Pubblicato il 12/05/2026

N. 03739/2026REG.PROV.COLL.

N. 02501/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2501 del 2025, proposto da:
LM Energia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Maria Desiderà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ES dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Paolo Roberto Molea e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Aristide Police in Roma, viale Liegi, n. 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta Stralcio, n. 23545/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del ES dei Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. Francesco LE e uditi per le parti gli avvocati Anna Maria Desiderà e Paolo Roberto Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

AT e DI

1. - La società ricorrente LM Energia s.r.l., società di consulenza che opera nel settore dei servizi energetici, per la realizzazione progetti di efficienza energetica, nonché per la richiesta, ottenimento e commercializzazione dei titoli di efficienza energetica, nell’ambito della sua attività, forniva i propri servizi ad Unicalce s.p.a. presso lo stabilimento localizzato in Narni Scalo (TR), per la realizzazione di un intervento di efficienza energetica su uno dei tre forni di cottura della materia prima, consistente nell’installazione di un inverter di azionamento del motore elettrico del ventilatore per regolarne il regime di rotazione - e dunque i consumi elettrici - in base alle effettive necessità di produzione del forno.

Con istanza del 28 dicembre 2016 la società presentava al GSE una richiesta di verifica e certificazione analitica (RVC) relativa al periodo di monitoraggio 3 luglio 2015 - 2 luglio 2016, ai fini del riconoscimento dei cd. certificati bianchi (titoli di efficienza energetica - TEE), ai sensi dell’art. 29 del decreto legislativo n. 28/2011 e del D.M. 28 dicembre 2012, per l’installazione di un suddetto inverter .

Con nota prot. n. GSE/P20170032670 del 28 aprile 2017 - a seguito di richiesta di integrazioni, riscontrata dalla ditta interessata in data 29 marzo 2017 con l’inoltro di una RVC parzialmente emendata (RVC n. 0134919052816R093_rev1), accompagnata da ulteriore documentazione e succinte osservazioni - il GSE comunicava alla LM i motivi ostativi all’accoglimento della RVC, per non conformità alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012, ritenendo che “ non è presente documentazione comprovante che la data di prima attivazione del progetto sia antecedente al più 12 mesi dalla data di inizio monitoraggio ”.

Acquisite le osservazioni della società del 12 maggio 2017, il GSE con provvedimento prot. n. GSE/P20170049889 del 23 giugno 2017 il GSE confermava il diniego e rigettava la RVC, in ragione sostanzialmente delle medesime ragioni preclusive rappresentate in fase procedimentale: “ dall’analisi della documentazione e delle osservazioni … pervenute, il progetto non è conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 in quanto non è presente documentazione comprovante che la data di prima attivazione del progetto sia antecedente al più 12 mesi dalla data di inizio monitoraggio (03/07/2015). Infatti, considerato che a partire dal 01/07/2014 (data antecedente più di 12 mesi dalla data di inizio monitoraggio) sono state effettuate sull’inverter oggetto del progetto delle prove di collaudo «a carico», non è possibile escludere che il cliente partecipante abbia iniziato a beneficiare di risparmi energetici in data anteriore più di 12 mesi dalla data di inizio monitoraggio ”.

2. - Con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado la società contestava dinanzi al T.a.r. Lazio la legittimità del provvedimento di diniego e del preavviso di rigetto, in quanto asseritamente affetti dai vizi di:

« 1) Violazione dell’art. 6 d.m. 28 dicembre 2012 nonché degli artt. 1, 5 e 13 delle Linee Guida EEN 9/11 - Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità manifesta e contraddittorietà tra provvedimenti.

2) Violazione dell’art. 6 d.m. 28 dicembre 2012 nonché degli artt. 1, 5 e13delle Linee Guida EEN 9/11 sotto altro profilo - Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 - Eccesso di potere per illogicità manifesta della motivazione.

3) Violazione degli artt. 3 e 10 bis l. 241/1990 - Difetto di motivazione .».

