Pubblicato il 18/02/2026

N. 01296/2026REG.PROV.COLL.

N. 08474/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8474 del 2024, proposto da Samer & Co. Shipping S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Rimaboschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 825/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. LI TU;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado Samer & Co. Shipping S.p.a., agente raccomandatario marittimo, svolgente anche attività di spedizioniere puro ex art. 1737 c.c., oltre che agente locale delle assicurazioni inglesi Lloyd’s e corrispondente locale di alcuni P&I Club, ha chiesto al Tar Piemonte di accertare la non debenza del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti relativo alle annualità 2020 e 2021 e l’annullamento della comunicazione del 25 novembre 2022 prot. 0025083/2022 avente ad oggetto la quantificazione e intimazione del contributo relativo all’anno 2020, nonché ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Con sentenza n. 825 del 6 luglio 2024 il Tar:

- quanto all’impugnazione della nota del 25 novembre 2022 con cui l’Autorità ha determinato il contributo dovuto dalla società intimandone il pagamento, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice tributario;

- ha dichiarato inammissibile l’azione di accertamento della non debenza del contributo, non solo in relazione ai dubbi in ordine all’ammissibilità nel giudizio amministrativo di un’azione atipica di accertamento, ma anche in considerazione della circostanza che il preteso accertamento confligge con il contenuto di provvedimenti amministrativi non tempestivamente impugnati dell’Autorità (delibere determinative del contributo e note del 16 aprile 2021 e del 6 ottobre 2021).

Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la Samer & Co. Shipping S.p.a. deducendo i seguenti motivi:

1) sulla dichiarata inammissibilità della domanda di accertamento negativo dell’obbligo di pagamento. Al riguardo parte appellante rappresenta di avere proposto la domanda di accertamento di un proprio diritto soggettivo, come tale non soggetta a decadenza, in quanto in relazione all’individuazione dei soggetti obbligati l’Autorità non esercita alcun potere, essendo costoro individuati direttamente dal d.l. n. 201/2011. Aggiunge, inoltre, di non essere contemplata tra i soggetti direttamente incisi dalle delibere relative alle annualità per le quali è stato chiesto l’accertamento negativo, con conseguente insussistenza del rischio di aggiramento del termine decadenziale. Rileva, infine, che la nota ART del 16 aprile 2021 e le due note ART del 5 ottobre 2021, la cui mancata impugnazione è secondo il Tar ulteriore causa di inammissibilità dell’azione di accertamento negativo, avevano valore endo-procedimentale e non erano impugnabili in quanto non immediatamente lesive;

2) sulla declaratoria di difetto di giurisdizione in relazione alla domanda demolitoria. Al riguardo la società appellante censura la sentenza di primo grado nella parte in cui, nel decidere sulla questione di giurisdizione, non ha tenuto conto che l’atto dell’Autorità non rientra tra quelli elencati dall’art. 19 d.lgs. n. 546/1992, impugnabili davanti al giudice tributario e va quindi devoluto alla cognizione del giudice amministrativo.

Si è costituita in giudizio l’Autorità deducendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il primo motivo di appello è infondato.

2.1. L’art. 37, comma 6, lett. b), d.l. n. 201/2011, conv. con modificazioni dalla L. n. 214/2011, ratione temporis vigente, prevede che l’ART si finanzia “mediante un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non superiore all’uno per mille del fatturato derivanti dall'esercizio delle attività svolte percepiti nell'ultimo esercizio. Il contributo è determinato annualmente con atto dell'Autorità…”.

La giurisprudenza di questa sezione (si veda da ultimo Cons. Stato, sez. VI, 13 novembre 2024, n. 9101; Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2023, n. 8710; Cons. Stato, sez. VI, 22 maggio 2023, n. 5067; Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 2021, n. 124), anche superando alcuni precedenti decisioni difformi, ha chiarito che le delibere con cui l’ART individua le imprese tenute al pagamento del contributo di funzionamento dell’Autorità medesima presentano un “contenuto cogente, di immediata efficacia conformativa delle situazioni giuridiche dei soggetti incisi”. In particolare tale atto: “a) individua in maniera analitica i soggetti tenuti, sia individuando il settore imprenditoriale di appartenenza (art. 1), sia l’individuazione del modo di calcolo, con riferimento ai bilanci depositati (art. 2), rendendo così immediata per i destinatari la comprensione della loro posizione rispetto all'obbligo; b) impone una serie di obblighi attuativi, sia di carattere finanziario (art. 3) che di tipo informativo (art. 4), da concludere entro i termini ivi indicati”.

