N. 02653/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 20/03/2026
N. 02374 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02653/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2653 del 2025, proposto da
Associazione Maresole, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio fisico eletto presso lo studio Vincenzo Cellamare in Roma, via S.S. Apostoli
n. 66;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Lorenzetti, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia; N. 02653/2025 REG.RIC.
Agenzia del Demanio, Ministero dell'interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda)
n. 15597/2024, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, della Regione Lazio, dell'Agenzia del Demanio, del Ministero dell'interno, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. CO NT
e uditi per le parti gli avvocati Vincenzo Cellamare e Fiammetta Lorenzetti;
Viste le conclusioni della parte appellata come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Avanti il giudice di prime cure l'originaria ricorrente, odierna appellante, ha chiesto l'annullamento:
- per quanto riguarda il ricorso introduttivo a) del provvedimento del 24 ottobre 2016, con cui il Comune di Roma ha richiesto all'Associazione ricorrente il pagamento dell'indennizzo per l'occupazione senza titolo, per l'anno 2016, di un'area demaniale marittima dell'estensione di mq N. 02653/2025 REG.RIC.
12.149,25 (di cui m. 12.038,62 di area scoperta, mq 110,63 occupati da impianti di difficile rimozione), denominata “Circolo Velica Azzurra”, nella misura di euro
107.634.73;
b) della delibera n. 5 del 26 novembre 2015 con la quale la Commissione Straordinaria per la gestione provvisoria del Municipio Roma X ha approvato la nuova scheda di analisi del territorio del Municipio X di Roma Capitale, attribuendo alle aree del
Demanio Marittimo di propria competenza il valore di “Alta Valenza Turistica”;
c) della nota n. 244171 del 5 maggio 2015 con la quale la Regione Lazio ha invitato il
Municipio X a procedere all'adozione di nuova scheda di analisi del territorio municipale;
d) della determina della Regione Lazio - Dipartimento Istituzionale e Territorio n.
A022994 del 9 aprile 2013, recante per oggetto “Individuazione dei criteri generali per la classificazione di aree, manufatti, pertinenza e specchi d'acqua, concessi ad uso pubblico in categoria A - alta valenza turistica e B - normale valenza turistica.
Presa d'atto delle risultanze del gruppo di lavoro interdirezionale e modifica dell'iter procedurale”;
e) della deliberazione della Giunta Municipale del Municipio Roma X (ex XIII) n 52 del 10 ottobre 2014, nei limiti di cui in ricorso;
f) dell'art. 1, comma 251, della legge finanziaria n 296/2006 nella misura in cui riforma la valenza turistica delle aree demaniali marittime e dell'art 46 bis della l. r.
Lazio n. 13/2007;
g) per quanto possa occorrere, del d.P.R. 27 agosto 2015, pubblicato nella G U. n. 214 del 15 settembre 2015, recante nomina della commissione straordinaria per la provvisoria gestione del municipio X di Roma Capitale;
h) di ogni altro atto consequenziale e connesso ancorché non conosciuto;
- per quanto riguarda i motivi aggiunti N. 02653/2025 REG.RIC.
a) del provvedimento denominato ulteriore sollecito anno 2018 del 28 novembre 2023, prot. n. 163982 Indennizzo per l'utilizzazione senza titolo di Beni Demaniali Marittimi per l'anno 2018 arenile compreso tra gli Stabilimenti Balneari “Peppino A Mare” e
“La Bicocca” Concessione demaniale Marittima n. 32 del 1° ottobre 2009 scaduta, con cui il Comune di Roma ha richiesto alla Associazione ricorrente il pagamento dell'indennizzo per l'occupazione senza titolo per l'anno 2018 nella misura di euro
113.676,57;
b) del provvedimento denominato primo sollecito anno 2021 del 28 novembre 2023, prot. n. 163987 Indennizzo per l'utilizzazione senza titolo di Beni Demaniali Marittimi per l'anno 2021 arenile compreso tra gli Stabilimenti Balneari “Peppino A Mare” e
“La Bicocca” Concessione demaniale Marittima n. 32 del 1° ottobre 2009 scaduta, con cui il comune di Roma ha richiesto alla Associazione ricorrente il pagamento dell'indennizzo per l'occupazione senza titolo per l'anno 2021 nella misura di euro
36.582,59;
c) del provvedimento denominato primo sollecito anno 2022 del 28 novembre 2023, prot. n. 164042 Indennizzo per l'utilizzazione senza titolo di Beni Demaniali Marittimi per l'anno 2022 arenile compreso tra gli Stabilimenti Balneari “Peppino A Mare” e
“La Bicocca” Concessione demaniale Marittima n. 32 del 1° ottobre 2009 scaduta, con cui il Comune di Roma ha richiesto alla Associazione ricorrente il pagamento dell'indennizzo per l'occupazione senza titolo per l'anno 2018 nella misura di euro
68.920,09.
