Pubblicato il 12/03/2026

N. 02050/2026REG.PROV.COLL.

N. 06327/2025 REG.RIC.

N. 07324/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6327 del 2025, proposto da
Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonella Trentini in Bologna, piazza Maggiore,6;

contro

-OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi e Francesca Minotti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Federico Gualandi in Bologna, via Altabella n. 3;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Lavermicocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Michela Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Michela Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 7324 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Lavermicocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi e Francesca Minotti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Federico Gualandi in Bologna, via Altabella n. 3;

nei confronti

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Michela Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (sezione seconda) n.-OMISSIS-

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- della -OMISSIS-, di -OMISSIS-- e del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il Cons. RI LA NO e uditi per le parti gli avvocati Antonella Trentini, Michela Pignatelli, Domenico Lavermicocca e Clizia Calamita Di Tria per l’avv. Federico Gualandi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il dott. -OMISSIS- premettendo di essere proprietario di un’unità immobiliare nel complesso di via IT 18 (sottoposto a vincolo ex D.M. 1/7/1953 per il pregio architettonico), presso il quale la Società IT 18 s.r.l. aveva realizzato un intervento di ristrutturazione edilizia, consistito nel frazionamento con cambio d’uso dell’intero piano di un edificio in n. 30 unità immobiliari residenziali, assentito con SCIA del 7 dicembre 2018 e del 10 ottobre 2019 (quest’ultima in variante), impugnava i seguenti atti:

- verbale n. 65 - PG 451050/2022 del 26.7.2022,

- parere ex art. 96, comma 2 del DPR 380/2001,

- relazione del 10.11.2022,

- nota del 10.3.2023, sulla classificazione dell'intervento e di trasmissione alla soprintendenza competente.

1.1. La vicenda trae origine da un precedente giudizio, avviato dal dott. -OMISSIS- mediante impugnazione del provvedimento comunale del 2/7/2020, con il quale l’amministrazione aveva concluso in senso favorevole il procedimento di verifica sui lavori edilizi presso l’unità immobiliare di via IT n. 18, eseguiti in virtù delle richiamate SCIA del 2018 e 2019.

1.2. Con sentenza n. 3/2022 l’adito Tribunale amministrativo aveva accolto parzialmente il gravame, avendo ritenuto che, pur acclarata ascrivibilità dell’intervento alla tipologia IP (acronimo per “interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità”) di cui alla DGR 2272/2016 allegato 1 punto B.3.3. lett. D, la Società IT s.r.l. avrebbe dovuto presentare la dichiarazione di asseverazione, un elaborato grafico e una relazione tecnica esplicativa; il T.a.r. aveva conseguentemente accolto il ricorso dichiarando l’ < obbligo per l’autorità amministrativa di adottare i provvedimenti conseguenti in materia di vigilanza e repressione degli illeciti, salve le iniziative spettanti al privato per ottenere la regolarizzazione >.

1.3. A seguito della pubblicazione della sentenza n. 3/2022, l'Amministrazione comunale avviava il procedimento volto a verificare l'eventuale violazione di disposizioni procedurali.

1.4. Al contempo la sentenza n. 3/2022 veniva impugnata sia dal dott. -OMISSIS-, sia dalla IT 18 s.r.l.; questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 10432/2023, riuniti i due appelli, confermava la sentenza resa dal Tribunale di prime cure.

1.5. Alla predetta statuizione seguivano:

a) la presentazione, da parte della IT, di IL in sanatoria il 12 marzo 2024;

b) il parere positivo della locale Soprintendenza del 14/10/2024;

c) Pec del 10/04/2025 con cui il Comune di Bologna comunicava che il procedimento concernente la IL a sanatoria si era concluso positivamente.