Formulava, infine, domanda di accertamento del proprio diritto di ottenere, in relazione alla RVC presentata e rigettata dal GSE, la certificazione dei TEE ivi quantificati, oltre al risarcimento dei danni in forma specifica “ attraverso il riconoscimento alla ricorrente medesima dei TEE ”.

3. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso.

4. - Con rituale atto di appello la società LM Energia s.r.l. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« (I) Error in iudicando et error in procedendo. Violazione e falsa interpretazione e applicazione degli articoli 6 del dm 28.12.2012 e articoli 1, 5, 13 delle Linee Guida. Contraddittorietà della motivazione. Disparità di trattamento. Difetto di istruttoria e travisamento della situazione di fatto.

(II) Error in iudicando et error in procedendo. Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 10 bis l. n. 241/1990.

(III) Riproposizione della domanda di accertamento e condanna non esaminata. ».

5. - Resisteva al gravame il ES Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 5 maggio 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è fondato.

7.1. - Con il primo motivo la società LM contesta la sentenza appellata laddove il T.a.r. non ha attribuito il giusto rilievo alla data del collaudo ( i.e. 4 luglio 2014).

Il motivo è meritevole di positivo apprezzamento.

Invero, ai sensi dell’art. 5 delle Linee Guida EEN 9/11 (punto 5.3), in caso di RVC analitiche, il primo periodo di monitoraggio deve essere avviato entro 12 mesi dalla data di prima attivazione:

«… Per i progetti costituiti solo da interventi per i quali sono state predisposte schede tecniche di valutazione analitica (di seguito: progetti analitici) il risparmio lordo riconosciuto nell’ambito della prima verifica e certificazione di cui al successivo articolo 12, comma 12.3, è contabilizzato con riferimento ai valori dei parametri misurati nel corso di un periodo di monitoraggio di lunghezza pari o inferiore a dodici mesi (nel seguito: periodo di riferimento della prima richiesta). Il risparmio lordo riconosciuto nell’ambito delle verifiche e certificazioni di cui al successivo articolo 12, comma 12.4, è contabilizzato con riferimento ai valori dei parametri misurati durante un periodo di monitoraggio successivo al periodo di riferimento della precedente richiesta e di lunghezza non superiore a dodici mesi (nel seguito: periodo di riferimento della richiesta successiva). …».

La “ data di prima attivazione ” è definita all’art. 1 delle medesime Linee Guida quale “ prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento, di cui al successivo articolo 4, comma 4.1 ”.

Anche la nozione di “ risparmio energetico ” è contenuta nell’art. 1 delle Linee Guida e viene definito quale “ differenza nei consumi di energia primaria prima e dopo la realizzazione del progetto, determinata con riferimento ad un certo orizzonte temporale mediante una misurazione o una stima ed assicurando la normalizzazione delle condizioni esterne che influiscono sul consumo energetico ”.

Non appare dubbio, dunque, sulla base dei richiamati dati normativi, che può in generale aversi risparmio energetico solo a seguito del completamento di una specifica attività di normalizzazione delle condizioni ante/post intervento, solitamente eseguita tramite collaudo.

Ciò risulta peraltro perfettamente coerente con la seconda parte della definizione di “ data di prima attivazione ” che, infatti, prevede che essa ben possa coincidere proprio con quella del collaudo, momento a partire dal quale l’impianto inizia ad operare in condizioni normalizzate (l’art. 1 delle Linee Guida nella definizione di data di prima attivazione sopra riportata prosegue precisando: “ a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici ”).

Ne consegue che le operazioni che precedono il collaudo, avendo lo scopo di mettere a punto l’impianto e normalizzare le condizioni ante/post intervento, non sono di regola idonee a generare risparmi energetici nel senso precisato dalle Linee Guida.

Il T.a.r., nonostante il chiaro tenore letterale delle citate disposizioni delle Linee Guida, non procede ad una doverosa interpretazione sistematica delle stesse.