Il primo giudice ha accolto il ricorso introduttivo nei sensi e termini indicati in parte motiva. Per quel che concerne i motivi aggiunti, in parte li ha accolti e in parte li ha dichiarati irricevibili.
In particolare, il TAR ha pregiudizialmente affermato la propria giurisdizione. Sempre in via pregiudiziale ha accolto l'eccezione di parziale irricevibilità sollevata dalla difesa di Roma Capitale in relazione all'impugnazione, proposta con il ricorso per N. 02653/2025 REG.RIC.
motivi aggiunti, dei solleciti di pagamento degli indennizzi dovuti dalla ricorrente per gli anni 2021 e 2022, in quanto meramente confermativi di ordini di introito non tempestivamente impugnati.
Nel merito, il giudice di prime cure ha scrutinato preliminarmente il dedotto vizio di incompetenza della delibera n. 5 del 26 novembre 2015 della Commissione straordinaria per la gestione provvisoria del Municipio Roma X, ritenendo infondata la relativa doglianza, alla luce della peculiare organizzazione di Roma Capitale che prevede che l'attribuzione ai Municipi delle funzioni meglio specificate negli appositi regolamenti.
Quanto al primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente ha dedotto che gli ordini di pagamento in contestazione relativi agli anni 2016 e 2018 sarebbero basati sul falso presupposto dell'intervenuta scadenza della concessione demaniale marittima, senza considerare che quest'ultima avrebbe natura turistico-ricreativa, così beneficiando delle plurime proroghe automatiche ex lege succedutesi nel tempo, il TAR ha disatteso la censura, ritenendo che la documentazione in atti attesti che la concessione demaniale marittima è scaduta nel 2013 (o al più tardi nel 2015), con la conseguenza che l'intervenuta scadenza comporti l'insorgenza, negli anni successivi al 2015, di un'occupazione sine titulo dell'area demaniale in questione.
Sul punto, ha precisato il primo giudice di ritenere irrilevante la questione della natura turistico-ricreativa o meno della concessione ai fini della decisione, in quanto nel caso che ad essa non si attribuisca finalità turistico-ricreativa, ha indubbiamente cessato di produrre effetti già dal 2013, o al più tardi dal 2015; mentre, ove invece si riconosca detta finalità, l'intervenuta scadenza già dal 2013, o al più tardi dal 2015, non potrebbe essere oggetto di alcuna proroga automatica ex lege.
Il termine del 31 dicembre 2023, individuato dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato nella pronuncia n. 17 del 2021 quale limite temporale oltre il quale “le concessioni demaniali in essere dovranno considerarsi prive di effetto, N. 02653/2025 REG.RIC.
indipendentemente da se vi sia - o meno - un soggetto subentrante nella concessione”
– ha precisato il TAR - è stato infatti fissato soltanto per le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere e non anche per le concessioni, come quella di cui è causa, che risultano già scadute da tempo.
Tuttavia, accogliendo il quinto motivo del ricorso introduttivo, riproposto con l'atto di motivi aggiunti, il giudice di prime cure, avuto riguardo agli stessi ordini di pagamento per gli anni 2016 e 2018, ha ritenuto fondata la censura nella parte in cui ne rileva l'illegittimità per avere gli stessi applicato i criteri di computo della delibera n. 5 del 26 novembre 2015 della Commissione straordinaria per la gestione provvisoria del Municipio Roma X, che ha approvato la nuova scheda di analisi del territorio del
Municipio Roma X di Roma Capitale (attribuendo alle aree del demanio marittimo di propria competenza il valore di “Alta Valenza Turistica”), in quanto detta delibera - avente un contenuto normativo, generale, inscindibile e strutturalmente unitario – risulta annullata dal Consiglio di Stato, con riconosciuto effetto erga omnes.