2. Il dr. -OMISSIS- proponeva nuovo ricorso, contestando la legittimità degli atti con cui il Comune di Bologna, in seguito alla presentazione della IL a sanatoria da parte della IT 18 s.r.l. il 12 marzo 2024, aveva ritenuto non sussistenti violazioni sotto il profilo sismico ai sensi della DGR 2272/2016 e applicabile per l’illecito edilizio la sola sanzione pecuniaria di cui all’art. 10 co 1, L.R. 23/2004, trasmettendo gli atti alla Soprintendenza.

2.1. Si costituivano in giudizio sia la IT 18 s.r.l. che il Comune di Bologna.

Nel giudizio interveniva “ ad opponendum ” l’ing.-OMISSIS- in qualità di tecnico firmatario delle Scia presentate nel 2018 e nel 2019 dalla IT 18 s.r.l., eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, avendo l’impugnativa ad oggetto atti endoprocedimentali e non avendo dimostrato parte ricorrente il concreto pregiudizio subito per effetto dei provvedimenti impugnati.

3. Il T.a.r. adito ha accolto il ricorso con la sentenza oggetto di appello.

Il giudice di prime cure, in particolare, respinte le eccezioni in rito, ha ritenuto, per un verso, fondata la doglianza di violazione dell’art. 32 co. 3° del T.U. edilizia, precisando che, per effetto della riqualificazione edilizia dell’intervento, la ditta avrebbe dovuto attivare il procedimento di sanatoria mediante presentazione di SCIA a sanatoria corredata da autorizzazione sismica, non essendo sufficiente la IL presentata il 12 marzo 2024; inoltre, sebbene l’intervento eseguito fosse inquadrabile tra quelli cd. IP (interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità) ai sensi della DGR 2272/2016, l’intervenuta realizzazione di massetti in difformità parziale dalla SCIA avrebbe dovuto comportare specifici adempimenti in capo al progettista abilitato (da effettuare prima dell’inizio dei lavori), tra cui la presentazione di una dichiarazione di asseverazione, di un elaborato grafico e di una relazione tecnico esplicativo.

4. La sentenza è stata appellata sia dal Comune che dalla IT, con i ricorsi in epigrafe.

4.1. Con l’appello n.6327/25 R.G. il Comune ha dedotto, in rito, l’inammissibilità della sentenza per aver annullato il verbale di polizia locale i cui rilievi fanno prova fino a querela di falso e, nel merito, l’erroneità della statuizione, in quanto l’intervento di demolizione dei tramezzi da parte della IT era da ritenersi privo di rilevanza ai fini sismici ai sensi dell’art. 94 co. 1 lett. c) del DPR 380/2001 e della DGR 2272/2016.

In secondo luogo, la sentenza avrebbe erroneamente affermato la realizzazione di un massetto “in aggiunta a quello esistente di spessore di circa 10 cm. per 1850 mq.”, avendo il verbale della polizia locale accertato poche difformità (realizzazione di massetti differenti in solo alcune zone ben identificate e non per tutti i 1850 mq.).

In terzo luogo, la classificazione delle opere, quanto alla sanzione applicabile, va effettuata in conformità alla normativa regionale, in virtù del principio di competenza concorrente della materia urbanistico–edilizia.

Inoltre, stante la pacifica irrilevanza sismica delle opere eseguite, non era necessaria l’autorizzazione sismica in sanatoria.

5. Si è costituita in giudizio la IT, aderendo alle argomentazioni spiegate dal Comune.

6. Si è altresì costituito in giudizio il dr. -OMISSIS-, opponendo la propria diversa ricostruzione in ordine alle difformità commesse dai tecnici e dall’ impresa, tali da imporre la sanatoria sia sotto il profilo edilizio che sismico, per le ragioni tecniche e giuridiche ampiamente approfondite nei propri scritti. L’appellato ha altresì spiegato difese in ordine ai profili in rito sollevati dalle altre parti.

