Pubblicato il 09/12/2025

N. 09648/2025REG.PROV.COLL.

N. 04153/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4153 del 2024, proposto da
Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

RE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Auricchio, Valerio Mosca e Alessandro Botto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandro Botto in Roma, via di San Nicola Da Tolentino n. 67;
Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., IT - Nuovo Trasporto Viaggiatori Spa, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza) n. 184/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. NN GA e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Botto e Valerio Mosca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con nota del 26 maggio 2017, prot. ART n. 3576/2017 del 29 maggio 2017, l’impresa ferroviaria IT S.p.A. (già Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.A.) ha segnalato all’Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito anche “A.R.T.” o l’“Autorità”) che la tratta Alta Velocità – Alta Capacità Bivio Casirate - Bivio/PC CA (linea Brescia-Treviglio) sarebbe stata impropriamente ricompresa da parte del gestore dell’infrastruttura, ai fini del pedaggio, nella rete convenzionale.

A seguito di tale segnalazione, l’Autorità ha avviato l’istruttoria, all’esito della quale è stata adottata la delibera n. 114/2017 con cui si è stabilita la modifica retroattiva, per il periodo tra l’11 dicembre 2016 e il 31 dicembre 2017, del Pedaggio Brescia-Treviglio al fine di allinearlo al pedaggio applicato sulle linee AV/AC della direttrice Torino-Milano-Napoli, e l’applicazione retroattiva di tale maggiore pedaggio, con conseguente conguaglio nei confronti dell’unica impresa ferroviaria operante su quella tratta, ossia RE S.p.A. (in seguito anche solo “RE”).

1.1 Detta delibera è stata impugnata da RE dinanzi al T.A.R. per il Piemonte, che ha respinto il relativo ricorso con sentenza del 5 luglio 2018, n. 822.

Successivamente il Consiglio di Stato, con sentenza di questa Sezione 20 aprile 2021, n. 3191, in accoglimento dell’appello proposto da RE ha riformato la suddetta decisione annullando la delibera n. 114/2017.

In particolare, tale delibera è stata ritenuta illegittima in quanto adottata in violazione dei diritti di difesa e di partecipazione procedimentale di RE, che non era stata coinvolta nel procedimento istruttorio che aveva condotto all’adozione della Delibera n. 114/2017; sul punto, questo Consiglio ha riconosciuto che “a RE non è stata offerta la possibilità di esporre la propria posizione, pur essendo destinataria degli effetti economici ad essa pregiudizievoli della deliberazione conclusiva”.

La medesima sentenza ha aggiunto che “vengono in rilievo anche delicati aspetti di tutela dell’affidamento (da bilanciare con eventuali interessi contrapposti), attesa l’efficacia retroattiva sul pedaggio applicato a RE sulla tratta in oggetto nel periodo da dicembre 2016 a dicembre 2017 secondo le originarie previsioni del PIR 2017, e stante quindi l’immutazione postuma di un fattore rilevante di costo dell’attività d’impresa di RE, in contrasto con le previsioni normative che delineano la tutela della programmazione economica delle imprese ferroviarie come obiettivo regolatore essenziale anche in materia di determinazione delle tariffe (arg. ex art. 37, comma 2, lettere a) e b), d.l. n. 201/2011 convertito nella legge n. 214/2011)”.

1.2 Con delibera n. 115/2021, l’A.R.T. ha, quindi avviato, in sede di riedizione del potere, un nuovo procedimento istruttorio per la rideterminazione del pedaggio Brescia-Treviglio nel periodo compreso tra l’11 dicembre 2016 e il 31 dicembre 2017.

In particolare, lo schema di provvedimento ha proposto nuovamente l’applicazione retroattiva del pedaggio Brescia-Treviglio in misura pari al pedaggio già previsto per la direttrice AV/AC Torino-Milano-Napoli.

In data 30 settembre 2021 RE ha inviato le proprie osservazioni alla proposta regolamentare dell’A.R.T., richiedendo che il pedaggio Brescia-Treviglio fosse mantenuto in misura corrispondente al canone di accesso previsto in relazione alla rete convenzionale, così come indicato da R.F.I. nel PIR 2017 ai sensi del D.M. 21 marzo 2000 n. 43/T.

