Pubblicato il 02/12/2025

N. 09469/2025REG.PROV.COLL.

N. 08152/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 8152 del 2024, proposto dal Policlinico San Donato s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Bellocchio, Giovanni Corbyons e Maria Silvia Ciampoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marinella Orlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’ATS della Città Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

dell’ASST Nord di Milano, dell’Ospedale San Raffaele s.r.l., dell’ASST Fatebenefratelli Sacco, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione quinta, n. 678 del 9 marzo 2024, resa tra le parti, concernente la remunerazione di funzioni non coperte da tariffe predefinite per l'anno 2015.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il consigliere IC D'EL e uditi per le parti gli avvocati Francesco Bellocchio, Giovanni Corbyons e Renzo Cuonzo, quest'ultimo per delega dell’avvocato Marinella Orlandi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Policlinico San Donato, struttura privata accreditata con il servizio sanitario nazionale, ha impugnato dinanzi al Tar di Milano la determina della Giunta regionale della Lombardia n. X/5117 del 29 aprile 2016, avente ad oggetto il riconoscimento delle “funzioni non coperte da tariffe predefinite ” per l’anno 2015 alle strutture sanitarie pubbliche e private (le funzioni non tariffabili individuano attività che non si prestano ad essere retribuite secondo il consueto schema tariffario, riferito a ciascuna prestazione effettuata, essendo destinate a coprire determinati costi fissi non frazionabili o ad incentivare specifici settori di intervento).

1.1. In particolare, il Policlinico ha contestato la parte della delibera relativa allo stanziamento di un fondo insufficiente per le funzioni degli erogatori privati con conseguente decurtazione delle somme assegnate a ciascuno e al mancato riconoscimento alla stessa struttura di una funzione relativa al trattamento di pazienti anziani in area metropolitana ad alta densità in passato riconosciuta.

1.2. Prima della decisione del ricorso, in considerazione di un consolidato orientamento giurisprudenziale che ha affermato che rientra nella discrezionalità amministrativa la scelta di separare i fondi destinati alla remunerazione delle funzioni non tariffabili, provvedendo a quantificazioni differenti, il Policlinico San Donato ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse in ordine ai primi due motivi di gravame, manifestando invece interesse per il terzo motivo concernente la “ funzione relativa al trattamento di pazienti anziani in area metropolitana ad alta intensità abitativa ”.

2. Il Tar di Milano, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 678 del 2024), ha quindi in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto il ricorso, compensando le spese di giudizio.

2.1. Più nel dettaglio, il Policlinico ricorrente ha dedotto, anche con motivi aggiunti, che il mancato riconoscimento della funzione relativa al trattamento di pazienti anziani era dipeso dall’erronea applicazione dei criteri previsti dalla citata D.G.R. n. X/5117 del 2016 (non sarebbe stato specificamente esaminato, ai fini della predisposizione delle graduatorie, il dato del numero dei posti letto occupati da pazienti anziani “ calcolato sulla base delle dimissioni effettuate non inferiore a 70 ”). Inoltre, per il ricorrente, il provvedimento impugnato sarebbe stato carente nella motivazione in quanto non avrebbe consentito di ricostruire l’iter logico-giuridico seguito dalla Regione.

2.2. Il Tar ha innanzitutto evidenziato come la D.G.R. n. X/5177 del 2016 prevedesse nel novero

delle c.d. “ funzioni non tariffate ”, la funzione relativa al “ trattamento di pazienti anziani in area metropolitana ad alta intensità abitativa ”, finalizzata al riconoscimento di un’integrazione alle strutture accreditate in considerazione dei maggiori oneri connessi al trattamento di pazienti anziani in area metropolitana e ad alta intensità abitativa.

2.1. Il criterio adottato dalla Regione per la remunerazione si era poi fondato principalmente su quattro parametri: a) la percentuale di dimessi maggiori di 75 anni di età per uno stesso DGR; b) la densità di popolazione dell’area in cui è ubicato l’ospedale; c) il numero di posti letto occupati da questi pazienti; d) l’incidenza di questi letti sul totale di letti ordinari.