In conclusione, sono stati annullati gli ordini di pagamento relativi alle annualità 2016
e 2018, in quanto basati sull'illegittimo presupposto, rinvenibile nella summenzionata delibera n. 5 del 26 novembre 2015, della classificazione del litorale di Ostia come litorale di “Alta Valenza Turistica” (Categoria A), classificazione già ritenuta illegittima, fermo restando il potere di Roma Capitale di rideterminarsi sul punto in ossequio ai vincoli conformativi espressi dalle sentenze del Consiglio di Stato nn.
129/2023 e 4560/2024. Il TAR ha infine ritenuti assorbiti gli ulteriori motivi di gravame.
Avverso la sentenza impugnata in data 31 marzo 2025 è stato depositato ricorso in appello.
Si sono costituiti in giudizio Roma Capitale, Regione Lazio, Agenzia del Demanio,
Ministero dell'interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell'Economia e delle Finanze; N. 02653/2025 REG.RIC.
In data 11 dicembre 2025 ha depositato memoria Roma Capitale.
In data 21 gennaio 2026 ha depositato memoria di replica l'Associazione Maresole.
All'udienza pubblica dell'11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
L'appello premette che il titolo concessorio in favore dell'associazione ricorrente risale alla licenza di concessione n. 32 del 1° ottobre 2009, secondo l'amministrazione comunale scaduta al 1° ottobre 2015, dacché la richiesta di pagamento dell'indennità di occupazione a mezzo degli atti impugnati nel presente giudizio, benché con istanza del 27 ottobre 2015 (prot. 124880) era stata domandata a quest'ultima la conferma della proroga al 31 dicembre 2020 della concessione, ai sensi dell'art. 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (c.d. “Decreto Sviluppo”), e ad essa abbia fatto seguito il conforme provvedimento di presa d'atto della proroga, di cui alla determinazione del 24 marzo 2014, n. 846. Si aggiunge che la licenza di concessione
è stata interessata da successivi atti di rinnovo, tra cui la determinazione del 6 novembre 2001, n. 90, con la quale si è tra l'altro specificato che l'area demaniale era affidata per il «al mantenimento di quattro manufatti ed un arenile per esercitare le attività sportive prevalentemente veliche».
Tutto ciò premesso, con il primo motivo d'appello viene censurata la motivazione della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la concessione è scaduta nel 2013, o al più tardi nel 2015. In contrario si evidenzia che in ragione dell'epoca del rilascio dell'originario titolo l'associazione ricorrente avrebbe beneficiato delle varie proroghe di legge in materia, come accertato dalla stessa Roma Capitale con la citata determinazione del Municipio Roma X in data 24 marzo 2014, n. 846. In senso conforme - si aggiunge - si pone l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nelle pronunce n. 17 e 18 del 2021, aveva concesso il rinnovo del titolo di altri due anni N. 02653/2025 REG.RIC.
proprio a quelle concessioni che avevano ricevuto la proroga ex lege sino al 2020 e che, invece, il primo giudice avrebbe ritenuto di disapplicare.
Dalla ricostruzione del quadro normativo in tema di proroghe delle concessioni demaniali aggiunge l'appellante - i provvedimenti impugnati e la sentenza avrebbero erroneamente accertato la già avvenuta perdita di efficacia della concessione demaniale in precedenza rilasciata alla ricorrente operando il Comune una arbitraria richiesta di indennizzo di occupazione del demanio senza titolo.
Con il secondo motivo d'appello viene ulteriormente dedotta l'erroneità della sentenza per contrasto con la sentenza n. 7624/2022 dello stesso Tar Lazio, richiamata nella memoria depositata nel primo giudizio, che a definizione un contenzioso tra le medesime parti, concernente l'ordine di sgombero dell'area demaniale emesso da
Roma Capitale nei confronti dell'associazione ricorrente, ha accertato l'llegittimità dell'operato dell'amministrazione per avere escluso l'applicabilità alla concessione delle proroghe di legge, in ragione delle sue finalità finalità turistico-ricreative. Più precisamente, la sentenza ora richiamata, intervenuta nelle more del presente giudizio divenuta cosa giudicata, sono stati annullati gli atti del procedimento di sgombero avviato da Roma Capitale perché fondati sull'erroneo presupposto che la concessione demaniale di cui era titolare la ricorrente non avrebbe potuto beneficiare della proroga ex lege prevista ai sensi dell'art. 1, comma 18, del decreto legge 30 dicembre 2009, n.