Con la delibera n. 154/2021 pubblicata in data 18 novembre 2021, l’A.R.T. ha, tuttavia, concluso il procedimento confermando nuovamente l’applicazione retroattiva del pedaggio Brescia-Treviglio in misura pari al pedaggio previsto per la direttrice AV/AC Torino-Milano-Napoli (“Alla tratta ferroviaria AV/AC Bivio Casirate - Bivio/PC CA, dall’11 dicembre 2016 fino al 31 dicembre 2017, è applicato il canone di accesso AV/AC determinato da Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. per le tratte Torino-Milano, Milano-Bologna, Bologna-Firenze, Roma-Napoli della rete AV/AC, in esecuzione della misura approvata con la delibera n. 96/2015”).

2. Con ricorso notificato in data 17 marzo 2022, RE ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 1199/1971 avverso la delibera n. 154/2021 recante “Conclusione del procedimento avviato con delibera n. 115/2021. Disposizioni applicative in tema di definizione del pedaggio relativo alla tratta ferroviaria AV/AC Bivio Casirate – Bivio/PC CA dalla data di entrata in esercizio della 2 stessa fino al 31 dicembre 2017, in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato del 20 aprile 2021, n. 3191”, adottata dall’A.R.T. e pubblicata sul sito www.art.it in data 18 novembre 2021.

2.1 A seguito di opposizione sollevata da A.R.T. ex art. 10 del d.P.R. n. 1199 del 1971 con atto notificato l’8 aprile 2022, RE ha trasposto ex art. 48 c.p.a. il suddetto ricorso straordinario al Capo dello Stato innanzi al T.A.R. per il Piemonte, riproponendo i motivi di impugnazione, così testualmente rubricati:

1) Illegittimità dell’ordine di applicazione retroattiva della maggiorazione del pedaggio Brescia-Treviglio: violazione e falsa applicazione del D.lgs. 112/2015 e dell’art. 37 D.L. 201/2011, nonché dei D.M. 43T/2000, 18 agosto 2006 e 10 settembre 2013. Violazione della sentenza Cons. Stato n. 3191/2021. Violazione e falsa applicazione della delibera ART 70/2014. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e in particolare per violazione dei principi di proporzionalità, logicità, ragionevolezza. Difetto di istruttoria e di motivazione ;

2) Illegittimità della rideterminazione del pedaggio Treviglio-Brescia in analogia al livello dei pedaggi delle linee AV/AC: violazione e falsa applicazione del D.lgs. 112/2015 e dell’art. 37 D.L. 201/2011, nonché dei D.M. 43T/2000, 18 agosto 2006 e 10 settembre 2013. Violazione e falsa applicazione della delibera ART 70/2014. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e in particolare per violazione dei principi di proporzionalità, logicità, ragionevolezza. Difetto di istruttoria e di motivazione ;

3) Violazione del vincolo di equilibrio tra costi e ricavi relativi alla gestione dell’infrastruttura ferroviaria: violazione e falsa applicazione del D.lgs. 112/2015 e dell’art. 37 D.L. 201/2011, nonché dei D.M. 43T/2000, 18 agosto 2006 e 10 settembre 2013. Violazione e falsa applicazione della delibera ART 70/2014. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e in particolare per violazione dei principi di proporzionalità, logicità, ragionevolezza. Difetto di istruttoria e di motivazione ;

4) Infondatezza dell’applicazione del principio di non discriminazione e dell’obiettivo di non distorsione della concorrenza: violazione e falsa applicazione del D.lgs. 112/2015 e dell’art. 37 D.L. 201/2011, nonché dei D.M. 43T/2000, 18 agosto 2006 e 10 settembre 2013. Violazione e falsa applicazione della delibera ART 70/2014. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e in particolare per violazione dei principi di proporzionalità, logicità, ragionevolezza. Difetto di istruttoria e di moti vazione.

