N. 00380/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 01410 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00380/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 380 del 2024, proposto dal Ministero della
Cultura, in persona del Ministro pro tempore, e Soprintendenza Archeologia Belle
Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
contro
IL CA, rappresentata e difesa dall'Avvocato Gennaro Maione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Centola, non costituito in giudizio
per la riforma
per la riforma N. 00380/2024 REG.RIC.
della sentenza n. 2337 del 19 ottobre 2023 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, resa in forma semplificata tra le parti.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellata IL CA; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Consigliere Massimiliano
CC, mentre nessuno è comparso per le parti costituite; viste le conclusioni della parte appellata come da verbale.
FATTO e DIRITTO
1. La odierna appellata, IL CA, è titolare di alcune attività turistico/ricettive in località Porto di Palinuro e, segnatamente, gestisce la struttura alberghiera denominata
Hotel La Torre, con relativa spiaggia in regime di regolare concessione demaniale, nonché un bar e un punto ristoro che insistono sulle particelle meglio identificate al foglio n. 47, particelle nn. 409 e n. 415 NCEU.
1.1. Con la CILA n. 3022 dell'8 marzo 2021 la odierna appellata, ricorrente in prime cure, ha realizzato sulla sua proprietà un percorso alternativo rispetto al preesistente sentiero comunale.
1.2. Con la nota prot. n. 5215 del 4 aprile 2022, il Comune ha contestato l'esecuzione di opere in difformità dalla predetta CILA e contestualmente ha comunicato l'avvio del procedimento finalizzato al ripristino delle stesse.
1.3. Con la nota prot. n. 5835 del 15 aprile 2022, IL CA ha chiesto la sospensione del procedimento.
1.4. Con l'istanza prot. n. 6271 del 27 aprile 2022, IL CA ha chiesto l'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'opera in questione, costituita dal N. 00380/2024 REG.RIC.
posizionamento di una scala in ferro che, colmando il dislivello tra la pubblica via e l'arenile, avrebbe consentito a tutti di raggiungere la spiaggia.
1.5. Con la nota prot. n. 6569 del 2 aprile 2022 sono state richieste integrazioni.
1.6. Con la nota n. 8067 del 31 maggio 2022, era trasmessa la documentazione richiesta; con nota prot n. 16207 del 23 novembre 2022, l'Ente Parco Nazionale
CVDA ha rilasciato parere favorevole con prescrizioni, ovvero la subordinazione del rilascio del titolo da parte del Comune all'effettiva realizzazione degli interventi di mitigazione indicati nell'elaborato trasmesso e denominato “Elaborati grafici per il completamento e la mitigazione dell'opera realizzata” e la successiva trasmissione di una relazione tecnica circa l'avvenuta esecuzione dei previsti interventi di mitigazione, con documentazione fotografica dello stato post operam.
1.7. Con la nota prot. n. 16789 datata 11 novembre 2022, acquisita il 23 novembre
2022, l'ente locale ha trasmesso l'istanza alla Soprintendenza per l'espressione del parere di competenza ex art. 167 del d. lgs. n. 42 del 2004.
1.8. Con la nota prot. n. 4146-P del 21 febbraio 2023, la Soprintendenza ha formulato richiesta di integrazioni documentali e chiarimenti.
1.9. Con la nota pec del 23 marzo 2023 è stata inoltrata la documentazione richiesta.
1.10. Con la nota prot. n 14550- P del 21 giugno 2023 sono stati comunicati i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza.
2. Con la nota prot. n. 15347-P del 3 luglio 2023, la Soprintendenza, richiamati i motivi ostativi già esternati, ha emesso un parere contrario, con la seguente motivazione.
2.1. Preliminarmente essa ha osservato che la scala posta su porzione di particella fg.
47, mappali 415 e 409, entrambe di proprietà della ditta richiedente, è di pertinenza ad un'area posta sulla spiaggia, su cui si accerta la presenza di un fabbricato coperto in lamiera, finto cotto e murature perimetrali, estesa pavimentazione ed altre strutture murarie, il tutto in area CIRA 1 (Conservazione integrale e riqualificazione
Ambientale) del PTP. N. 00380/2024 REG.RIC.
2.2. Delle suddette opere, secondo la Soprintendenza, dovrebbe dimostrarsi dimostrata la liceità poiché non sembrano compatibili con il contesto di alto valore paesaggistico nel quale si inseriscono.