La sentenza di primo grado (pag. 8), infatti, dall’estratto della definizione di data di prima attivazione quale momento in cui si iniziano a generare risparmi energetici “ anche qualora questi non siano misurabili ” ricava che non sarebbe necessario né che i risparmi siano apprezzabili, né che l’impianto sia entrato nella fase di regime di esercizio.

Tuttavia, tale interpretazione non è condivisibile in quanto, in primo luogo, omette di considerare integralmente la disposizione che, invece, non a caso prevede come esempio tipico per individuare - come visto - la data di prima attivazione il momento di rilascio del certificato di collaudo, in quanto per convenzione esso rappresenta il primo momento in cui l’intervento può dirsi ultimato e, nel caso di un intervento di efficienza, inizia effettivamente a generare risparmi energetici.

In secondo luogo, l’impostazione seguita dal T.a.r. associa la misurabilità dei risparmi con il regime di esercizio dell’impianto.

Ma si tratta - a ben vedere - di momenti distinti, tanto che ben è possibile che l’impianto collaudato non disponga ancora del sistema di misurazione del risparmio.

Infine, tale interpretazione si pone in contrasto con la definizione normativa di risparmio energetico sopra riportata, dando luogo ad una non condivisibile nozione di risparmio energetico che si verificherebbe con la mera immissione di corrente nel sistema, anche, per assurdo, se l’impianto si dimostrasse palesemente inefficiente e quindi consumasse più energia di quella utilizzata nella sua configurazione ante intervento.

Peraltro, nonostante il Giudice di primo grado richiami le FAQ dell’AEEGSI (cfr. pag. 10 della sentenza appellata), fatte proprie anche dal GSE (FAQ che testualmente indicano il certificato di collaudo come il più “ attendibile ” documento, in caso di installazione di inverter , per provare la data di prima attivazione dell’impianto), e confermi l’attendibilità in tal senso del certificato di collaudo, la sentenza (cfr. pag. 10) afferma che esso in ogni caso “ non esclude l’attestazione di risparmi generatisi in data anteriore ”.

A tale conclusione il T.a.r. giunge senza che in atti risulti la prova della generazione di risparmi prima della data del collaudo.

Sia in fase procedimentale, sia nel corso del giudizio di primo grado il ES (e successivamente il T.a.r.) per sostenere l’assunto della mancata dimostrazione della omessa produzione dei risparmi prima del collaudo, si è, infatti, fondato su elementi privi di idoneo supporto probatorio, facendo ricadere sull’operatore il peso dell’impossibilità di fornire la prova di un fatto negativo.

All’opposto nel caso in esame la LM ha correttamente prodotto documentazione che attesta che prima del 4 luglio 2014 non è stato generato alcun risparmio energetico.

In particolare, secondo il T.a.r. mancherebbe una prova idonea ad escludere che l’intervento realizzato abbia iniziato a generare risparmi energetici in data antecedente al 4 luglio 2014.

E ciò perché: a) il certificato di collaudo fornito non sarebbe idoneo a tale scopo; b) non sarebbero state allegate da LM concrete ostatività alla realizzazione di risparmi energetici prima della fase di collaudo.

Con riferimento al punto a) la sentenza appellata (pag. 9) afferma che “ malgrado l’elenco esemplificativo di “data di prima attivazione di un progetto” recato dalla definizione dell’art.1 delle Linee Guida che contempla la data del collaudo ”, il certificato di collaudo fornito non potrebbe comunque essere ritenuto idoneo perché l’elencazione avrebbe “ mero intento esemplificativo, senza pretesa di esaustività ”.

L’argomentazione seguita dal primo Giudice non può essere condivisa laddove dapprima riconosce espressamente che il certificato di collaudo è proprio il documento contemplato dalle Linee Guida al fine di provare la data di prima attivazione dell’impianto, per poi successivamente escluderne la portata probatoria negando, in sostanza, quanto appena affermato sulla base del chiaro tenore letterale della definizione normativa di cui all’art. 1 delle Linee Guida.