2.3. Nel merito, lo stesso Tribunale ha poi sottolineato che i fondi erano destinati a strutture che, in determinati contesti di densità abitativa, vantavano un minimo di dimissioni giornaliere di pazienti, calcolate in relazione ai posti letto disponibili e che tale criterio non era generico. In sostanza, non necessariamente ad un aumento di prestazioni erogate rispetto all’esercizio precedente conseguiva il riconoscimento della funzione, trattandosi di valutazione ancorata alla media regionale che è per sua natura dinamica, e che non era inverosimile, in assenza di dati che ne confutassero in maniera netta le risultanze, che una struttura poteva anche migliorare il livello qualitativo delle prestazioni erogate o aumentarle, ma comunque non vedersi riconosciuta la funzione se la media regionale era a sua volta mutata in aumento (ciò che era avvenuto con riferimento ai ranghi percentili indicati nella “ scheda predisposta da DG Sanità ad ulteriore supporto dei dati già trasmessi alla struttura ricorrente ”).

2.4. Il Policlinico ricorrente ha anche evidenziato la discrasia sulla considerazione delle strutture operative afferenti l’area materno infantile, non presenti all’interno della sua struttura, che aveva prodotto un punteggio contraddittorio tra il dato relativo ai c.d. “ letti_ tot_ ord lomb ”, che avrebbe dovuto essere identico a quello relativo al dato dei c.d. “ letti_ tot_ criterio ” (pari a 196,1068493) o comunque più alto di quello erroneamente attribuito (184,3890411). E questo avrebbe dimostrato l’errore di fondo dell’Amministrazione, cioè quello di presupporre che “ rispetto a questi due ranghi percentili il fattore discriminante è solo il computo (in un caso), o meno (nell’altro), delle unità operative afferenti l’area materno infantile”.

2.5. Per il Tar, invece, la corretta attribuzione di tali specifici punteggi era il frutto del rapporto statistico rispetto al dato regionale e poteva restituire, come avvenuto nella specie, un valore inversamente proporzionale (o, comunque, minore) rispetto al numero di unità operative della struttura.

2.6. Lo stesse Tribunale ha poi ritenuto infondata anche la censura secondo cui la Regione avrebbe dato rilievo “ non già al dato (certo e attinente all'effettivo “trattamento di pazienti anziani”, del tutto coerente con la ratio della stessa funzione) relativo ai soggetti “dimessi”, bensì ad un differente valore derivante dal rapporto dei pazienti “osservati” con i pazienti “attesi” ”. Il criterio di calcolo correttamente faceva riferimento al numero di “ pazienti attesi ”, nell’ottica della valorizzazione delle strutture che presentassero, rispetto alla media regionale, un “carico di anziani maggiore” .

3. Contro la suddetta decisione ha proposto appello il Policlinico San Donato limitatamente alla parte della sentenza dove si è affermato:

- che le valutazioni della Regione al fine dell’attribuzione della funzione sarebbero state ancorate alla media regionale, potendo quindi restituire il punteggio attribuito un valore inversamente proporzionale o, comunque, minore rispetto al numero di unità operative della struttura;

- che fosse corretto il calcolo matematico effettuato su alcuni sotto criteri.

3.1. Secondo parte appellante, dai criteri generali di riconoscimento della funzione previsti nella D.G.R. X/5117 del 2016 non risulterebbe che l’attribuzione della funzione dovesse avvenire sulla base della valutazione di dati e/o elementi riferiti alla “media regionale” e, che, quanto ai sottocriteri indicati nella scheda esplicativa predisposta dalla Regione - D.G. Welfare, il riferimento alla “media regionale” sarebbe stato previsto solo per il primo di detti parametri, ossia l’“ oss_att (% > 75 per DRG) ” e non per quelli al centro del contendere (“ letti_tot_criterio ” e “ letti_tot_ord_lomb ”). L’unico elemento differenziale tra i due sotto criteri sarebbe consistito nel fatto che nel caso del parametro “ letti_tot_criterio ” non dovevano essere considerati i dati (posti letto e giornate di degenza) delle unità dell’area materno infantile, che invece, se presenti, dovevano essere oggetto di ponderazione nel caso del parametro “ letti_tot_ord_lomb ”.

3.2. Nella scheda della D.G. Welfare nel computo del sottocriterio 4 “ letti_tot_criterio ” non dovevano essere considerate le unità operative afferenti l’area materna infantile, mentre in quello 5 “ letti_tot_ord_lomb ” dovevano essere comprese. L’appellante non aveva tali unità, ma il punteggio attribuito nei due criteri è stato differente nonostante l’assenza delle stesse.

4. La Regione Lombardia si è costituita in giudizio il 28 aprile 2025, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. La Regione appellata ha depositato poi ulteriori documenti il 25 luglio 2025 ed una memoria il 2 settembre 2025, cui ha replicato l’appellante il 19 settembre 2025.

6.1. In particolare, nella memoria del 2 settembre 2025 la Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La controversia riguarderebbe infatti l’errore nel conteggio dei criteri della delibera regionale, non l’erroneità degli stessi o la formula utilizzata. In sostanza, i motivi di appello formulati sarebbero inammissibili non attenendo alla legittimità degli atti impugnati o ai criteri utilizzati per l’assegnazione della funzione, bensì solo ai risultati ottenuti con la formula matematica stabilita dalla Regione, considerata legittima dallo stesso appellante.

7. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 9 ottobre 2025.

8. Preliminarmente, va rilevata l’inammissibilità dell’eccezione sulla giurisdizione sollevata dalla Regione appellata.

8.1. Innanzitutto, l’eccezione è stata prospettata, come sopra evidenziato, in una memoria defensionale e non con tempestiva proposizione di apposito motivo di appello incidentale contro la sentenza di primo grado. Ai sensi dell'art. 9 del c.p.a. il difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione deve essere invece dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronunzia impugnata che in modo implicito o esplicito ha statuito sulla giurisdizione (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 25 novembre 2024, n. 9425).

8.2. D’altra parte, l’eccezione è stata formulata solo in questo grado di giudizio, pur essendo riferita a profili di censura già prospettati dall’appellante in primo grado, ed è stata proposta da una parte non soccombente che si è comunque giovata della decisione che ha implicitamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Nel merito l’appello è infondato.

9.1. Come ha evidenziato la Regione, la funzione di cui è causa fu introdotta già con la D.G.R. 5743 del 2007 (richiamata espressamente dalla D.G.R. X/5117 del 2016) e da allora i criteri sono sempre stati applicati allo stesso modo. In sostanza, la deliberazione censurata ha riproposto un metodo di calcolo che si riproduce ormai da parecchi anni e che non risulta essere mai stato contestato.

10. In concreto, i parametri previsti per il riconoscimento della funzione concernente il “ trattamento di pazienti anziani in area metropolitana ad alta intensità abitativa ”, stabiliti già nell’allegato C della citata delibera n. 5743 del 2007 e precisati da una successiva D.G.R. 7612 del 2008, sono articolati secondo le seguenti previsioni: “ per ogni DRG relativo a pazienti residenti in [...], trattati in degenza ordinaria e dimessi da reparti per acuti, deve essere calcolata la percentuale relativa ai dimessi con età maggiore di 75 anni. Si ottiene in questo modo un livello medio atteso regionale di pazienti ultra settantacinquenni per ogni DRG. Con lo stesso criterio di estrazione dei dati viene calcolata per ogni ospedale la percentuale relativa ai dimessi con età maggiore di 75 anni. Si può quindi calcolare, per ogni presidio ospedaliero, il rapporto dimessi osservati con età > 75 anni/dimessi attesi con età > 75 anni. Vengono calcolati, dividendo il numero delle giornate di degenza, calcolate sempre con lo stesso criterio di estrazione, per 365, il numero reale di posti letto utilizzati complessivamente in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate. Vengono calcolati, dividendo il numero delle giornate di degenza, calcolate sempre con lo stesso criterio di estrazione, per 365, il numero reale di posti letto utilizzati in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate per pazienti con età superiore ai 75 anni. Si può quindi calcolare per ogni presidio il rapporto tra i posti letto utilizzati in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate per pazienti con età superiore ai 75 anni ed i posti letto utilizzati complessivamente in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate. Viene stabilito, utilizzando sempre lo stesso criterio di estrazione, il bacino di utenza di ogni presidio ospedaliero andando a stabilire quali Comuni saturano almeno l’80% delle degenze. Così facendo si è in grado di stabilire la densità abitativa del bacino di utenza di ogni presidio ospedaliero. Viene quindi calcolato, per ogni presidio ospedaliero, il rango percentile per gli indicatori:

1. rapporto dimessi osservati con età > 75 anni/dimessi attesi con età > 75 anni;

2. rapporto tra i posti letto utilizzati in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate per pazienti con età superiore ai 75 anni ed i posti letto utilizzati complessivamente in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate;

3. densità abitativa del bacino di utenza di ogni presidio ospedaliero.

Per i presidi ospedalieri per i quali il rapporto dimessi osservati con età > 75 anni/dimessi attesi con età > 75 anni è almeno uguale a 0,92 viene effettuata la somma dei valori del rango percentile per i 3 indicatori sovraesposti e la stessa è ponderata moltiplicandola per il numero reale di posti letto utilizzati complessivamente in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate.

Viene infine, sulla base del punteggio ottenuto con il calcolo di cui al punto precedente, stabilito per ogni presidio il punteggio finale sempre rappresentato in termini di rango percentile.

Le strutture che hanno un punteggio di almeno 80º rango percentile e che hanno almeno 70 posti letto utilizzati in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate per pazienti con età superiore ai 75 anni ed i posti letto utilizzati complessivamente in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate concorrono alla assegnazione della funzione che viene attribuita in proporzione ai posti letto utilizzati in degenza ordinaria nelle unità operative selezionate per pazienti con età superiore ai 75 anni ”.

10.1. In sostanza, la funzione così articolata è stata definita con la finalità di sostenere i grandi ospedali collocati in aree urbane alta densità abitativa in cui si osserva un numero elevato di pazienti anziani più impegnativi e più difficili da dimettere.

11. In tale contesto non appare fondato asserire, come fa parte appellante che il sistema di calcolo non conterrebbe riferimenti alla media o al rapporto statistico rispetto al dato regionale. Come sopra riportato, il calcolo di tutti gli indicatori deve essere effettuato considerando sempre i dimessi attesi.

11.1. In ogni caso, certamente i criteri in esame si fondano principalmente su quattro parametri: a) la percentuale di dimessi maggiori di 75 anni di età per uno stesso DGR; b) la densità di popolazione dell’area in cui è ubicato l’ospedale; c) il numero di posti letto occupati da questi pazienti; d) l’incidenza di questi letti sul totale di letti ordinari.

12. Quanto ai sottocriteri 4 e 5 della scheda di valutazione, va rilevato che gli stessi non sono indicazioni sulla base delle quali vengono assegnati dei punteggi ma, rispettivamente, un divisore il primo e un fattore di moltiplicazione il secondo. Nel campo 4 ( letti-tot-criterio ) vengono indicate le degenze totali erogate per i residenti in [...]per 365 giorni (escluse le unità operative afferenti all’area materno infantile). Le degenze dedicate ai pazienti maggiori di 75 anni (indicate al n. 3 – posti-letto>75 -criterio ) vengono poi divise per le degenze totali (n. 4 - letti-tot-criterio ) al fine di ottenere il campo 6 (%_carico_vecchi ) come indicato nella scheda esplicativa al punto 6.

Nel campo 5 ( letti-tot.ord_lomb ) vengono indicati i letti attivi per i residenti in [...]senza escludere alcun reparto. Quest’ultimo è un fattore di moltiplicazione e cioè si procede alla somma dei campi 7,8,9 per poi moltiplicare il risultato ottenuto con il campo 5. Come indicato nella scheda esplicativa il risultato è rappresentato nel campo 10 (finale (pesato per dimensioni).

12.1. Pertanto, tali sottocriteri non avrebbero potuto, come asserito dall’appellante, portare ad un identico punteggio perché ciò avrebbe comportato il raggiungimento di un percentile finale complessivo superiore a 0,80, considerando che i campi contestati non attribuivano punteggi, ma costituivano fattori per determinare gli indicatori utili al calcolo.

12.2. Inoltre, la ricostruzione di parte appellante presuppone che, rispetto ai due ranghi percentili, il fattore discriminante fosse solo il computo delle unità operative afferenti all’area materno infantile, mentre in realtà, come già rilevato dal Tar, la corretta attribuzione dei punteggi è frutto del rapporto statistico rispetto al dato regionale e può, quindi, restituire un valore minore rispetto a quello atteso.

13. Infine, i parametri individuati dalla Regione, di spiccata natura tecnica, non appaiono generici e sono comunque tali da consentire la ricostruzione dell’ iter logico che è stato seguito per la loro determinazione. Dalla delibera impugnata si ricava come destinatarie dei fondi sono le strutture che, in determinati contesti di densità abitativa, possano vantare un minimo di dimissioni giornaliere di pazienti calcolate in relazione ai posti letto disponibili (cfr. su profilo analogo, Consiglio di Stato, sez. III, 13 agosto 2018, n. 4935).

14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

15. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate in ragione della complessità interpretativa della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NA De IS, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

IC D'EL, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

EL Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC D'EL	NA De IS

IL SEGRETARIO