3. Ad esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R. ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato la delibera A.R.T. n. 154/2021.

In particolare, il giudice di prima istanza ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso, con assorbimento degli ulteriori.

4. Con ricorso notificato il 22 maggio 2024 e depositato il 24 maggio 2024 A.R.T. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

4.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Inammissibilità del ricorso straordinario per le controversie ex art. 119 CPA ;

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 17 d.lgs. 112/2015 e 37, comma 2 lettera a) d.l. 201/2011 .

5. In data 7 giugno 2024 si è costituita in giudizio RE, senza tuttavia riproporre ex art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi dichiarati assorbiti in primo grado.

6. Nelle date del 24 ottobre, 4, 7 e 8 novembre 2025 l’Autorità e RE hanno depositato memorie difensive anche in replica.

7. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato nei limiti e sensi appresso precisati.

1.1 In limine va preso atto che parte appellata non ha formalmente (e tempestivamente) riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a. i motivi non esaminati dal primo giudice.

Ne discende che, in applicazione del principio del tantum devolutum quantum appellatum , la cognizione di questo giudice risulta limitata ai soli motivi di appello proposti da parte appellante.

Come eccepito dalla difesa erariale, esulano, quindi, dall’ambito del presente giudizio gli originari profili di doglianza che parte appellata ha sinteticamente richiamato nelle proprie memorie (cfr. punti 34 - 41, pag. 20- 24 della memoria depositata il 4 novembre 2025 e pag. 4 e ss. della memoria di replica) e che ricalcano il secondo, terzo e quarto motivo di primo grado dichiarati assorbiti dal T.A.R. (pag. 13 e ss., incentrati sulla pretesa insussistenza delle condizioni per assoggettare la tratta Brescia-Treviglio al pedaggio previsto per tali linee AV/AC e sulla inesistenza di situazioni analoghe alla stessa che giustifichino l’intervento dell’Autorità per assicurare il rispetto del principio di non discriminazione).

2. Con il primo motivo di appello si deduce che il ricorso straordinario originariamente proposto avverso la delibera A.R.T. n. 154/2021 sarebbe stato inammissibile atteso che, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, detto rimedio non sarebbe praticabile nelle materie assoggettate a rito abbreviato ex art. 119 c.p.a. quale quella che qui occupa (vertendosi, in particolare, nell’ipotesi d cui all’art. 119, comma 1, lett. b) c.p.a.).

2.1 Il motivo in parola è infondato.

Il Collegio è del meditato avviso di dare continuità all’orientamento già espresso in vicenda analoga da questa Sezione con sentenza 18 febbraio 2025, n. 1311 e, quindi, di ritenere ammissibile la proposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica anche nelle materie disciplinate dall’art. 119 c.p.a..

Ciò in quanto:

- non vi è, nel c.p.a., alcuna disposizione che sancisca espressamente un’incompatibilità tra lo strumento del ricorso straordinario al Capo dello Stato e l’impugnazione di provvedimenti di autorità amministrative indipendenti soggetta al rito accelerato di cui all’art. 119, comma 1, lett. b) c.p.a.;

- il c.p.a., ove lo ha voluto, ha espressamente escluso la praticabilità del rimedio straordinario (si vedano l’art. 120, comma 1, c.p.a. in tema di rito speciale appalti e l’art.128 c.p.a. in materia elettorale);

- non risulta comunque estensibile il divieto di cui di cui all’art. 120, comma 1, c.p.a perché quest’ultima è previsione a carattere eccezionale (e come tale insuscettibile ex art. 14 disp. prel. c.c. di applicazione analogica) posta nell’ambito di rito speciale anche rispetto ai riti abbreviati (di cui condivide, infatti, solo in parte qua la disciplina);

- l’art. 7, comma 8, c.p.a. ammette in generale la praticabilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica quale rimedio alternativo a quello giurisdizionale per tutte “le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa”;

- fuori dai divieti espressamente tipizzati dal legislatore, ad essere incompatibili con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sono, quindi, solo le azioni di contenuto diverso da quello impugnatorio (come quelle di condanna o accertamento) perché non rispondenti allo schema legale del rimedio disegnato dall’art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 1199 del 1971 (secondo cui “Contro gli atti amministrativi definitivi è ammesso ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per motivi di legittimità da parte di chi vi abbia interesse”).

3. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato il primo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità della delibera gravata in prime cure per violazione del principio di affidamento e degli artt. 4, comma 3, e 14, comma 5, del d.lgs. n. 112/2015.

Secondo parte appellante il primo giudice avrebbe errato nell’affermare che:

- “l’approvazione del PIR è intervenuta con la delibera n. 75/2016”;

- “Con la gravata delibera n. 154/2021 e precedentemente con la delibera n. 114 del 21 settembre 2017 (annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3191/2021), l’ART ha modificato ex post – su impulso di una impresa concorrente con RE –, limitatamente alla tratta Brescia-Treviglio e al periodo dall’11 dicembre 2016 al 31 dicembre 2017, il pedaggio stabilito da R.F.I. con il PIR 2017 ai sensi del decreto del Ministro dei Trasporti 21 marzo 2000 n. 43/T s.m.i. con conseguente modifica, altresì, della delibera n. 75/2016 di approvazione del PIR […]. La modifica retroattiva del pedaggio – intervenuta in un momento successivo di circa cinque anni a quello in cui RE aveva già effettuato le proprie scelte commerciali sulla tratta ferroviaria in questione attraverso la richiesta di un determinato numero di tracce orarie, formulata anche in considerazione del livello del pedaggio applicato – è idonea a recare pregiudizio all’attività di impresa della ricorrente e si pone in contrasto con le norme poste a presidio della corretta programmazione economica delle imprese ferroviarie”.

Detta statuizione non sarebbe corretta atteso che:

- la delibera n. 75/2016 non recherebbe alcuna approvazione del PIR 2017 quanto le valutazioni dell’A.R.T. sulla “Conformità al modello regolatorio approvato con delibera n. 96/2015 e successive integrazioni”; essa riguarderebbe la verifica di conformità da parte dell’A.R.T. del nuovo sistema tariffario 2016-2021 proposto da R.F.I. entrata a regime all’inizio del secondo sottoperiodo, ossia dal 1° gennaio 2018 (cfr. supra paragrafo 1.3.5) e non richiamerebbe alcun PIR; piuttosto, la delibera n. 75/2016 costituirebbe l’atto conclusivo per la definizione della “cornice regolatoria” all’interno della quale RFI sviluppa i singoli PIR che si avvicendano annualmente in seno al periodo regolatorio;

- l’A.R.T. non approva i PIR, su cui può semmai formulare eventuali indicazioni o prescrizioni (ex articolo 14, comma 1, del decreto legislativo n. 112/2015);

- il medesimo T.A.R. per il Piemonte, nel precedente giudizio sulla delibera n. 114/2017, avrebbe colto questo fondamentale aspetto, affermando che “La ricorrente evidenzia che nessuna criticità sarebbe stata rilevata dall’ART per la linea in questione nelle già citate delibere nn. 75/2016 e 140/2016; non può che ribadirsi che gli atti in questione (approvati rispettivamente in data 1.7.2016 e 30.11.2016) disegnano un quadro regolatorio generale e che comunque non potevano stigmatizzare «puntuali» criticità inerenti la gestione di una linea ferroviaria che, al momento della loro adozione, non era neppure in funzione” (sentenza n. 822/2018).

Venendo alla tratta in questione, si sottolinea che R.F.I. non avrebbe mai effettuato alcuna comunicazione all’A.R.T. in ordine alla determinazione del pedaggio né tale aspetto sarebbe stato indicato analiticamente nel PIR del 2017, su cui l’Autorità ha formulato indicazioni e prescrizioni con delibere n. 104/2015 e n. 140/2016 (ossia, prima ancora che la tratta interessata entrasse in esercizio); ovviamente, neppure sarebbe stato preso in considerazione dalla delibera n. 75/2016, la quale avrebbe tutt’altra natura e funzione.