194, in quanto non rientrante tra le concessioni con finalità turistico-ricreative ivi richiamate. La sentenza di primo grado non avrebbe rilevato, quale circostanza dirimente ai fini della definizione della controversia, che non era stata svolta da parte dei competenti uffici comunali un'istruttoria adeguata in relazione alla natura turistico-ricreativa della concessione demaniale rilasciata in favore dell'Associazione ricorrente. Vi sarebbe inoltre un difetto di motivazione e una sostanziale contraddizione tra diverse determinazioni dell'amministrazione comunale, succedutesi nel tempo, secondo le quali si sarebbe in a volte riconosciuta la vocazione N. 02653/2025 REG.RIC.
turistico ricreativa della concessione (determinazione dirigenziale n. 90 del 6 novembre 2001), altre volte viceversa (comunicazione in data 8 giugno 2016) non appariva evincersi la finalità turistico-ricreativa di cui all'art. 11 della legge n.
217/2011 quale condizione necessaria per potere beneficiare dell'istituto della proroga ope legis ex art. 18, comma 1, D.L. n. 179/2012.
Nel citato giudizio, il TAR adito disponeva, richiama testualmente l'appellante, che
Roma Capitale rivalutasse “la natura della concessione demaniale di cui era titolare la ricorrente svolgendo idonea istruttoria anche al fine di rideterminare gli importi eventualmente dovuti a Roma Capitale dall'Associazione a titolo di canone di concessione ovvero di indennità di occupazione. In ogni caso, in sede di riesercizio del potere l'Amministrazione dovrà tenere conto dei principi enunciati dalle citate decisioni dell'Adunanza Plenaria con riguardo all'ultima proroga prevista ex lege dall'articolo 1, comma 682 e ss. della L. 145/2018”. Tuttavia, espone l'appellante che in seguito al tale conclusione, divenuta definitiva perché non appellata, il Comune non avrebbe provveduto ad alcuna istruttoria e rideterminazione dell'importo alla base del quale calcolare il canone demaniale. Secondo l'appellante, l'errore del primo giudice sarebbe consistito nell'aver rimesso in discussione accertamenti giurisdizionali ormai definitivi.
Con il terzo motivo, in subordine, l'appellante deduce un ulteriore vizio che inficerebbe la sentenza impugnata, rinvenibile nella circostanza che i provvedimenti contestati sarebbero affetti da un palese difetto di motivazione, in quanto negli stessi non sarebbe specificato quali siano i giudizi valutativi espressi dall'Amministrazione per attuare una revisione complessiva della situazione precedente in cui aveva valutato lo scopo della concessione come turistico-ricreativa e dunque soggetto al rinnovo automatico ex art. 10 della legge 88/2001, a cui si aggiunge una mancata comunicazione dell'avvio del procedimento di riforma delle precedenti statuizioni già espresso nei motivi di ricorso. N. 02653/2025 REG.RIC.
In data 11 dicembre 2025 ha depositato memoria Roma Capitale.
Tutto ciò premesso, l'appello va respinto.
Come sopra esposto, la sentenza di primo grado ha accolto il ricorso limitatamente a due delle quattro annualità in contestazione nel presente giudizio, e cioè il 2016 e il
2018.
Per le altre due annualità, 2021 e 2022, ha invece dichiarato l'irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione dei solleciti di pagamento dell'indennità di abusiva occupazione dell'arenile affidato in concessione. Quest'ultima statuizione non è stata appellata dall'associazione originaria ricorrente e su di essa si è dunque formato il giudicato interno. Per effetto di ciò la pretesa creditoria di Roma capitale si è consolidata.
Per questa dirimente ragione, di nessun interesse sarebbe per la medesima associazione un eventuale accoglimento delle censure invece riproposte in appello, con le quali si prospetta la perdurante vigenza di un valido titolo concessorio per le annualità 2021 e 2022, in ragione delle proroghe di legge o giurisprudenziali (con la citata sentenza dell'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato del 9 novembre
2021, n. 17) relative alle concessioni demaniali marittime con finalità turistico- ricreative.
Malgrado il rigetto dell'appello la natura delle questioni controverse consente di compensare le spese di causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate. N. 02653/2025 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
AB RO, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
CO NT, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
CO NT AB RO
IL SEGRETARIO