N. 04801/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 27/03/2026
N. 02554 /2026 REG.PROV.COLL. N. 04801/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4801 del 2025, proposto dalla Casa di Cura
Madonna del Rimedio s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Barberio e Stefano Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
l'ARES Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paola Trudu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti
della Laboratorio Analisi Biologiche del Dott. Stefano Ponti & C. s.a.s., non costituita in giudizio; N. 04801/2025 REG.RIC.
per la riforma
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima) n. 356/2025, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della ARES Sardegna;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. Roberto
TI e viste le conclusioni delle parti come da verbale.
FATTO e DIRITTO
1. La Casa di Cura Madonna del Rimedio s.p.a. ha impugnato, presso il TAR
Sardegna, la deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda Regionale della Salute
(ARES) n. 184 del 2 luglio 2024. Il provvedimento riguardava i contratti per l'acquisto di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'anno 2023 e, in particolare, l'autorizzazione al pagamento dell'extra budget ai sensi dell'art. 14 del contratto stipulato tra le parti.
La struttura sanitaria ricorrente ha contestato la determinazione del proprio fatturato complessivo operata dall'ARES, fissato in circa 1,5 milioni di euro anziché negli oltre
3,1 milioni rivendicati, con una conseguente drastica riduzione della remunerazione dell'extra budget spettante.
Nello specifico, la società ricorrente ha lamentato la violazione dei criteri di remunerazione stabiliti dalla Regione Sardegna, sostenendo che l'ARES avrebbe dovuto applicare l'art. 14 del contratto senza ricorrere a decurtazioni non previste per quella specifica voce di spesa. Di contro, l'ARES ha difeso la legittimità del proprio N. 04801/2025 REG.RIC.
operato spiegando che dal fatturato complessivo della struttura dovevano essere scomputate le prestazioni erogate in eccedenza rispetto al limite del 75% del tetto di spesa annuale alla data del 31 agosto 2023, come previsto dall'art. 6 dello schema di contratto. Secondo l'Amministrazione, tali somme non sono esigibili e non potevano dunque confluire nella base di calcolo per l'extra budget, il quale deve essere ripartito proporzionalmente tra le strutture aventi diritto nei limiti delle economie residue.
2. Il TAR, con sentenza n. 356/2025, ha respinto il ricorso.
La motivazione principale risiede nel tenore letterale dell'art. 6 del contratto, il quale stabilisce esplicitamente che le prestazioni erogate oltre il 75% del budget entro il 31 agosto non possono essere remunerate in alcun caso, nemmeno qualora vi sia capienza nel tetto annuale a disposizione dell'Azienda sanitaria.
I giudici hanno chiarito che la ratio di tale clausola è quella di garantire la continuità nell'erogazione del servizio sanitario per l'intero anno solare, evitando che le strutture esauriscano prematuramente le risorse a scapito dei cittadini nella seconda parte dell'anno.
Il Collegio ha respinto l'ipotesi di una lettura a compartimenti stagni tra le norme sul tetto di spesa e quelle sull'extra budget, poiché permettere la remunerazione delle eccedenze prodotte entro agosto attraverso il meccanismo dell'extra budget eliminerebbe il disincentivo necessario a preservare la continuità assistenziale.
Inoltre, i giudici hanno disatteso la doglianza relativa alla cosiddetta motivazione postuma, osservando che le difese dell'ARES non costituivano una nuova giustificazione ma la mera applicazione della disciplina contrattuale già nota alle parti.
In ordine alla presunta violazione del legittimo affidamento derivante da comportamenti diversi tenuti dall'Amministrazione negli anni precedenti, la sentenza ha sostenuto che eventuali illegittimità passate non possono giustificare il loro perpetuarsi e che, comunque, le regole di correttezza e quelle di validità dell'atto operano su piani distinti. N. 04801/2025 REG.RIC.
3. Avverso la suddetta sentenza, la Casa di Cura ha proposto appello, con istanza di misure cautelari.
Con il primo motivo, la parte appellante sostiene che il TAR Sardegna abbia erroneamente confuso la disciplina delle prestazioni erogate all'interno del tetto di spesa con quella relativa all'extrabudget. Nello specifico, si contesta l'applicazione dell'art. 6 dello schema di contratto, che limita l'erogazione delle prestazioni al 75% del budget entro il 31 agosto per garantirne la continuità, al calcolo dell'extrabudget, il quale sarebbe invece disciplinato in via esclusiva dagli articoli 9 e 13.
In particolare, l'art. 13 stabilirebbe chiaramente che tutte le prestazioni effettuate oltre il budget contrattato possono essere remunerate, seppur con un abbattimento del 40%
e nei limiti dei residui aziendali, senza alcun riferimento alle limitazioni temporali previste per le prestazioni infra-tetto. A supporto di questa tesi, viene evidenziato come la stessa Regione Sardegna consideri il fatturato storico, comprensivo dell'extrabudget nella sua interezza, come criterio per l'assegnazione dei tetti di spesa futuri.
Il secondo motivo di appello mira a riproporre la censura relativa alla violazione del legittimo affidamento e del principio di leale collaborazione tra le parti. L'appellante evidenzia che l'ente sanitario ha sempre remunerato l'intero extrabudget negli anni dal 2018 al 2022, seguendo i medesimi criteri e creando così una prassi consolidata su cui la struttura sanitaria aveva fatto affidamento anche per l'anno 2023.
La decisione improvvisa di applicare retroattivamente i limiti dell'art. 6, senza alcuna informativa preventiva, viene considerata un agire contrario alla correttezza e alla buona fede contrattuale. Infine, viene contestata l'integrazione postuma della motivazione della deliberazione impugnata, poiché il riferimento all'art. 6 sarebbe comparso solo negli scritti difensivi del giudizio di primo grado e non era presente nel provvedimento originale; ne risulterebbe violato il consolidato orientamento N. 04801/2025 REG.RIC.
giurisprudenziale che vieta di integrare le ragioni di un atto amministrativo durante il processo.
4. Si è costituita in giudizio ARES, chiedendo il rigetto dell'appello.
5. Con ordinanza 2500/2025, questa Sezione ha respinto l'istanza di misure cautelari, non ravvisando il necessario periculum in mora.
6. All'udienza del 19 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L'appello è infondato.
Ai fini della presente controversia è necessario interpretare il contratto stipulato tra la
Società appellante e ARES, avente ad oggetto l'acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali per l'anno 2023.
L'art. 13 prevede un budget di spesa annuo, che la struttura sanitaria si impegna a non superare.
Il successivo art. 14 precisa che le prestazioni erogate oltre il budget previsto potranno eventualmente essere remunerate con una decurtazione del 40% della tariffa, ricorrendo alle sole somme disponibili a seguito del mancato utilizzo, durante l'anno, da parte delle altre strutture sanitarie e comunque esclusivamente nei limiti del tetto di spesa aziendale annuale stabilito dalla Giunta Regionale. Le risorse disponibili sono ripartite tra gli erogatori in misura proporzionale al budget assegnato per l'anno di riferimento.
Tali disposizioni devono, però, essere lette in combinato disposto con quanto previsto dall'art. 7, il quale, tra l'altro, statuisce: «Il valore complessivo delle prestazioni erogate al 31 agosto dell'anno di riferimento del presente contratto non può essere superiore al 75% del budget di spesa annuale di cui al successivo art. 13. Le prestazioni erogate al 31 agosto oltre la misura del 75% non possono essere in alcun caso remunerate, neanche in caso di capienza del budget annuale a disposizione di
ARES». N. 04801/2025 REG.RIC.
L'interpretazione letterale della clausola induce a ritenere che, contrariamente a quanto dedotto dall'appellante, il limite del 75% al 31 agosto si applichi non solo per la remunerazione delle prestazioni a tariffa intera, ma anche per quella in extra-budget con decurtazione del 40%.
8. Del resto il Collegio condivide la prospettazione della parte appellata, secondo cui la ratio della clausola contrattuale contestata risiede primariamente nella necessità di garantire la continuità nell'erogazione del servizio sanitario durante tutto l'arco dell'anno.
Tale previsione mira a evitare che le strutture accreditate esauriscano prematuramente il budget disponibile, con il rischio che nella seconda parte dell'anno i cittadini debbano farsi carico personalmente dei costi delle prestazioni o subiscano interruzioni nell'assistenza.
Essa serve a disincentivare comportamenti distorsivi delle strutture sanitarie, che potrebbero essere indotte ad anticipare il più possibile la produzione, confidando nel fatto che l'eccedenza venga comunque remunerata sotto forma di extrabudget.
9. La sentenza del TAR è corretta anche nella parte in cui esclude la presenza di una motivazione postuma, giacché ARES, nel giudizio di primo grado, si è limitata a dare conto dei calcoli che, sulla base delle disposizioni contrattuali, avevano portato alla determinazione delle prestazioni extra-budget da remunerare.
10. Infine, proprio la presenza di una chiara previsione contrattuale porta ad escludere la dedotta violazione del legittimo affidamento.
L'esistenza di una prassi applicativa diversa, sviluppatasi negli anni precedenti, non può consentire la disapplicazione di una clausola contrattuale, considerando anche che i contratti di acquisto delle prestazioni sanitarie hanno durata annuale e rappresentano, quindi, fonti di regolamentazione autonome per ciascun anno. N. 04801/2025 REG.RIC.
Inoltre, come già evidenziato dal giudice di primo grado, la dedotta violazione dei canoni di correttezza potrebbe eventualmente essere rilevante sul piano risarcitorio, non su quello della validità dell'atto.
11. Alla luce di quanto sopra, l'appello deve essere respinto.
La particolarità della controversia giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
NA De TO, Presidente
Nicola D'Angelo, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
Roberto TI, Consigliere, Estensore
Giacinta Serlenga, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE N. 04801/2025 REG.RIC.
Roberto TI
NA De TO
IL SEGRETARIO