2.3. Inoltre, secondo la Soprintendenza, le opere realizzate in assenza di autorizzazione hanno sottratto decoro paesaggistico al contesto, tanto a causa dell'inserimento della struttura in acciaio zincato che, per materiali e sviluppo planimetrico, incide negativamente nel paesaggio, godendo peraltro di ampia intervisibilità del ricettore sensibile della fascia costiera verso cui prospetta direttamente.
2.4. Per quanto riscontrato dall'allegato E integrativo, presentato dalla ditta richiedente, l'opera di cui si chiede la compatibilità si attesta, per uno sviluppo di circa
9,00 metri dei 31,00 totali dichiarati e dunque per il 30% del suo sviluppo, in area
CIRA 1-Conservazione integrale e riqualificazione Ambientale - area per la quale prevalgono condizioni di scarsa trasformazione antropica e contraddistinta dal particolare valore percettivo della configurazione paesaggistico-ambientale dovuta all'alternanza tra la copertura vegetazionale e gli spazi aperti.
2.5. Sarebbe innegabile che la scala, per come realizzata, abbia trasformato il paesaggio introducendo evidente segno antropico non compatibile con il contesto e trasformato l'area vegetazionale a ridosso della fascia costiera.
2.6. Con l'atto prot. n. 11098 del 7 aprile 2023, il Comune ha rigettato l'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica.
3. Avverso il parere negativo nonché il diniego comunale è insorta la odierna appellata, mediante gravame di annullamento, notificato e depositato il 14 settembre
2023 avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (di qui in poi solo il Tribunale), sorretto da una serie di censure di illegittimità (relative alla sua presunta tardività e alla sua erroneità nel merito), variamente scandite nei diversi motivi di ricorso. N. 00380/2024 REG.RIC.
3.1. Ha resistito nel primo grado del giudizio la Soprintendenza.
3.2. All'esito del giudizio, con la sentenza n. 2237 del 19 ottobre 2023 resa in forma semplificata tra le parti ai sensi dell'art. 60 c.p.a., il Tribunale ha accolto il ricorso in quanto ha ritenuto il parere tardivo e, come tale, inefficace e non vincolante, essendo stato emesso, a suo avviso, dopo il decorso del termine perentorio di 90 giorni previsto dall'art. 167, comma 5, del d. lgs. n. 42 del 2004, e, quindi, assumendo in sostanza veste di atto endoprocedimentale non impugnabile, mentre ha annullato il diniego comunale dell'autorizzazione paesaggistica, del pari gravato, in quanto illegittimo, per la mancanza di un'autonoma valutazione sugli aspetti paesaggistici dell'opera.
3.3. La natura dirimente del vizio riscontrato ha indotto il primo giudice a ritenere assorbita qualsivoglia altra deduzione profilata dalla parte ricorrente.
4. Avverso tale sentenza hanno proposto appello il Ministero della Cultura e la
Soprintendenza, chiedendone, previa sospensione dell'esecutività, la riforma, con la conseguente reiezione del ricorso proposto in primo grado.
4.1. Si è costituita l'appellata IL CA che, nella propria memoria, ha riproposto i motivi assorbiti dal primo giudice ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a.
4.2. Con l'ordinanza n. 704 dell'8 febbraio 2024 il Collegio ha respinto l'istanza cautelare proposta dalle amministrazioni appellanti.
4.3. Infine, nella pubblica udienza del 3 febbraio 2026, il Collegio, non essendo comparso alcuno per le parti costituite, ha trattenuto la causa in decisione.
5. Il Collegio, rivalutate funditus le ragioni che avevano indotto a respingere l'istanza cautelare, osserva che l'appello è fondato, seppure per le ragioni che qui di seguito si espongono.
6. Invero, si può finanche prescindere dalla presunta tardività del parere per essere stato emesso il 3 luglio 2023, lunedì, anziché il 1° luglio 2023, sabato, considerato dal primo giudice giorno non festivo, questione posta, questa, posta invece a fondamento della sentenza qui impugnata che ha accolto così il motivo proposto dall'appellata, e N. 00380/2024 REG.RIC.
in particolare dalla questione se il sabato debba o meno invece considerarsi giorno festivo o meno, registrandosi, invero, orientamenti non del tutto concordi, nella giurisprudenza, al riguardo, come testimonia la stessa ordinanza n. 420 del 7 febbraio
2024, emessa in sede di richiesta sospensione ex art. 98 c.p.a. da precedente Collegio di altra Sezione.
