N. 02434/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 23/03/2026
N. 02429 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02434/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2434 del 2024, proposto dalla Operatori
Sanitari Associati - O.S.A. Soc. Coop. Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Sabbini e
Mauro Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
l'Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato EL Daloiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione
Seconda) n. 1062/2023, resa tra le parti. N. 02434/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026, il Cons. Roberto
IT e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. La società cooperativa sociale O.S.A. ha proposto ricorso, presso il TAR Puglia, contro l'Azienda Sanitaria Locale di Foggia, chiedendo l'annullamento della nota prot. n. 121678 del 2 dicembre 2021, con cui la ASL ha respinto la richiesta della ricorrente volta a ottenere il riconoscimento di un compenso revisionale per i servizi di assistenza e recupero di utenti disabili psichici, inizialmente affidati con la delibera n. 1642 del 5 agosto 2002.
La vicenda trae, dunque, origine dalla stipula, in data 8 agosto 2002, di un contratto triennale conseguente a una gara indetta dalla allora AUSL FG/1 di San Severo per l'affidamento di attività riabilitative e risocializzanti presso diverse comunità psichiatriche (C.R.A.P.) site in Carpino, Sannicandro Garganico, San Severo e Rodi
Garganico.
Sebbene il contratto fosse scaduto il 30 settembre 2005, il servizio è proseguito per molti anni in regime di proroga. Nello specifico, la delibera n. 1651 del 29 dicembre
2005 aveva disposto una proroga straordinaria alle medesime condizioni economiche in attesa di una nuova gara mai conclusa, mentre la successiva delibera n. 572 del 6 maggio 2011 aveva preso atto della prosecuzione di fatto del servizio, confermando le tariffe esistenti salvo alcune eccezioni legate ai costi del personale e ai rinnovi contrattuali previsti dal regolamento regionale n. 11 del 2008. N. 02434/2024 REG.RIC.
I motivi di ricorso presentati dalla O.S.A. si fondavano sulla asserita natura imperativa dell'istituto della revisione dei prezzi, desunta dall'art. 6 della legge n. 537 del 1993 e dall'art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006. La ricorrente contestava la violazione dell'art. 97 della Costituzione e dei principi di buon andamento, imparzialità e tutela dell'affidamento, sostenendo che il rapporto non potesse considerarsi una mera prosecuzione di fatto, essendo stato formalizzato dalle citate delibere di proroga.
Inoltre, la società ha replicato all'eccezione di prescrizione sollevata dall'Amministrazione, sostenendo che, in assenza di una quantificazione del dovuto, la propria posizione fosse di interesse legittimo e quindi non soggetta a prescrizione, pur avendo emesso fatture per importi autonomamente determinati.
2. Il TAR, con sentenza n. 1062 del 2023, ha accolto parzialmente il ricorso. Nelle motivazioni, il Collegio ha chiarito che il meccanismo di revisione dei prezzi opera per legge solo per il periodo di durata fisiologica del contratto e per le proroghe contrattuali previste ab origine, mentre non si applica ai periodi in cui il rapporto prosegue di fatto o tramite rinnovi taciti che sono da considerarsi nulli. Pertanto, la revisione è stata esclusa per tutto il periodo successivo alla scadenza del contratto originario (30 settembre 2005), anche perché le delibere di proroga del 2005 e del
2011, che imponevano il mantenimento delle condizioni economiche precedenti, non erano state tempestivamente impugnate dalla società.
In merito alla prescrizione, il TAR ha rilevato che essa è stata interrotta per la prima volta con una nota del 21 settembre 2009, rendendo quindi prescritte tutte le pretese precedenti al 21 settembre 2004. Di conseguenza, il diritto alla revisione dei prezzi è stato riconosciuto esclusivamente per il limitato arco temporale che va dal 22 settembre 2004 al 30 settembre 2005.
Per questo periodo, nonostante la mancanza di una specifica clausola contrattuale,
l'ASL è stata condannata a procedere all'istruttoria per accertare eventuali aumenti N. 02434/2024 REG.RIC.
dei costi, in virtù del meccanismo di inserzione automatica delle clausole imperative previsto dal codice civile.
3. Avverso la suddetta sentenza, la società cooperativa O.S.A. ha proposto appello, contestando la sentenza del TAR nella parte in cui ha negato l'applicabilità della clausola di revisione dei prezzi per il periodo di proroga contrattuale intercorso tra il
1° ottobre 2005 e il 1° marzo 2017. L'appellante sostiene che il giudice di prime cure sia incorso in un errore di giudizio e in una violazione di diverse norme imperative, tra cui l'art. 6 della legge n. 537 del 1993 e l'art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, oltre a principi costituzionali come il buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.
Nello specifico, viene contestata la conclusione del Tribunale secondo cui il rapporto sarebbe proseguito solo di fatto dopo la scadenza del contratto originario; al contrario,
l'appellante sostiene che la prosecuzione del servizio è avvenuta in virtù di formali provvedimenti di proroga adottati dall'Azienda Sanitaria, i quali hanno mantenuto inalterate le condizioni contrattuali.
Secondo l'appellante la sentenza sarebbe contraddittoria, poiché riconosce il diritto alla revisione per il periodo di vigenza iniziale del contratto ma lo nega per il periodo di proroga, creando uno squilibrio tra le prestazioni rese e ledendo i principi di affidamento e buona fede.