L’A.R.T. sarebbe giunta a conoscenza della vicenda nel mese di maggio del 2017 tramite il reclamo effettuato da IT e sarebbe prontamente intervenuta – ai sensi dell’articolo 37 del d.lgs. n. 112/2015 – per ovviare all’errore commesso da R.F.I. e risolvere le conseguenti distorsioni al mercato.

Differentemente da quanto sostenuto dal T.A.R. per il Piemonte con la sentenza n. 184/2024, le delibere n. 114/2017 e n. 154/2021 non costituirebbero degli atti di regolazione con cui l’A.R.T. avrebbe modificato pedaggi, previamente approvati dalla stessa, ma provvedimenti ripristinatori del quadro normativo-regolatorio di riferimento, violato da R.F.I. tramite la sbagliata ricomprensione della tratta in questione nella rete convenzionale e non già in quella AV, causando la menzionata distorsione del mercato.

Si aggiunge, in proposito, che l’adozione della delibera n. 154/2021 (così come della precedente delibera n. 114/2017) sarebbe avvenuta nell’esercizio dei poteri attribuiti dall’articolo 37 del decreto legislativo n. 112/2015 (espressamente richiamato nel secondo “VISTO” delle premesse del provvedimento), norma che traspone nell’ordinamento interno l’articolo 56 della direttiva n. 2012/34/UE sulle “Funzioni dell’organismo di regolamentazione” e sulla cui portata si è recentemente espressa la Corte di Giustizia dell’Unione europea con la sentenza del 7 marzo 2024, Die Länderbahn e a., causa C-582/22. Quest’ultima pronuncia avrebbe, infatti, confermato l’esistenza di un potere-dovere del regolatore nazionale di intervenire in materia con provvedimenti retroattivi.

Infine si deduce che sarebbero errati anche gli altri passaggi argomentativi svolti dal T.A.R. e, in particolare, sarebbero fuori fuoco i richiami operati nella sentenza all’art.14, comma 5, del d.lgs. n.112/2015, disciplinante la tempistica per la pubblicazione del PIR posto che il PIR non verrebbe in gioco nell’odierna vicenda.

3.1 Il motivo è fondato.

Il provvedimento gravato in prime cure non ha natura stricto sensu regolatoria ma costituisce atto di public enforcement adottato dall’Autorità per correggere le distorsioni prodottesi sul mercato regolato per effetto dell’errata qualificazione della tratta ferroviaria in questione.

In particolare, esso, oltre a proiettarsi in chiave conformativa del funzionamento del mercato pro futuro , è volto anche ad elidere le conseguenze derivanti dall’erronea applicazione dei criteri regolatori contenuti nella delibera n. 96/2015 con conseguente applicazione di pedaggi differenziati per tratte classificate come AV/AC.

La qualificazione come atto di public enforcement è pianamente ricavabile non solo dal rinvio espresso, contenuto nella primigenia delibera ART n. 114/2017, ai commi 3 e 9 dell’art. 37 del d.lgs. n. 112 del 2015 (secondo cui “L'organismo di regolazione esamina tutti i reclami e, a seconda dei casi, richiede le informazioni pertinenti e avvia consultazioni con tutte le parti interessate entro un mese dal ricevimento del reclamo. Esso decide in merito ai reclami, adotta le misure necessarie per rimediare alla situazione”) ma anche dalla circostanza che esso è stato adottato, anche se a seguito di riedizione del potere, ad esito di un procedimento scaturito dalla segnalazione dell’impresa ferroviaria IT S.p.A. (pure espressamente indicata). E, infatti, si legge a pag. 2 della motivazione della delibera ART n. 114/2017 (richiamata a sua volta per relationem nella delibera gravata in prime cure) che l’intervento dell’Autorità ha avuto come fine quello di “garantire condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie ed evitare effetti distorsivi del mercato di interesse”.