6.1. Ritiene comunque questo Collegio, pur dando atto di difformi indirizzi in sede pretoria (soprattutto civile, ma non solo), di dover condividere l'orientamento il quale afferma che l'art. 155, comma 4, c.p.c. e l'art. 2693 c.c., secondo cui il termine in scadenza in giorno festivo è spostato al primo giorno seguente non festivo, trovano applicazione anche al procedimento di controllo, essendo espressione di un principio di carattere generale (Cons. St., sez. VI, 14 novembre 2022, n. 9952, Cons. St., sez.
VI, 18 marzo 2011, n. 6611).
6.2. E peraltro, trattandosi nel caso di specie di procedimento di c.d. autorizzazione in sanatoria (art. 167, comma 5, del d. lgs. n. 42 del 2004), la richiesta di integrazioni effettuata dalla Soprintendenza nel caso di specie ha effetto interruttivo e non meramente sospensivo del termine decadenziale (v., sul punto, la sentenza di Cons.
St., sez. IV, 22 aprile 2025, n. 3464, richiamata dall'appellata, che differenzia l'ipotesi di cui all'art. 146 da quella di cui all'art. 167, comma 5, del d. lgs. n. 42 del 2004, rammentando proprio la sentenza di Cons. St., sez. VII, 9 ottobre 2023, n. 8807, di cui ora si dirà), sicché comunque, anche volendo ritenere il giorno del sabato festivo agli effetti che qui rilevano, il parere non sarebbe tardivo per non essere decorso il termine decadenziale, interrotto – e non meramente sospeso – dalla richiesta di chiarimenti.
6.3. E tanto conformemente ad un risalente e consolidato orientamento giurisprudenziale che riconosce effetto interruttivo alla richiesta istruttoria volta all'acquisizione della documentazione relativa all'autorizzazione da controllare ed effetto sospensivo alle richieste avanzate in presenza di documentazione completa al N. 00380/2024 REG.RIC.
fine di poter decidere in maniera più ponderata (Cons. St., sez. VI, 27 agosto 2012, n.
4613, Cons. St., sez. VI, 3 maggio 2002, n. 2350).
6.4. Nel caso di specie, il Collegio rileva che si versi nella prima delle citate ipotesi e che pertanto alla richiesta avanzata dalla Soprintendenza, a fronte di documentazione incompleta e non chiara, debba riconoscersi effetto interruttivo e non sospensivo.
6.5. Ma, anche volendo, e a tutto concedere, ritenere per ipotesi che il parere sia tardivo
(in quanto la richiesta di integrazioni avrebbe avuto effetto meramente sospensivo e non interruttivo del termine e in quanto il sabato sarebbe giorno feriale), come sembra avere – peraltro in modo alquanto apodittico ed assertivo – ritenuto il primo giudice, non per questo ne discenderebbero le conseguenze che, invece, egli ne ha fatto seguire, dovendo qui rammentarsi l'indirizzo giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato secondo cui è erronea l'affermazione, anche qui sostenuta dalla sentenza appellata, secondo cui la tardività nell'espressione del parere da parte della Soprintendenza, rispetto al termine legale di novanta giorni, avrebbe privato tale parere del suo carattere di vincolatività, continuando il potere a sussistere anche se emesso dopo la scadenza del termine (Cons. St., sez. VII, 9 ottobre 2023, n. 8807).
7. Dunque, la sentenza va sicuramente riformata laddove ha affermato, o presupposto, la natura meramente endoprocedimentale del parere in ipotesi tardivo, ritenendolo non impugnabile, e ha censurato la presunta carenza di autonoma motivazione nell'atto comunale, che invece rimaneva vincolato dal parere, anche se in ipotesi tardivo.
8. Venendo ai motivi assorbiti, riproposti dall'appellata che contesta, nel merito, la valutazione svolta dalla Soprintendenza, essa sostiene che il parere soprintendentizio denoterebbe, inoltre, carenza di istruttoria, laddove dimostra di non aver correttamente inteso l'oggettiva natura dell'intervento al vaglio, erroneamente esprimendosi in termini di innegabile trasformazione del paesaggio.
8.1. Di contro, osserva l'appellata, la struttura metallica della scala in oggetto – sebbene ovviamente assicurata al suolo – è precaria e removibile. N. 00380/2024 REG.RIC.