Pertanto, deve ritenersi che l’atto dell’Autorità che “determina” il contributo costituisce esercizio di un potere che “concretizza” la previsione della norma primaria individuando i soggetti tenuti al contributo e la posizione soggettiva delle imprese è conseguentemente di interesse legittimo.

Da ciò consegue che il provvedimento che stabilisce la misura del contributo e le modalità del versamento è da ritenersi atto da cui sorge un onere di immediata impugnazione, stante il suo contenuto immediatamente precettivo e conformativo delle situazioni giuridiche dei soggetti regolati.

Quanto al termine di impugnazione della detta delibera, la citata giurisprudenza ha affermato che esso decorre dal momento della sua pubblicazione sul sito istituzionale dovendosi presumere - in base alla natura imprenditoriale dei soggetti, alla cadenza di regola annuale con cui avviene la pubblicazione e all’esistenza di un iter procedimentale che precede l’adozione della delibera - che le imprese interessate acquisiscono la conoscenza dell’atto da tale momento.

La giurisprudenza della sezione ha inoltre evidenziato la necessità di individuare la pubblicazione sul sito web quale dies a quo del termine di impugnazione onde evitare diversi trattamenti nell'ambito della stessa categoria imprenditoriale, in quanto una “divaricazione temporale, riguardante un medesimo provvedimento, non risulta tuttavia giustificata e predicabile” (così, Cons. Stato, sez. VI, 7 agosto 2017, n. 3936).

Essendosi in presenza di interessi legittimi è inammissibile un’azione di accertamento che si risolverebbe in un aggiramento del termine decadenziale previsto per la proposizione dell’azione di annullamento.

2.2. Nel caso in esame la società ricorrente, senza avere impugnato tempestivamente le delibere dell’Autorità n. 172/2019 e n. 225/2020 con cui sono stati individuati i soggetti obbligati al pagamento del contributo per gli anni 2020 e 2021, ha chiesto al giudice di accertare che essa non è tenuta al pagamento del contributo medesimo.

Tale azione di accertamento negativo, per tutte le ragioni sopra esposte affermate dalla recente giurisprudenza, deve ritenersi inammissibile in quanto diretta ad eludere il termine decadenziale di impugnazione.

Ad una diversa conclusione non può giungersi valorizzando quanto affermato dalla società appellante, secondo la quale le predette delibere dell’Autorità, non ricomprendendo tra i soggetti obbligati i raccomandatari marittimi, non avrebbero dovuto essere da questi ultimi impugnate.

Al riguardo il collegio rileva che:

- la circostanza che la delibera non citi specificamente i raccomandatari marittimi non significa che gli stessi non siano compresi nelle più ampie categorie di soggetti ivi espressamente contemplate (sul punto v. infra par. 2.3.);

- in ogni caso, la sottoposizione della società appellante all’obbligo di versamento previsto dalle delibere è stata specificamente ribadita dalle successive note dell’ART di aprile e ottobre 2021, inviate personalmente alla Samer & Co. Shipping S.p.a. ed idonee a rendere quest’ultima consapevole della sua sottoposizione all’obbligo di pagamento del contributo; pertanto, quanto meno a decorrere dal ricevimento delle predette note la società era pienamente a conoscenza del carattere lesivo della delibera, che avrebbe dovuto tempestivamente impugnare e non ha invece mai impugnato.

3. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

3.1. Questa sezione del Consiglio di Stato, conformandosi sul punto alla giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia di contributi a carico degli operatori per il funzionamento delle autorità indipendenti (v. tra le tante Cass. civ., sez. un., 4 giugno 2020, n. 10577/2020; Cass. civ., sez. un., 30 luglio 2021, n. 21961; Cass. civ.., sez. I, 3 gennaio 2025, n. 64), ha da tempo affermato la natura tributaria del contributo richiesto dall’Autorità di regolazione dei trasporti, trattandosi di una prestazione patrimoniale imposta dalla legge a favore dell’autorità indipendente, contrassegnata dal carattere coattivo in assenza di qualsiasi rapporto sinallagmatico con la beneficiaria, collegata ad una pubblica spesa (destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno finanziario dell'ente impositore) e riferita ad un presupposto economicamente rilevante, in quanto commisurata al volume di fatturato assunto a indice della capacità contributiva (v. tra le altre Cons. Stato, sez. VI, 10 marzo 2023, n. 2558).

Tale conclusione trova peraltro conforto anche nella giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha qualificato come entrata di natura tributaria il contributo previsto per il funzionamento dell’ANAC (sentenza n. 256/2007), il contributo per il funzionamento dell’AGCM (sentenza n. 269/2017) e ha qualificato espressamente il contributo per il funzionamento dell’ART come prestazione patrimoniale imposta sottoposta alla riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost. (sentenza n. 69/2017).

3.2. Ciò premesso, nel caso in esame la società appellante non ha dedotto l’illegittimità dei criteri di quantificazione individuati nell’atto amministrativo generale rappresentato dalla delibera (come sopra detto non impugnata), ma ha censurato solamente la pretesa tributaria azionata nei suoi confronti con la nota del 25 novembre 2022, contestando in particolare l’ammontare della base imponibile (fatturato rilevante) considerata dall’amministrazione ai fini del calcolo del contributo dovuto.

Pertanto, dal momento che la domanda inerisce alla concreta quantificazione della pretesa tributaria dell’Autorità nei confronti del singolo operatore senza che vengano in rilievo profili di illegittimità degli atti amministrativi presupposti, la giurisdizione deve ritenersi devoluta al giudice tributario e non al giudice amministrativo.

3.3. La sussistenza del giudice amministrativo non può poi affermarsi seguendo le argomentazioni di parte appellante, secondo cui l’atto in esame non avrebbe natura impositiva e non sarebbe impugnabile davanti al giudice tributario, in quanto non rientrante tra gli atti indicati all’art. 19 d.lgs. n. 546/1992.

Al riguardo può infatti rilevarsi:

- che l’ambito della giurisdizione tributaria non è definita dal citato art. 19 d.lgs. n. 546/1992 bensì dall’art. 2, comma 1, d.lgs. citato, pro tempore vigente, secondo cui “Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, le sovrimposte e le addizionali, le relative sanzioni nonché gli interessi e ogni altro accessorio”;

- in ogni caso, come da tempo affermato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione “Ai sensi dell’art. 19 D.lgs. n. 546 del 1992, l’elencazione degli atti impugnabili, pur avendo natura tassativa, non preclude la facoltà di impugnare anche altri atti con i quali l’Amministrazione porti a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, esplicitandone le ragioni fattuali e giuridiche, dovendo intendersi la tassatività riferita non ai singoli provvedimenti nominativamente indicati ma alle categorie a cui questi ultimi sono astrattamente riconducibili, nelle quali vanno ricompresi gli atti atipici, o con nomen iuris diversi da quelli indicati, che però producono gli stessi effetti giuridici. In sintesi, il principio da cui desumere l’impugnabilità di un atto si ricava dall’assioma che un atto che abbia contenuto impositivo, anche se non è assimilabile ad alcuna delle categorie previste dall’art. 19 D.lgs. n. 546 del 1992, non può essere privato di tutela giurisdizionale” (v. tra le tante Cass. civ., sez. trib., 24 marzo 2025, n. 7746). Nel caso in esame la nota dell’Autorità del 25 novembre 2022 contenuto impositivo in quanto individua il titolo della pretesa tributaria, la base imponibile, l’aliquota e la somma dovuta della quale intima il pagamento, con la conseguenza che non vi sono ragioni per ritenere che lo stesso non sia impugnabile davanti al giudice tributario;

- il carattere impositivo dell’atto in esame non può essere escluso dalla mancata indicazione nell’atto medesimo del termine e della autorità giudiziaria a cui ricorrere: tale omissione costituisce, infatti, una mera irregolarità e può essere al più valutata sul piano processuale ai fini della rimessione in termine del ricorrente che abbia impugnato l’atto tardivamente, ma non è certamente idonea a privare l’atto dell’efficacia impositiva sua propria;

- il carattere impositivo dell’atto è poi ulteriormente confermato dall’avvertimento che in caso di mancato adempimento sarebbero state avviate le procedure per la riscossione anche coattiva del credito.

4. In conclusione, per tutte le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto.

5. Le spese processuali vanno liquidate in base al criterio della soccombenza e si liquidano, a carico di parte appellante e in favore dell’Autorità appellata, nella somma di euro 3.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Samer & Co. Shipping S.p.a. al pagamento in favore dell’Autorità appellata della somma di euro 3.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RG De IC, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

LI TU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI TU	RG De IC

IL SEGRETARIO