Ne discende che esso, in quanto atto di public enforcement , presenta una portata naturalmente (e necessariamente) retroattiva anche in conformità alla giurisprudenza unionale e nazionale. La Corte di giustizia UE (sentenza del 7 marzo 2024, Die Länderbahn e a. , causa C-582/22), infatti, nella medesima materia e con riguardo specifico all’articolo 56, paragrafo 9, della direttiva 2012/34 (che è la disposizione eurounitaria che è stata recepita nell’ordinamento italiano a mezzo proprio dell’art. 37 del d.lgs. n. 112 del 2015), ha chiarito ai sensi di tale previsione normativa “ qualora tale organismo riceva una denuncia, spetta ad esso adottare le misure necessarie per rimediare alla situazione, fatto salvo il suo potere di adottare, se necessario d’ufficio, misure adeguate per correggere le discriminazioni contro i «richiedenti» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 19, di tale direttiva, vale a dire, in particolare, le imprese ferroviarie, le distorsioni del mercato e altri eventuali sviluppi indesiderabili su questo mercato (v., in tal senso, sentenza del 3 maggio 2022, CityRail, C-453/20, EU:C:2022:341, punti 55, 56 e 61). […]. 48 Ne consegue che l’organismo di regolamentazione, adito sulla base dell’articolo 56, paragrafo 1, della 23 direttiva 2012/34, non può validamente negare la propria competenza a statuire sulla legittimità dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura riscossi nel passato (v., per analogia, sentenza del 27 ottobre 2022, DB Station & Service, C-721/20, EU:C:2022:832, punti 74 e 87). 49 In particolare, la competenza di un siffatto organismo a controllare la legittimità dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura non può dipendere dalla circostanza che esso sia stato adito prima o dopo la scadenza dei rispettivi periodi di applicazione di tali canoni. 50 Da un lato, dalla formulazione stessa dell’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34, risulta che le competenze attribuite all’organismo di regolamentazione non sono in alcun modo connesse a tali periodi di applicazione. 51 Tale constatazione è corroborata dal fatto che la direttiva 2012/34 non determina detti periodi né limita l’applicabilità dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura o dei sistemi di imposizione dei diritti sottostanti ad una certa durata. In particolare, al pari dell’articolo 3 della direttiva 2001/14, in combinato disposto con l’articolo 2, lettera j), di quest’ultima e con il suo allegato I, l’articolo 27 della direttiva 2012/34, in combinato disposto con l’articolo 3, punto 26, di quest’ultima e con il suo allegato IV, si limita a prevedere l’obbligo del gestore dell’infrastruttura di pubblicare un prospetto informativo della rete che stabilisce, in particolare, le condizioni di accesso all’infrastruttura ferroviaria, compresi i principi di imposizione dei diritti, le tariffe e i canoni, senza limitare la durata di validità di tale documento. 52 Una limitazione della durata di validità dei canoni o dei sistemi di imposizione dei diritti sottostanti non può neppure essere dedotta dalle regole relative all’orario di servizio annuale. Infatti, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 28, della direttiva 2012/34, in combinato disposto con l’allegato VII della stessa, come avveniva nel caso dell’articolo 2, lettera m), della direttiva 2001/14, in combinato disposto con l’allegato III della stessa, l’orario di servizio ha certamente solo un periodo di validità limitato ad un anno. Tale orario di servizio si limita tuttavia a recensire «i dati che definiscono tutti i movimenti programmati dei treni e del materiale rotabile sulla infrastruttura interessata» e non riguarda dunque le tariffe e i canoni. 53 Dall’altro lato, un’interpretazione dell’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34, secondo la quale i canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura già riscossi da un gestore dell’infrastruttura possono essere contestati solo durante il periodo di validità della tariffa sottostante pregiudicherebbe l’efficacia del sistema di controllo istituito da tale disposizione e, pertanto, la realizzazione degli obiettivi perseguiti da tale direttiva. 54 In effetti, una tale interpretazione ostacolerebbe il compito dell’organismo di regolamentazione che, come risulta dai punti da 42 a 47 della presente sentenza, è quello di garantire la parità di accesso all’infrastruttura per tutte le imprese interessate e il mantenimento di una concorrenza leale nel settore della fornitura di servizi ferroviari. Essa sarebbe inoltre tale da limitare indebitamente il diritto delle imprese di trasporto ferroviario di adire l’organismo di regolamentazione con una contestazione dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura e, se del caso, di sottoporre la decisione adottata da tale organismo a un controllo giurisdizionale dinanzi al giudice competente a tal fine, sancito dall’articolo 56, paragrafi 1, 9 e 10 della direttiva 2012/34 (v., per analogia, sentenza dell’8 luglio 2021, Koleje Mazowieckie, C-120/20, EU:C:2021:553, punto 57). 55 Peraltro, la competenza dell’organismo di regolamentazione a verificare la legittimità dei canoni di utilizzo dell’infrastruttura riscossi nel passato, indipendentemente dalla questione se i loro rispettivi periodi di applicazione siano già scaduti, implica necessariamente, come sottolineato dall’avvocato generale ai paragrafi 44, 45, 47 e 48 delle sue conclusioni, che tale organismo possa accertare, se del caso, l’invalidità di tali diritti con effetto ex tunc. 56 In particolare, limitare la competenza dell’organismo di regolamentazione all’adozione di decisioni con effetto unicamente per il futuro potrebbe privare ampiamente di senso il controllo dei canoni per l’utilizzo dell’infrastruttura riscossi nel passato e pregiudicherebbe così l’effetto utile dell’articolo 56, paragrafi 1, 6 e 9, della direttiva 2012/34. 57 In tali circostanze, è giocoforza constatare che tali disposizioni ostano alla normativa di uno Stato membro che prevede che l’organismo di regolamentazione non sia competente né a controllare la legittimità dei canoni di utilizzo dell’infrastruttura il cui periodo di applicazione sia scaduto né a accertare, se del caso, la loro invalidità con effetto ex tunc ”.