8.2. In altri termini, la sua realizzazione non avrebbe comportato alcuna trasformazione del paesaggio, non potendo tecnicamente parlarsi di trasformazione permanente del territorio mediante edificazione.
8.3. La Soprintendenza, inoltre, circoscriverebbe la propria attenzione alla parte minore dell'opera ricadente in zona CIRA-1, senza contestualizzare la valenza della necessaria infrastruttura, ma, soprattutto, senza prendere nella benché minima considerazione le opere di mitigazione già previste e rappresentate negli elaborati trasmessi (quali il rivestimento della struttura con materiali lignei, la facilitazione, nei pressi, dell'attecchimento di vegetazione erbacee ed arbustiva con specie autoctone o spontanee), tese appunto ad assicurare un idoneo inserimento dell'elemento strutturale nel contesto di riferimento che si assume apoditticamente violato.
8.4. Alla superficialità dell'istruttoria e all'apoditticità della ostativa posizione ministeriale, farebbe da contraltare, secondo l'appellata, la determinazione assunta dall'Ente Parco NCVDA in merito all'intervento de quo.
8.5. E, invero, l'Ente Parco ha valutato le difformità eseguite non incompatibili con la destinazione di zona del Piano del Parco, prescrivendo la subordinazione del rilascio del titolo da parte del Comune proprio alla effettiva realizzazione (da documentarsi ex post) degli interventi di mitigazione indicati nell'elaborato trasmesso e denominato
“Elaborati grafici per il completamento e la mitigazione dell'opera realizzata”.
9. I motivi assorbiti devono essere respinti.
9.1. Fermo rimanendo che non compete alla Soprintendenza valutare la liceità delle opere pregresse alla scala, come sostiene l'appellata, non può non notarsi come i motivi assorbiti siano nel resto invece privi di fondamento, in quanto la
Soprintendenza ha rilevato, con valutazione esente da errore, che le opere realizzate in assenza di autorizzazione hanno sottratto decoro paesaggistico al contesto, tanto a causa dell'inserimento della struttura in acciaio zincato che, per materiali e sviluppo planimetrico, incide negativamente nel paesaggio, in quanto dette opere godono N. 00380/2024 REG.RIC.
peraltro di ampia intervisibilità del ricettore sensibile della fascia costiera verso cui prospetta direttamente.
9.2. Per quanto riscontrato dall'allegato E integrativo, presentato dalla ditta richiedente, l'opera di cui si chiede la compatibilità si attesta, per uno sviluppo di circa
9,00 metri dei 31,00 totali dichiarati e dunque per il 30% del suo sviluppo, in area
CIRA 1-Conservazione integrale e riqualificazione Ambientale - area per la quale prevalgono condizioni di scarsa trasformazione antropica e contraddistinta dal particolare valore percettivo della configurazione paesaggistico-ambientale dovuta all'alternanza tra la copertura vegetazionale e gli spazi aperti.
9.3. Appare dunque innegabile che la scala, per come realizzata, abbia trasformato il paesaggio introducendo evidente segno antropico non compatibile con il contesto e trasformato l'area vegetazionale a ridosso della fascia costiera né gli interventi prospettati di mitigazione, a differenza di quanto sostiene l'appellata, per la loro modesta e ridotta efficacia sono in grado di attenuare l'impatto negativo sul paesaggio, correttamente ponderato dalla Soprintendenza.
10. In conclusione, per le ragioni esposte, l'appello delle amministrazioni, che hanno contestato la tardività del parere ritenuta dirimente dal primo giudice, deve essere accolto e, in riforma della sentenza qui gravata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado da IL CA, anche nei motivi assorbiti e qui riproposti ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a.
11. Le spese del doppio grado del giudizio, per l'esistenza di orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci, possono essere interamente compensate tra le parti.
11.1. Rimane definitivamente a carico di IL CA il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado, mentre essa deve essere condannata a versare il contributo unificato prenotato a debito per la proposizione dell'appello. N. 00380/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto dal Ministero della Cultura, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado da IL CA, anche nei motivi assorbiti e qui riproposti.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Pone definitivamente a carico di IL CA il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo grado.
ON IL CA a versare il contributo unificato prenotato a debito per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
LA ES, Presidente
Massimiliano CC, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Massimiliano CC LA ES N. 00380/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO