Pubblicato il 26/01/2026

N. 00631/2026REG.PROV.COLL.

N. 08280/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8280 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Mastropaolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Arzachena, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Forgiarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ville di Liscia di Vacca s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Principato, IM Togna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo di essi in Roma, via Federico Cesi n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 363/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Arzachena e della Ville di Liscia di Vacca s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. IM AN e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene impugnato il titolo edilizio acquisito dalla società immobiliare “Ville Liscia di Vacca” per la realizzazione di un nuovo compendio immobiliare, destinato a residenza turistico alberghiera, di oltre 1500 metri cubi disposti su due piani (di cui uno seminterrato, secondo le risultanze progettuali). Il titolo viene impugnato sia per la ritenuta decadenza del titolo stesso, sia perché sarebbe stata realizzata una volumetria superiore rispetto a quella assentibile sulla base della legge regionale n. 4 del 2009 sul “Piano Casa”. Si contestava altresì, quanto al primo livello dell’immobile, la natura di piano effettivamente seminterrato (come tale escluso dalla volumetria totale). L’impugnazione veniva formulata dal proprietario di un immobile viciniore e si estendeva anche alla sanatoria paesaggistica successivamente ottenuta, con determinazione in data 17 gennaio 2019, in seguito alle modifiche strutturali apportate al primo livello, per via dei rilievi mossi dall’amministrazione comunale in fase di realizzazione dell’immobile, e ciò proprio allo scopo di garantirne la natura di piano seminterrato.

2. Il TAR Sardegna rigettava il ricorso del vicino frontista per le seguenti ragioni:

2.1. I lavori erano iniziati il 6 dicembre 2013, ossia entro l’anno decorrente dal rilascio del titolo edilizio. In ogni caso, poiché il titolo abilitativo richiesto per la realizzazione dell’intervento, ai sensi della legge regionale sul c.d. “Piano Casa”, era la DIA e non il permesso di costruire, si sarebbe dovuto applicare l’art. 23 del DPR n. 380 del 2001 che, a differenza dell’art. 15 stesso testo unico edilizia, prevede un termine massimo decadenziale unicamente per la fine dei lavori e non anche per l’avvio degli stessi;

2.2. In seguito alla modifica delle opere ed al conseguente accertamento di conformità, poi sfociato con determinazione favorevole del 17 gennaio 2019, il primo livello ossia il piano seminterrato risultava “con tre lati completamente interrati ed il quarto in parte interrato ed in parte fuori terra per consentirne l’accesso … Pertanto la volumetria espressa da detto vano semi-interrato non doveva essere considerata nel computo della volumetria complessiva dell’immobile, non risultando provato che nella realizzazione del solaio di detto piano seminterrato sia stata superata la quota del piano di campagna, ossia della quota del terreno posta a monte del fabbricato da assumersi quale punto fermo ai fini del calcolo delle altezze del fabbricato”;

2.3. Il suddetto progetto di ripristino del piano seminterrato sarebbe stato conforme ai criteri di cui all’art. 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004 poiché alcun incremento volumetrico sarebbe stato concretamente apportato rispetto al progetto autorizzato con la originaria determinazione in data 7 dicembre 2012.

3. La sentenza di primo grado veniva impugnata per erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato:

3.1. La violazione dell’art. 15 del DPR n. 380 del 2001, da ritenere applicabile anche alla fattispecie in esame, in quanto i lavori sarebbero iniziati oltre il termine annuale stabilito, in chiave decadenziale, dalla stessa disposizione del testo unico edilizia;

3.2. La violazione del decreto assessorile regionale n. 2286/U del 20 dicembre 1983, il quale detta la disciplina degli standard edilizi per la Regione Sardegna, nella parte in cui sarebbe stata assentita una volumetria complessiva (oltre 1539 mc) ben superiore rispetto a quella massima consentita di 900 mc;

3.3. La violazione dell’art. 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004, nella parte in cui sarebbero stati creati nuove superfici e volumi aggiuntivi rispetto a quanto effettivamente autorizzato ed in assenza di qualsivoglia autorizzazione paesaggistica.

4. Si costituivano in giudizio il Comune di Arzachena e la società “Ville Liscia di Vacca”, entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. All’udienza di smaltimento del 14 gennaio 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso, il primo motivo di appello è infondato, in quanto la difesa di parte appellante pur a fronte di una attestazione di inizio lavori al 6 dicembre 2013 (quindi entro il termine annuale di cui all’art. 15 del DPR n. 380 del 2001) non ha fornito adeguata dimostrazione, o almeno un sia pur minimo principio di prova, circa il fatto che i lavori sarebbero stati iniziati dopo oltre un anno decorrente dal rilascio del titolo edilizio. Ciò risulta tanto più evidente ove soltanto si consideri che la difesa di parte appellante, a tale specifico riguardo, si è limitata a considerare del tutto genericamente che: “alla data del 16/12/2013 i lavori dovevano risultare avviati in modo “consistente”, mentre la stessa contro interessata dichiara che avevano appena preso avvio, con la conseguenza che a quella data nessuna opera poteva dirsi presente”. Il motivo, al di là della applicabilità o meno dell’art. 15 del DPR n. 380 del 2001 alla fattispecie in esame, è stato quindi solo genericamente formulato e deve per tali ragioni essere dichiarato inammissibile.

7. Quanto al secondo motivo di appello si osserva invece che:

7.1. Costituisce fatto pacifico, innanzitutto, che la volumetria massima assentibile doveva essere pari a 900 mc (cfr. par. 27 della sentenza di primo grado, non altrimenti contestata sul punto da alcuno dei soggetti costituiti in questa sede di appello);

7.2. Sempre in punto di fatto, è altrettanto incontestato che il volume del secondo livello fuori terra è pari a 741,15 mc, mentre il volume del primo livello o piano seminterrato è pari a 797,88 mc (paragrafi 28 e 29 della sentenza stessa);

7.3. Nella prospettiva di parte appellante il volume complessivo dell’intero immobile (comprensivo ossia anche del piano seminterrato) sarebbe pari a 1539,03 mc. Una consistenza, pertanto, superiore rispetto a quella assentibile (pari, si rammenta, a 900 mc). Nella prospettiva della difesa comunale e della società appellata, invece, la volumetria del primo livello non andava computata in quanto piano seminterrato;

7.4. Nel caso di specie, occorre dunque stabilire se il primo livello ossia il piano seminterrato (per ottenere il quale è stato anche avviato un procedimento di accertamento di conformità poi sfociato nel parere favorevole del Servizio Tutela del Paesaggio in data 17 gennaio 2019) debba essere o meno computato nel calcolo della volumetria totale: nel primo caso (seminterrato escluso dalla volumetria totale) il titolo abilitativo sarebbe legittimo in quanto i volumi complessivi sarebbero pari a poco oltre 741 mc (quelli ossia del solo secondo livello), dunque nei limiti ammessi dall’indice fondiario e dalla legge regionale sul Piano Casa; nel secondo caso (volume seminterrato da includere nella volumetria totale dell’immobile assentito) i suddetti limiti parametrici sarebbero invece superati (il totale è infatti superiore a 1539 mc) e tanto con inevitabile illegittimità del gravato provvedimento comunale del 7 dicembre 2012;

7.5. Decisivo, onde rispondere al quesito appena posto al punto che precede, risulta non solo e non tanto stabilire se il primo livello dell’opera autorizzata corrisponda o meno ad un piano seminterrato quanto, piuttosto, verificare se siano stati rispettati tutti i parametri previsti dalla normativa regionale in tema di limiti di densità edilizia in relazione alle diverse zone;

7.6. Ebbene per la Regione Sardegna tali limiti di densità sono stabiliti con decreto assessorile n. 2266/U del 22 dicembre 1983 (c.d. “Decreto Floris”), il cui art. 4 prevede per quanto di specifico interesse che: a) nelle zone F quali quelle di specie (zone turistiche) la densità edilizia o meglio la “capacità insediativa massima” va calcolata in funzione della “fruibilità ottimale del litorale”; b) tale rapporto, tra capacità insediativa e fruibilità ottimale del litorale, consiste in una proporzione tra numero di bagnanti che può ospitare un certo litorale (che varia ovviamente per lunghezza e per larghezza) e numero di residenti o di ospiti che possono quindi essere presenti all’interno di strutture (residenziali e alberghiere) poste a ridosso del litorale stesso; c) in tale contesto normativo l’art. 4 del suddetto decreto prevede in particolare che: “Nelle zone F turistiche ed in quelle E agricole a distanza inferiore a metri mille dal mare devono essere computati tutti i volumi, salvo quelli delle parti totalmente o parzialmente interrate per almeno due lati, destinati a cantine, depositi, locali caldaie, garages e simili, di altezza inferiore a mt. 2,40” ;

7.7. Sui volumi assentiti il TAR non ha in effetti tenuto conto del fatto che il decreto assessorile del 20 dicembre 1983 (che rappresenta per la Regione Sardegna, in sostanza, il DM 1444 del 1968 sugli standard edilizi) prevede che in simili zone turistiche prossime al mare il piano seminterrato, ai fini del rispetto sugli standard riguardanti la densità edilizia, non viene conteggiato nel volume complessivo dell’immobile soltanto allorché ricorrano tre requisiti cumulativi: a) interramento di almeno due lati; b) destinazione non abitativa del locale (es. cantina, garage, caldaia e simili); c) altezza inferiore a metri 2,40;

7.8. Pertanto, affinché si possa trattare di volumetria non computabile, ai fini della ammissibilità dell’intervento, occorre dimostrare non solo che: a) il primo livello sia completamente interrato (o almeno interrato per due lati) ma anche che tale porzione di edificio: b) sia destinato ad uso non abitativo; c) abbia altezza inferiore a 2,40 mt. I tre requisiti, come sopra detto, hanno carattere cumulativo ossia debbono essere tutti e tre contemporaneamente presenti.

7.9. Ebbene nel caso di specie, anche a voler ritenere la sussistenza del requisito sub a) [l’unico aspetto su cui si è espresso, in effetti, il giudice di primo grado], comunque non è stata data dimostrazione sufficiente circa la sussistenza del requisito sub b) circa la destinazione d’uso non abitativa di tale porzione di immobile (mai indicata dalle difese del comune e della società controinteressata); e di sicuro non sussiste il requisito sub c) atteso che, dalla planimetria versata agli atti, risulta un salto di quota di 3,25 metri dal piano di campagna (quindi, considerato un solaio interno anche di 30/40 cm, l’altezza del locale seminterrato è di sicuro superiore a metri 2,40);

7.10. Le difese del comune e della società controinteressata sostengono che il regolamento edilizio comunale, non impugnato dall’odierno appellante, impone una altezza minima di tali locali pari a metri 2,40, ma il regolamento comunale riguarda requisiti di agibilità dell’immobile mentre il decreto regionale (peraltro successivo rispetto al regolamento e comunque dotato di specialità in quanto previsto da una legge regionale sul rispetto degli standard edilizi) si riferisce a requisiti di sostenibilità del carico urbanistico in aree ambientali particolarmente sensibili come quelle di specie. In altre parole, non sarebbe stato necessario impugnare anche il regolamento edilizio comunale in quanto le due disposizioni (regolamento comunale e decreto assessorile) non sono in posizione di incompatibilità reciproca e la loro applicazione combinata, più semplicemente, comporta il fatto che per insindacabile scelta comunale i piani seminterrati, poiché sempre non inferiori a metri 2,40, saranno sempre computati nella volumetria complessiva, nella zona interessata, al fine di garantire il rispetto degli standard edilizi contemplati dalle norme regionali dirette a garantire un bilanciato carico urbanistico e antropico in zone litoranee della Sardegna suscettive di particolare attenzione sul piano dell’impatto edilizio;

7.11. Né potrebbe avere rilievo la mancata o tardiva impugnazione del parere paesaggistico del 17 gennaio 2019 (cfr. memoria “Ville di Liscia di Vacca” del 13 dicembre 2025), atteso che in quella sede si intendeva legittimare la qualificazione del primo livello alla stregua di piano seminterrato. Qualificazione che assume significato soltanto ai fini della sussistenza del primo requisito di cui al citato art. 4 del Decreto Floris il quale contempla la contestuale presenza, altresì, di altri due requisiti (destinazione non abitativa e altezza inferiore a metri 2,40) sui quali il parere paesaggistico non si esprime ed i quali risultano invece assenti, nel caso di specie, sulla base di quanto sopra emerso;

7.12. Ne consegue da quanto detto che, ai fini della ammissibilità dell’intervento (il quale poteva esprimere 900 mc massimi), occorreva computare il volume non solo del secondo livello (oltre 741 mc) ma anche quello del primo livello, seppure considerato alla stregua di “seminterrato” (oltre 797 mc). Lo specifico motivo di appello deve dunque essere accolto sotto tale particolare profilo, atteso che il limite di volume realizzabile sarebbe stato di 900 metri cubi mentre, tenendo conto anche del piano seminterrato, l’intervento realizzato è pacificamente superiore ai 1.500 metri cubi.

8. In conclusione il ricorso in appello, assorbita ogni altra censura, è fondato e deve essere accolto sotto tale specifico profilo (realizzazione di volumi superiori rispetto ai limiti massimi assentibili). Pertanto, la decisione di primo grado va riformata e deve di conseguenza essere accolto il ricorso originario: di qui l’annullamento del provvedimento comunale n. 162 del 7 dicembre 2012. Le spese di lite, relative al doppio grado di giudizio, sono poste a carico dei soggetti soccombenti e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della gravata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento comunale n. 162 del 7 dicembre 2012.

Condanna in solido il Comune di Arzachena e la società “Ville di Liscia di Vacca” alla rifusione delle spese di lite relative al doppio grado di giudizio, da quantificare nella complessiva somma di euro 8.000 (ottomila/00), oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BI NI, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

IM AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IM AN	BI NI

IL SEGRETARIO