Neppure può condividersi l’affermazione del T.a.r. secondo cui, essendo il collaudo indicato dalle Linee Guida con “ mero intento esemplificativo ”, non sarebbe idoneo allo scopo di provare la data di prima attivazione.

Invero, è dato di comune esperienza che, quando si tratta di portata “ esemplificativa e non esaustiva ” dei casi contenuti in un elenco, si intende indicare che i casi ivi menzionati non sono tutti quelli ipotizzabili, potendosene individuare ulteriori e aggiuntivi, non essendo l’elenco fornito da reputarsi integrale e/o completo.

Al contrario, il T.a.r. sembra sostenere che i casi indicati nell’elenco esemplificativo e non esaustivo potrebbero non essere idonei allo scopo per cui sono stati espressamente citati e riportati.

In sostanza il primo Giudice esclude che il certificato di collaudo sia documento idoneo a dimostrare la data di prima attivazione, nonostante sia stato espressamente indicato a tale scopo dall’art. 1 delle Linee Guida, peraltro in assenza di qualsivoglia elemento che faccia anche solo presumere nella fattispecie per cui è causa che siano stati generati dei risparmi energetici prima del collaudo.

In definitiva non può disconoscersi il significato proprio delle parole (cfr. art. 12 delle preleggi premessa del codice civile) utilizzate nell’art. 1 delle Linee Guida, pena altrimenti la lesione del principio di legittimo affidamento che in detto significato ripongono gli operatori economici.

Relativamente al punto b) sopra indicato secondo il T.a.r. Lazio la società appellante non avrebbe negato che non sarebbero stati generati dei risparmi tra il 1° luglio 2014 e il 4 luglio 2014, cioè tra la data di inizio delle attività di collaudo e la data di loro conclusione e di rilascio del relativo certificato.

Al riguardo, va evidenziato che la ditta LM ha trasmesso e prodotto una specifica dichiarazione (“ Chiarimenti Verbale di Collaudo Inverter filtro M3-M1 e F12 ”) della stessa società Europrogetti s.r.l. che ha redatto il certificato di collaudo nella quale viene precisato e attestato in modo chiaro ed univoco che “ la data nella quale l’installazione ha iniziato a generare risparmi energetici corrisponde alla data di compilazione del modulo del verbale di collaudo ”.

In più la stessa LM ha dichiarato al ES nelle osservazioni al preavviso di rigetto che “ l’intero periodo di collaudo, non avendo prodotto nessun risultato produttivo apprezzabile, è da ritenersi di conseguenza al di fuori del concetto di generazione di risparmi ”.

Tali evidenze documentali non sono state considerate dal T.a.r., mentre la società ha fornito idonea documentazione a supporto della circostanza di non aver generato risparmi energetici prima della data di collaudo.

Inoltre, la sentenza pretende che sia provato, da parte dell’operatore economico, un fatto negativo, e cioè che tra il 1° luglio 2014 e il 4 luglio 2014 non si siano stati generati risparmi energetici.

Come noto, non essendo possibile la materiale dimostrazione di un fatto non avvenuto, è principio consolidato nel nostro ordinamento che la relativa prova possa essere data mediante dimostrazione di uno specifico fatto positivo contrario, o anche mediante presunzioni dalle quali possa desumersi il fatto negativo (cfr. Cass. civ., Sez. I, 11 aprile 2024, n. 9757). E tanto è stato fornito dalla società ricorrente con i citati “ Chiarimenti Verbale di Collaudo Inverter filtro M3-M1 e F12 ” dai quali si evince che il fatto ( i.e. generazione di risparmi energetici prima del 4 luglio 2014) non si è verificato, trattandosi di una attestazione a firma del professionista incaricato dalla società LM.