7. L’ing. -OMISSIS- progettista e direttore dei lavori nell’ambito delle SCIA del 7/12/2018 e del 10.10.2019, è intervenuto ad adiuvandum al fine di chiedere l’accoglimento dell’appello promosso dal Comune di Bologna. In rito, l’interveniente rileva che il T.a.r. avrebbe dovuto dichiarare il ricorso inammissibile per essere stati impugnati non provvedimenti, ma atti endoprocedimentali. Inoltre, il Dott. -OMISSIS- avrebbe dovuto impugnare gli atti conclusivi dei rispettivi procedimenti (ossia il parere positivo della Soprintendenza, nonché la pec del Comune di Bologna concernente il vaglio positivo della Cila a sanatoria).

8. Con ordinanza 2967 del 26.8.25 è stata respinta la domanda di sospensione.

9. Nel corso del procedimento le parti hanno prodotto le seguenti memorie e repliche:

- il Comune ha prodotto una memoria il 28/01/2026 ed una replica il 10/02/2026;

- il dr. -OMISSIS- ha prodotto una memoria il 30/01/2026 ed una replica il 10/02/2026;

- la IT ha prodotto una memoria il 30/01/2026 ed una replica il 6/2/2026 (depositata due volte).

Il Comune ha, tra l’altro, precisato di avere in corso di esecuzione la sentenza, in quanto non sospesa, e ha depositato tardivamente la relativa documentazione.

10. Con il ricorso n. 7324/25 R.G. la medesima sentenza è stata appellata dalla IT 18 s.r.l., la quale ne lamenta l’erroneità per non essere stata rilevata la sopravvenuta carenza di interesse conseguente alla mancata impugnazione dell’atto del Comune che aveva valutato e dichiarato la conclusione positiva del procedimento di regolarizzazione e del parere della Soprintendenza, presupposto per l’efficacia del titolo edilizio ai fini della regolarizzazione della difformità edilizia rilevata dalla precedente pronuncia del T.a.r.

10.1. L’appellante ha poi dedotto “ Error in iudicando. falso presupposto di fatto e di diritto sull’entità delle opere realizzate. eccesso di potere per abnormità, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità manifesta e contraddittorietà ”, per erroneo annullamento del verbale di accertamento dello stato dei luoghi della polizia locale n. 65/2022, che, come tutti i verbali provenienti da pubblici ufficiali, ha efficacia di piena prova, fino a querela di falso.

10.2. Nel merito l’appellante ha contestato la ricostruzione fattuale e le argomentazioni giuridiche a base della decisione appellata, lamentando altresì l’errata interpretazione ed applicazione dell’art. 32 dpr 380/2001 e dell’art. 10 L.r. 23/2004. Ha poi contrastato la tesi circa la presunta violazione della normativa sismica, sussistendo, al più, solo un'irregolarità formale.

11. Anche in questo ricorso si sono costituiti in giudizio:

- l’ing.-OMISSIS-, in data 6/10/2025, con deposito di memorie in data 8/10/2025 e 28/01/2026,

- il Comune di Bologna, che ha prodotto memorie in data 9/10/2025 e 28/01/2026 e una replica il 10/02/2026,

- il dr. -OMISSIS-, con memorie depositate il 10/10/2025 ed il 30/01/2026 ed una replica prodotta il 10/02/2026.

A sua volta l’appellante ha prodotto una memoria il 30/01/2026 ed una replica il 6/02/2026.

12. All'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 le parti hanno discusso la causa che, esaurita la trattazione orale, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

13. Preliminarmente il Collegio dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe in quanto aventi ad oggetto la medesima sentenza.

14. Gli appelli sono fondati e devono essere accolti con annullamento della sentenza appellata e statuizione in rito circa l’inammissibilità del ricorso introduttivo.

15. Si può al riguardo tralasciare l’esame delle eccezioni sollevate dall’appellato dr. -OMISSIS- circa l’avvenuta o meno argomentazione nelle difese avanti al T.a.r. delle questioni in rito (circa l’inammissibilità ed improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado) poste alla base dei motivi di appello (e delle difese dell’interveniente), in considerazione del fatto che trattasi di questioni rilevabili d'ufficio anche in appello.

16. Per pacifica giurisprudenza (per tutte si veda la decisione di questa sezione n.8263 del 26/09/2022, che richiama C.G.A., sez. giur., 27 ottobre 2021, n. 969, e C.d.S., sez. V, 22 luglio 2019, n. 5116), sussiste il potere del giudice di appello di rilevare ex officio la esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, non potendo ritenersi che sul punto si possa formare un giudicato implicito (occorre precisare che sul profilo di inammissibilità di cui si va a trattare non sussiste alcun giudicato formale in quanto il T.a.r. si è occupato di due diverse questioni di inammissibilità, ossia la carenza d’interesse, punto 2.2. della sentenza, e la violazione del principio ne bis in idem , punto 2.3.); ben può, quindi, il giudice d'appello porre a fondamento della propria decisione questioni processuali e sostanziali rilevabili anche d'ufficio, quali quelle di irricevibilità, inammissibilità ovvero di improcedibilità.

La giurisprudenza (C.G.A., sez. giur., 6 maggio 2016, n. 134) ha infatti chiarito che, essendo rilevabili d'ufficio, tali questioni sfuggono all'onere di riproposizione in appello, perché la regola deve essere coordinata con la previsione dell'art. 104, co. 1, c.p.a., che, nel confermare il tradizionale divieto di nova in appello, ammette eccezioni nuove quando sussista l'estremo della rilevabilità d'ufficio. Se in presenza di quest'ultima condizione, infatti, la parte è ammessa a proporre in appello senza limiti di tempo anche un'eccezione del tutto nuova, allo stesso modo deve ammettersi che, ove la stessa eccezione in prime cure fosse stata invece sollevata, la sua riproposizione non soggiacerebbe al termine perentorio dell'art. 101, co. 2.

Nel caso in questione, l’inammissibilità del ricorso (peraltro sollevata nelle difese in primo grado) integra un profilo rilevabile anche d'ufficio, così come quelli attinenti alle carenze delle altre condizioni dell'azione.

17. Come esposto in premesse, con il ricorso introduttivo sono stati impugnati il verbale n. 65 - PG 451050/2022 del 26.7.2022, di accertamento di violazione urbanistico edilizia, contenente la descrizione delle opere eseguite; il parere a firma arch. -OMISSIS- del 8.11.2022, inoltrato al responsabile U.I. qualità edilizia e controlli del Comune di Bologna, con il quale, richiamata la descrizione degli interventi eseguiti sull’immobile, è stata espressa la convinzione del tecnico (direttore del servizio edilizia privata) circa l’irrilevanza a fini sismici degli interventi; la relazione della responsabile U.I. qualità edilizia e controlli del Comune di Bologna del 10.11.2022 che esprime il proprio avviso circa la classificazione delle difformità nell’immobile oggetto di causa e la sanzione applicabile; la nota di trasmissione del fascicolo alla Soprintendenza.

Ebbene, nessuno di tali atti costituisce provvedimento impugnabile.

17.1. Quanto al primo degli atti sopra indicati, per costante giurisprudenza, il verbale di accertamento della polizia locale ha valore di atto endoprocedimentale, strumentale alle successive determinazioni dell'ente comunale, con efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate dai verbalizzanti, ai quali non è attribuita la competenza all'adozione di atti di amministrazione attiva, all'uopo occorrendo che la competente autorità amministrativa faccia proprio l'esito delle predette operazioni attraverso un formale atto di accertamento o sanzionatorio; ne discende che, in quanto tale, detto verbale non assume quella portata lesiva in grado di attualizzare l'interesse alla tutela giurisdizionale.

Portata lesiva ravvisabile soltanto nel successivo atto formale con cui l'autorità amministrativa comunale recepisca gli esiti dei sopralluoghi effettuati dalla polizia mediante provvedimento sanzionatorio ovvero, su istanza del controinteressato volta ad attivare interventi repressivi, concluda negativamente il procedimento.

Ne consegue la non impugnabilità autonoma del verbale, non essendo dal suo annullamento ritraibile alcuna utilità effettiva, stante la sua non lesività rispetto all'interesse vantato dal ricorrente (in questo caso alla repressione dei presunti interventi edilizi abusivi, che avrebbe dovuto però essere esplicitato mediante istanza al Comune ed eventuale proposizione dell'azione a seguito del silenzio ai sensi dell'art. 31 c.p.a.).

18. Quanto agli altri atti, trattasi all’evidenza di atti meramente endoprocedimentali.

18.1. Al riguardo, è pacifico che nel processo amministrativo l’atto endoprocedimentale non è impugnabile in via autonoma in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all'atto che conclude il procedimento (salvo casi particolari, estranei a quello in esame, e peraltro oggetto di giurisprudenza non univoca), di atti di natura vincolata idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell'atto conclusivo del procedimento ovvero di atti interlocutori, che comportino un arresto procedimentale).

Pertanto, nel caso di specie, la predetta tipologia di atto è impugnabile unitamente al provvedimento finale che lo recepisca e del quale integri la motivazione o costituisca presupposto o segmento procedimentale.

18.2. Nel caso in questione però, per un verso, gli atti, di natura meramente endoprocedimentale, sono stati irritualmente impugnati in via autonoma, per altro verso non sono poi stati impugnati gli atti finali, medio tempore intervenuti e conosciuti dalla parte in quanto ampiamente richiamati nel corso del primo giudizio.

18.3. Infatti, la relazione ed il parere comunali finalizzati alla trasmissione della richiesta di parere ex art. 160 D.lgs 42/2004 sono stati seguiti dall’atto (verosimilmente) finale, adottato dalla Soprintendenza in data 14.10.2024, la quale ha accertato e dichiarato che “ per quanto di competenza, ritiene che le suddette opere non arrechino danno al bene culturale ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. 42/2004 e s.m.i. e non comportino l’applicazione del disposto di cui al successivo art. 160; pertanto si ritengono compatibili con la tutela vigente sull’immobile ”.

18.4. Per altro verso, gli atti interni emessi nel corso del procedimento di valutazione della procedura di sanatoria sono stati poi assorbiti e superati dall’atto di cui alla Pec del 10/04/2025 con cui il Comune di Bologna comunicava che il procedimento concernente la IL a sanatoria si era concluso positivamente.

Valgono, a tale ultimo riguardo, i principi affermati dalla sezione con la decisione n. 1651/2025 del 25/02/2025 circa la “ impugnabilità degli atti, variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità ovvero archiviazione o simili delle comunicazioni di inizio lavori, che, seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività ”, che si attagliano anche al caso, speculare, del provvedimento espresso con esito positivo sulla IL (anch’esso conosciuto dalla parte interessata alla rimozione dello stesso), in ragione delle medesime esigenze di stabilizzazione della legittimità dell’attività edilizia espressamente a base dell’orientamento in questione.

19. Ne consegue l’inammissibilità del ricorso introduttivo, che peraltro sarebbe divenuto comunque improcedibile a seguito dell’adozione dei citati atti, conclusivi dei rispettivi procedimenti ed effettivamente lesivi.

D’altra parte, non appare quale vantaggio perverrebbe all’originario ricorrente dall’annullamento di pareri e relazioni superati dagli atti finali ormai inoppugnabili.

20. In definitiva, alla stregua delle osservazioni svolte, gli appelli vanno accolti e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado dev’essere dichiarato inammissibile.

21. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c. Gli argomenti non espressamente esaminati sono stati ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.

22. Avuto riguardo alla peculiarità della vicenda le spese del doppio grado di giudizio vengono compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti privati menzionati in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE OR, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

RI LA NO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LA NO	BE OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.