Pubblicato il 23/02/2026

N. 01452/2026REG.PROV.COLL.

N. 07524/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7524 del 2023, proposto da Mani Unite Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Danilo Montevecchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ravenna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Annecchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Alisei ONG Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Giuseppe Melideo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (Sezione seconda) n. 280 dell’8 marzo 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ravenna e di Alisei ONG Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 il consigliere OF AM;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Mani Unite Società Cooperativa ha agito dinanzi al T.a.r. per l’Emilia Romagna per l’ottemperanza della sentenza del medesimo Tribunale n. 272/2021 del 18 marzo 2021 che - in relazione ad un’iniziativa edilizia di autocostruzione per scopi di housing sociale promossa dal Comune di Ravenna nel 2006, conclusasi con la revoca da parte dell’Amministrazione della concessione del diritto di superficie sull’area interessata – aveva accolto parzialmente il suo ricorso, riconoscendo in suo favore la spettanza del costo della manodopera prestata dai suoi soci (anche se in un importo diminuito del 25% per la sua corresponsabilità negli inadempimenti che non avevano consentito il completamento dell’iniziativa) e condannando il Comune al risarcimento del danno “da liquidarsi ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a. sulla base dei criteri ed entro i tempi stabiliti in motivazione”.

2. Con la sentenza n. 280 dell’8 maggio 2023 il T.a.r. per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso per ottemperanza statuendo, tuttavia, che il Comune di Ravenna provvedesse al pagamento in favore della Cooperativa Mani Unite dell’importo, proposto dall’Amministrazione stessa in via conciliativa, di € 70.000,00 a titolo di risarcimento del danno e compensando tra le parti le spese di lite.

3. La originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a due motivi così rubricati:

I - primo motivo: rigetto della domanda di liquidazione degli importi trattenuti a titolo di penale dichiarati illegittimi, violazione del giudicato;

II - secondo motivo: calcolo del valore della manodopera non specializzata in palese contrasto con la logica matematica, incoerenza logico-matematica dei dati del Comune e conseguente erroneità della sentenza.

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Ravenna, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dell’appello, e la Alisei ONG Onlus, deducendo la sua estraneità alla controversia.

5. Con ordinanze n. 2551/2024 e n. 4228/2024 è stata disposta una verificazione, affidata al Provveditorato Interregionale delle opere pubbliche Lombardia - Emilia Romagna, per accertare “ l’ammontare del costo della manodopera dell’operazione in questione e, conseguentemente delle somme spettanti alla Cooperativa appellante, quale corrispettivo economico della prestazione resa, non compensata dal risultato finale dell’assegnazione dell’alloggio (prestazione divenuta impossibile) ”, da determinarsi secondo le modalità tecniche indicate nella sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna n. 272 del 18 marzo 2021”.

6. Con memorie del 16 e del 20 ottobre 2025 e repliche del 24 ottobre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza in camera di consiglio del 6 novembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Con la sentenza impugnata il T.a.r. reputando, senza la necessità di disporre una verificazione o una CTU, “plausibile e attendibile”, in base agli atti di causa, la quantificazione cui era pervenuto il Comune di Ravenna di 6.520 ore di attività degli autocostruttori rispetto alle 20.000 invocate dalla Cooperativa, rimaste indimostrate, e tenendo conto del tentativo di conciliazione e della proposta economica formulata dall’ente locale per l’importo di € 70.000,00 – considerato ragionevole anche in un’ottica di equità, in una vicenda connotata da difficoltà di reperimento di documenti ufficiali – ha, come anticipato, respinto il ricorso per ottemperanza, stabilendo che il Comune di Ravenna provvedesse al pagamento della somma offerta di € 70.000,00 a titolo di risarcimento del danno.

9. Tale pronuncia è stata appellata dalla Cooperativa Mani Unite che ha domandato:

- “il riconoscimento del giusto compenso per la costruzione realizzata e retrocessa per atto di imperio del Comune, che solamente un soggetto esperto di nuove costruzioni di civile abitazione (avrebbe potuto)…attestare riguardo il contributo di valore della manodopera non specializzata, atteso che i dati forniti dal Comune e valorizzati dal TAR in ottemperanza (sarebbero stati)… inattendibili, non (resistendo) alla verifica di un semplice test di falsificazione dei dati (ed) il valore (della manodopera prestata sarebbe stato)…molto superiore a € 70.000 in rapporto a € 700.000 circa di costruzione tecnica” ;

- la liquidazione dell'importo pari alle penali applicate unilateralmente dal Comune sul presupposto errato della responsabilità della Coop, applicazione mai notificata alla medesima in sede di procedimento amministrativo di decadenza, non superato né assorbito nel dictum passato in giudicato, né oggetto di transazione opponibile a Mani Unite, estranea agli accordi Comune/ Banca Etica”.

10. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato, in particolare, che la sentenza impugnata avesse violato il giudicato della decisione ottemperanda nella parte in cui non aveva sufficientemente ribadito la illegittimità di tutte le penali, sia di quelle che il Comune di Ravenna avesse inteso richiederle, sia di quelle già applicate per la vicenda in esame, disponendone la restituzione in suo favore.

11. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, contestato “i dati riportati in sentenza, (a suo dire) completamente errati perché riferiti (solo) a sei (dei quattordici) alloggi”, deducendo, in ogni caso, l’arbitrarietà e l’incongruenza di tutti i valori applicati per la stima del costo della manodopera specializzata e non specializzata ed evidenziando che il ristoro spettantele avrebbe dovuto ricomprendere anche gli oneri fiscali e previdenziali ed evitare qualsiasi indebito arricchimento del Comune. Successivamente la Cooperativa ha rinunciato alla richiesta di integrazione del quesito posto al verificatore circa la determinazione degli oneri fiscali e contributivi, specificando di non avere alcun interesse al riguardo.