3.2 La qualificazione dell’atto gravato in prime cure in termini di atto di public enforcement porta, peraltro, a superare le considerazioni svolte dal primo giudice in ordine alla circostanza che non vi sarebbe stata, nel caso di specie, alcuna lacuna regolatoria da colmare in ragione dell’applicabilità del canone di utilizzo dell’infrastruttura come definito nel PIR 2017.

Le considerazioni che precedono consentono inoltre di escludere, anche nel solco dell’orientamento di questo Consiglio in materia di misure ripristinatorie delle Authorities (Cons. Stato, sez. II, 21 settembre 2023, n. 8449; Cons. Stato, sez. VI, 3 settembre 2021, n. 6211), che sia configurabile un legittimo affidamento dell’odierna appellata a conservare i vantaggi discendenti dall’applicazione di un regime di pedaggi non conforme alla regolazione di settore; e ciò anche laddove la misura ripristinatoria con effetti ex tunc possa in qualche modo influenzare la programmazione economica e finanziaria dell’impresa. E, infatti, non si è dinanzi all’introduzione di norme integrative del quadro regolatorio tariffario di riferimento con effetto retroattivo ma ad una “prescrizione ordinatoria” che si ricollega all’inosservanza di una disciplina già vigente.

Ne discende che fuori fuoco risulta anche il richiamo, operato nella sentenza impugnata, al disposto dell’art. 14, comma 5, del d.lgs. n.112/2015 in tema di pubblicazione del prospetto informativo della rete il quale, all’evidenza, non può in alcun modo giustificare la conservazione di un regime di pedaggi che si riveli (in parte) disallineato con precedenti atti di regolazione.

3.3 Peraltro, come rilevato dalla difesa erariale con deduzione non oggetto di specifica contestazione a cura di parte appellata, nel caso di specie, l’applicazione retroattiva del regime di pedaggio pare destinata a produrre un impatto minimo (o comunque contenuto) sulla posizione di RE. Ciò in quanto in applicazione della Misura 58 della delibera n. 96/2015 l’imposizione ex post di un diverso e più elevato pedaggio determinerebbe un maggior importo richiesto per il periodo 2016-2017 in buona parte compensato dal minore impatto della relativa posta figurativa sui canoni relativi al periodo 2018-2021 e afferenti all’intera rete ferroviaria (cfr. relazione istruttoria che accompagna la delibera n. 154/2021, pag. 4-5).