Occorre, peraltro, rilevare che proprio in tale documento è stato attestato che “ i collaudi includono anche attività di messa a punto che, per loro concezione, sono “energy consuming”, ovvero inefficienti ”.

Nelle presupposte operazioni, infatti, sono state eseguite sia prove in bianco, ossia “ prove in cui l’utenza non è inserita nella catena del processo produttivo ”, sia prove a carico che “ possono avere anche risultati non positivi e restano tali fino al termine del collaudo ”.

Peraltro il GSE desume che i risparmi energetici possano risalire al 1° luglio 2014 unicamente perché quest’ultima data è riportata nel certificato di collaudo del 4 luglio 2014, precisando il ES che a partire dal 1° luglio 2014 sarebbero state effettuate “ sull’inverter oggetto del progetto delle prove di collaudo a carico ” (cfr. pag. 1 del contestato provvedimento del 23 giugno 2017).

Tuttavia, dalla corretta lettura del certificato di collaudo del 4 luglio 2014 emerge che la “ data 01/07/2014 ” è indicata unicamente come data di “ messa in marcia ” (che nei successivi Chiarimenti viene individuata come “ il primo avvio dell’impianto, immediatamente successivo al termine dell’installazione, in seguito al quale si eseguono i collaudi pianificati ”), ma non è esplicitamente riferita alle “ prove a carico ” (eseguite con “ esito positivo ”) menzionate sempre nel medesimo certificato di collaudo.

Ne discende che, diversamente da quanto sostenuto dal ES nel provvedimento impugnato, non è possibile affermare con certezza che a partire dal 1° luglio 2014 sono state effettuate “ sull’inverter oggetto del progetto delle prove di collaudo a carico ”.

In conclusione, non si può ragionevolmente ipotizzare che prima della data del collaudo l’impianto abbia generato un risparmio energetico, avendo anzi consumato ancora più energia, risultando così inefficiente fino al 4 luglio 2014.

A fronte, dunque, di un dato normativo letterale in forza del quale la data di prima attivazione di un progetto può coincidere con la data di collaudo (cfr. art. 1 delle Linee Guida) e di una prova documentale che attesta che prima della data di collaudo non si sono generati risparmi energetici, appare evidente l’illegittimità del censurato provvedimento di rigetto della RVC.

7.2. - Il secondo motivo di appello relativo all’asserita violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10 bis della legge n. 241/1990 può ritenersi assorbito, stante l’accoglimento della prima doglianza.

7.3. - Il terzo motivo (avente ad oggetto la riproposizione della domanda di accertamento del proprio diritto di ottenere, in relazione alla RVC presentata e rigettata dal GSE, la certificazione dei TEE ivi quantificati, oltre al risarcimento dei danni in forma specifica “ attraverso il riconoscimento alla ricorrente medesima dei TEE ”) va disatteso.

Invero, la determinazione del numero di certificati bianchi da emettersi è attività che compete unicamente al GSE nello svolgimento delle funzioni e nell’esercizio dei poteri precipuamente attribuitigli dalla normativa di riferimento.

Tale attività postula lo svolgimento di un’azione amministrativa volta ad accertare l’effettiva spettanza e l’esatto ammontare dei risparmi effettivamente conseguiti e suscettibili di essere incentivati, oltre ad altre verifiche di natura tecnica e amministrativa.

Per tale ragione, la domanda di accertamento e di condanna concerne all’evidenza una porzione di potere amministrativo non ancora esercitato, rispetto al quale vige il divieto di cui all’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., in forza del quale “ in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”.

8. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto, con annullamento degli atti impugnati.

9. - Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Condanna il ES dei Servizi Energetici - GSE s.p.a. al pagamento in favore dell’appellante LM Energia s.r.l. delle spese di lite che liquida in complessivi € 3.500,00, oltre accessori come per legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GI ST CA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Francesco LE, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
Francesco LE	GI ST CA

IL SEGRETARIO