netto dell’IVA inferiore a euro 150.000 ”.

La presente controversia, come visto, riguarda l’interpretazione dell’espressione “fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale al netto dell’IVA”.

L’art 1, comma 551, lett. b), legge n. 145 del 2018, ha aggiunto il comma 40-bis al citato art. 1, legge n. 662 del 1996. Tale disposizione prevede: « Fatte salve le determinazioni che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano hanno assunto in materia fino alla data del 31 dicembre 2018, dal 1° gennaio 2019, al calcolo del fatturato annuo delle farmacie, in regime di Servizio sanitario nazionale, di cui al quarto, al quinto e al sesto periodo del comma 40, concorrono le seguenti voci:

a)  il fatturato per i farmaci ceduti in regime di Servizio sanitario nazionale;

b)  la remunerazione del servizio di distribuzione reso in nome e per conto;

c)  il fatturato delle prestazioni di assistenza integrativa e protesica erogate in regime di Servizio sanitario nazionale e regionale;

d)  le quote di partecipazione alla spesa a carico dell’assistito.

Da tale calcolo sono escluse:

a)  l’IVA;

b)  le trattenute convenzionali e di legge;

c)  gli importi che a titolo di sconto vengono trattenuti sul prezzo del farmaco nel determinare le somme da rimborsare alle farmacie convenzionate;

d)  la quota a carico dei cittadini, ai sensi dell’articolo 7, comma 4, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405;

e)  la remunerazione delle ulteriori prestazioni per i servizi erogati dalle farmacie ai sensi del decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153 ».

Il legislatore statale ha, quindi, inteso introdurre un’interpretazione uniforme della richiamata normativa, anche a fronte del copioso contenzioso che si era creato sulle modalità di calcolo del fatturato.

Per le annualità precedenti al 2019, tuttavia, sono state fatte salve le determinazioni che, in materia, le Regioni hanno adottato fino al 31 dicembre 2018.

2. Il provvedimento impugnato nella presente controversia è stato adottato il 17 gennaio 2019, ma, essendo relativo all’anno 2018, poteva avere valore meramente ricognitivo della disciplina regionale vigente al 31 dicembre 2018.

Esso, infatti, quanto alle modalità di calcolo, richiama la nota “prot. n. 14253/A1404A del 28.6.2017”, che però era stata annullata dalla sentenza del TAR Piemonte n. 534/2022. In particolare i giudici avevano ritenuto illegittima la nota del 2017, poiché quest’ultima confermava i contenuti della nota prot. n. 36777/DB20, dell’8 ottobre 2009, che, a sua volta, era stata parzialmente annullata dalla sentenza del TAR Piemonte n. 675/2016.

In particolare, la sentenza n. 675 cit. ha annullato la nota del 2009 accogliendo il ricorso presentato da alcuni farmacisti “ limitatamente alle questioni concernenti il ticket e gli importi a titolo di sconto imposti per legge trattandosi, in entrambi i casi, di voci di costo non imputabili al fatturato in regime di Servizio Sanitario Nazionale ”.

3. È vero che la nota del 2009 riguardava specificamente un ulteriore sconto previsto dall’art. 13, d.l. n. 39 del 2009 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile), ma il presupposto per l’esenzione delle farmacie rurali si basava sempre sul raggiungimento di un limite di “ fatturato annuo in regime di Servizio sanitario nazionale, al netto dell’imposta sul valore aggiunto ”.

Infatti la medesima nota 2009 evidenziava che le modalità di calcolo del fatturato dovessero applicarsi a tutte le fattispecie “ che si riferiscono alla medesima dizione ”, cioè anche a quelle regolate dall’art. 1, comma 40, legge n. 662 del 1996.

Sebbene, nell’ambito del giudizio che ha portato alla sentenza n. 675/2016, i ricorrenti avessero interesse ad essere esentati dallo sconto di cui all’art. 13 del d.l. n. 39 del 2009, deve ritenersi che l’annullamento della nota 2009 abbia inciso sulle modalità di calcolo del fatturato anche ai fini di quanto previsto dall’art. 1, comma 40, legge n. 662 del 1996, dal momento che la Regione stessa aveva inteso (in modo del tutto ragionevole) applicare le medesime modalità di calcolo per entrambe le fattispecie.

Del resto, anche nella motivazione della sentenza n. 675/2016, il Collegio dà conto del fatto che la locuzione “ in regime di Servizio Sanitario Nazionale al netto dell’IVA ” era già stata introdotta nell’art. 1, comma 40 cit. Inoltre, ove la pronuncia non avesse rilievo per le fattispecie regolate da quest’ultima disposizione, non si comprenderebbe neppure perché sia stata successivamente annullata anche la nota del 2017, che aveva espressamente ad oggetto le modalità del calcolo del fatturato SN ai sensi dell’art. 1, comma 40, legge n. 662 del 1996.

4. In definitiva deve ritenersi che, al 31 dicembre 2018, la disciplina vigente nella Regione Piemonte, in seguito alle sentenze del TAR n. 675/2016 e n. 534/2022, imponeva di escludere dal calcolo del fatturato delle farmacie sia i c.d. ticket che le quote di sconto imposte dalla legge.

La circostanza che le quote di partecipazione alla spesa a carico dell’assistito (quindi proprio i c.d. ticket) siano, invece, state poi ricomprese nel calcolo, ex art. 1, comma 40 bis, legge n. 662 del 1996, non è dirimente. Infatti, come già visto, il legislatore nazionale ha inteso far decorrere la cogenza della nuova interpretazione unitaria solo dal 1° gennaio 2019, verosimilmente anche per tutelare l’affidamento delle farmacie relativamente all’applicazione delle singole discipline regionali pregresse.

5. Alla luce di quanto sopra l’appello deve essere respinto. La particolarità della controversia giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

MI OR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

RT MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT MA	MI OR

IL SEGRETARIO