12. Le doglianze sviluppate dall’appellante non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Quanto al primo motivo, deve osservarsi come la questione delle penali eventualmente già applicate dal Comune nei confronti della Cooperativa durante lo svolgimento dei lavori esuli completamente dal presente giudizio di ottemperanza, non essendo stata oggetto di esame da parte della sentenza emessa all’esito del giudizio di cognizione, in cui soltanto nell’ambito della motivazione del rigetto della domanda riconvenzionale di risarcimento del danno formulata dal Comune di Ravenna il T.a.r. ha precisato che “in definitiva, fermi gli effetti tipici della decadenza (con estinzione del diritto di superficie) non sussistono le condizioni per l’applicazione della parte dell’art. 18 della convenzione che prevede penali e sanzioni a carico della concessionaria”.

14. Da qui l’infondatezza della relativa doglianza, relativa ad una domanda estranea al decisum della sentenza ottemperanda.

15. Quanto al secondo motivo, con il quale la originaria ricorrente ha contestato i dati e i valori posti dall’Amministrazione alla base della quantificazione delle somme spettanti per la manodopera non specializzata prestata dagli autocostruttori e della successiva proposta transattiva, ritenuta congrua dal T.a.r., anch’esso deve essere respinto in quanto infondato. Attraverso un’indagine attenta ed approfondita i cui esiti risultano pienamente condivisibili, il verificatore è giunto a determinare la stima del costruito con riferimento ai 14 alloggi come “pari a 696.000 €…, importo comprensivo di tutti i costi lordi relativi alla manodopera impiegata senza distinzione tra qualificata e non qualificata” (relazione di verificazione p. 5) e “il costo della mano d’opera non specializzata (come ammontante)… a 91.698,30 € (somma) che, applicando la riduzione del 25 % per <<concorso di colpa della ricorrente>> (sentenza TAR n° 272/201), fornisce un importo netto pari a 68.773,72 € che si approssima in 70.000 €”.

16. In relazione al procedimento seguito per giungere al suddetto risultato, il verificatore ha ritenuto “opportuno rapportare ciascuno degli importi determinati analiticamente per il costo medio di ciascuna tipologia di mano d’opera come desumibili dalle tabelle prodotte semestralmente dalla Commissione regionale del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti che per la Provincia di Ravenna forniscono i seguenti valori: - il costo orario per un operaio di 3° livello …varia dal 2006 al 2009 da 18,33 a 19,44 (valore medio 18,89 €/h); - il costo orario specializzato varia dal 2006 al 2009 da 22,73 a 25,98 (valore medio 24.36 €/h)”, concludendo che “in base a tali valori, deriva che il numero di ore di mano d’opera non specializzata ammonta a 168.993,25/18,89=8.946,18”. A ciò ha aggiunto che “- per il calcolo del numero di ore di mano d’opera (fosse) corretto utilizzare il <<costo del lavoro>> comprensivo delle componenti accessorie per renderlo omogeneo (e quindi rapportabile) al costo del costruito che comprende tutte le voci di costo che hanno contribuito alla realizzazione dell’opera; - per la determinazione dell’importo da riconoscere a Mani Unite a titolo di risarcimento (fosse) corretto valorizzare il numero di ore determinato al punto precedente per il <<valore>> della prestazione e tale valore (fosse) rappresentato dall’importo del salario senza altri contributi accessori che, svincolati dal processo produttivo, (avrebbero rischiato) di comportare un artificioso incremento dell’entità del risarcimento”.

17. Il risultato della moltiplicazione tra il numero delle ore ed il compenso orario fornisce il risultato di 91.698,30 € che, diminuito del 25% come indicato tra i criteri dettati dalla sentenza ottemperanda, conduce alla somma di € 68.773,72, quasi del tutto coincidente con l’importo proposto dal Comune di Ravenna nella sua proposta transattiva e con quello indicato come congruo nella sentenza appellata che, immune dalle dedotte censure di arbitrarietà dei dati utilizzati ed erroneità dei calcoli e delle formule applicati, deve essere così integralmente confermata.

18. Quanto alle osservazioni formulate sulla verificazione dalla originaria ricorrente, riproposte nella memoria depositata in vista dell’udienza di discussione, esse, alla luce del concreto contenuto della relazione del verificatore non possono essere condivise,

- avendo le parti rinunciato all’integrazione del quesito di verificazione rispetto alla originaria formulazione;

- corrispondendo gli atti integrativi forniti dal Comune esclusivamente ad elaborati grafici necessari a chiarire le caratteristiche edilizie dell’immobile e a “contestualizzare” la verifica;

- rivelandosi il metodo di calcolo utilizzato per il calcolo del valore della manodopera del tutto corretto, nonché necessitato in base alla documentazione a disposizione;

- avendo il verificatore nella sua indagine adottato un percorso logico alternativo rispetto a quello del Comune e dichiarato di aver comunque utilizzato il costo della manodopera al lordo per determinare il numero di ore necessario a realizzare l’opera;

- essendo il valore unitario di 10,25 €/h per un operaio di 1° livello stato validato mediante consultazione delle banche dati salariali ufficiali.

18. Per la particolarità della controversia, le spese del grado di appello possono essere compensate, sussistendone giusti motivi, mentre le spese della verificazione resa necessaria dalle contestazioni della Cooperativa appellante, risultate infondate, devono essere poste in via definitiva a carico di quest’ultima e saranno liquidate con separato provvedimento.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di appello.

Pone in via definitiva a carico della Cooperativa appellante le spese della verificazione, da liquidare in separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NZ LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

OF AM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OF AM	NZ LO

IL SEGRETARIO