3.4 A differenza di quanto sostenuto dalla difesa di parte appellata e dal T.A.R., le considerazioni appena svolte non si pongono in contrasto né risultano incompatibili con il contenuto decisorio della sentenza di questa Sezione n. 3191/2021 resa sulla medesima vicenda. E, infatti, occorre tenere a mente che detta pronuncia ha rilevato unicamente un vizio di natura procedimentale (relativo al mancato coinvolgimento di RE nel procedimento che ha portato all’adozione della delibera ART n. 114/2017) con espressa riserva per cui “Restano assorbiti gli altri motivi devoluti al presente grado, afferenti la legittimità sostanziale della gravata delibera” (punto 5.2 della sentenza).

È, quindi, in tale ottica che vanno apprezzati i passaggi motivazionali evocati da parte appellata i quali in nessun modo contengono (né avrebbero potuto contenere) la constatazione dell’avvenuta lesione dell’affidamento di RE.

In particolare:

- laddove questo Consiglio ha osservato che “vengono in rilievo anche delicati aspetti di tutela dell’affidamento”, lo ha fatto precisato immediatamente dopo che essi sono “da bilanciare con eventuali interessi contrapposti” (con ciò alludendo alla riedizione del potere previo coinvolgimento di RE);

- laddove ha osservato che “la deliberazione n. 114/2017 non può qualificarsi alla stregua di mero atto esecutivo/interpretativo/ricognitivo, a contenuto vincolato, delle deliberazioni regolatorie n. 70/2014 e n. 96/2015, costituendo essa per contro un provvedimento ad efficacia innovativa, vincolante per il gestore di rete RFI, incidente in modo pregiudizievole nella sfera giuridica di un operatore ferroviario ben determinato (RE)”, lo ha fatto al fine di disattendere le difese dell’Avvocatura e al solo scopo di ribadire, ancora un volta, la necessità di un coinvolgimento sul piano procedimentale dell’impresa ferroviaria incisa dal provvedimento.

3.5 Infine, solo per completezza, ferme le assorbenti considerazioni che precedono e fermo restando quanto già rilevato al precedente punto 1.1 con riguardo all’inammissibilità di tali deduzioni di parte appellata (in quanto le stesse integrano, come detto, profili di presunta illegittimità del provvedimento gravato in prime cure non esaminati dal T.A.R. e non ritualmente riproposti in questa sede ex art. 101, comma 2, c.p.a.), preme osservare che:

- come correttamente ritenuto dall’Autorità nel caso di specie con riguardo alla tratta Brescia-Treviglio, la qualificazione come AV/AC deve avvenire essenzialmente con riguardo alle sue caratteristiche tecniche (vedasi il punto 3.10 del PIR 2017) e che, in ogni caso, per il computo del pedaggio devono prendersi in considerazione, secondo la disciplina regolatoria ratione temporis applicabile ( id est la Misura di Regolazione 6.6.2 di cui alla delibera A.R.T. n. 70/2014), non solo le “quote annuali degli oneri finanziari” sostenuti per la realizzazione ma anche la “componente relativa al costo di gestione dell’infrastruttura” (quest’ultima chiaramente legata anche alle specifiche caratteristiche della medesima ed alla sua messa in esercizio);

- di riflesso, le diverse modalità di finanziamento della realizzazione dell’infrastruttura non valgono ad escludere che, sempre nel caso di specie, si sia verificato un ingiustificato differente trattamento tra linee ferroviarie con identiche caratteristiche idoneo a determinare effetti distorsivi sulla concorrenza da rimuovere (come accaduto) a mezzo di un atto di public enforcement .

4. Per le ragioni esposte, l’appello è fondato limitatamente al suo secondo motivo.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado (come trasposto ex art. 48 c.p.a. dalla sede straordinaria).

5. Sussistono nondimeno, anche in ragione della solo parziale fondatezza del gravame, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RG De CE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

NN GA, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN GA	RG De CE

IL SEGRETARIO