4. Si è costituita in giudizio la ASL di Foggia, chiedendo che l'appello sia dichiarato inammissibile o, comunque, respinto in quanto infondato.
5. All'udienza pubblica del 5 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. La ASL eccepisce l'inammissibilità dell'appello perché lo stesso sarebbe volto a censurare solo una delle rationes decidendi alla base della sentenza del TAR.
L'eccezione è senz'altro fondata per quanto riguarda la preminenza, affermata dal
TAR, della norma speciale regionale di cui all'art. 9 del regolamento regionale 8 luglio
2008, n. 11 (pubblicato nel B.U.R. Puglia n. 111 del 14 luglio 2008), che disciplina N. 02434/2024 REG.RIC.
l'adeguamento delle tariffe alle strutture riabilitative psichiatriche residenziali e diurne.
Secondo il TAR, la ASL ha applicato detto regolamento, il che avrebbe precluso l'applicazione della normativa generale sulla revisione dei prezzi. Sul punto l'appello non prende alcuna posizione e, per tale ragione, le doglianze dell'appellante devono essere considerate inammissibili quantomeno per il periodo successivo al 29 luglio
2008, data di entrata in vigore del citato regolamento.
7. Sostiene inoltre la ASL che l'appellante non avrebbe contestato la statuizione del
TAR, secondo la quale le delibere n. 1651/2005 e n. 572/2011 avrebbero disposto la prosecuzione del rapporto alle condizioni previste nell'originario contratto.
Alla luce di quanto detto sopra circa l'applicazione del regolamento regionale n. 11 del 2008, non appare necessario indagare il contenuto della delibera del 2011.
Quanto a quella del 2005, la stessa aveva disposto di prorogare la convenzione in essere, scaduta il 30 settembre 2005, “alle stesse condizioni, patti e prezzi della precedente aggiudicazione”, sino all'aggiudicazione della nuova gara indetta con la delibera medesima. La tesi dell'appellante è che tra le condizioni cui era sottoposta l'originaria convenzione vi fosse anche la periodica revisione dei prezzi imposta dall'art. 6, comma 4, legge n. 537 del 1993, ratione temporis applicabile. Per questa parte, quindi, la doglianza è ammissibile.
8. Nel merito, la giurisprudenza è costante nel ritenere che il presupposto per l'applicazione della clausola di revisione periodica del prezzo, prevista dal citato art. 6, con previsione imperativa che si imponeva ad eventuali pattuizioni contrarie o mancanti nei contratti pubblici di appalto ad esecuzione periodica o continuativa, è che vi fosse stata mera proroga e non un rinnovo del rapporto contrattuale, consistendo la prima nel solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall'atto originario, mentre il secondo scaturisce da una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l'integrale N. 02434/2024 REG.RIC.
conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse, se non più attuali. Questa seconda eventualità si determina quando siano intervenuti tra le parti atti successivi al contratto originario con cui, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, sia stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto identico a quello originario, senza avanzare alcuna proposta di modifica del corrispettivo (Cons. Stato, Sez. II, 19 aprile 2021, n. 3177; id., Sez. V, 3 gennaio 2025, n. 23).
9. Nel caso di specie, il tenore della delibera n. 1651 del 29 dicembre 2005 non lascia alcun dubbio circa il fatto che quella intervenuta fosse proprio una proroga, ancorché disposta, con effetto retroattivo, alcuni mesi dopo la cessazione dell'efficacia del contratto.
Il rinvio alle condizioni previste del contratto deve essere inteso come comprensivo della clausola di revisione prezzi inserita ex lege, non essendo ragionevole che la stessa trovi applicazione fino al momento della scadenza del contratto, ma non nel perdurare della proroga, quando i costi per l'operatore economico sarebbero potuti eventualmente aumentare ancora.
Di conseguenza l'appello merita parziale accoglimento. La sentenza del TAR deve essere, quindi, riformata, nel senso che la ASL dovrà procedere all'istruttoria, come prevista per legge, per accertare aumenti di costi a partire dal 22 settembre 2004 e sino al 29 luglio 2008, data di entrata in vigore del regolamento regionale n. 11 del 2008.
Resta inteso che, nella determinazione della somma ulteriore spettante alla società, andrà detratto quanto eventualmente già riconosciuto, in via di fatto, a compensazione degli aumentati costi.
10. Non è invece pertinente con l'oggetto del presente giudizio e deve, pertanto, essere respinta la richiesta di riconoscimento degli interessi moratori ex d.lgs. n. 231 del
2002. Da un lato, infatti, la presente pronuncia si limita a condannare la ASL ad un facere, senza disporre la liquidazione di alcuna somma. Dall'altro, deve essere data N. 02434/2024 REG.RIC.
continuità all'indirizzo giurisprudenziale secondo cui, per la decorrenza degli interessi di mora, deve aversi riguardo alla determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale, dovendosi escludere che, prima di tale determinazione, possa trovare applicazione l'interesse legale di mora stabilito per le transazioni commerciali dal d.lgs. n. 231 del 2002 (così Cons. Stato, Sez. III, 14 luglio 2014, n. 3684).
11. L'accoglimento solo parziale dell'appello giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi indicati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
EL CO, Presidente
Nicola D'Angelo, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
Antonio Massimo Marra, Consigliere
Roberto IT, Consigliere, Estensore N. 02434/2024 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Roberto IT
IL PRESIDENTE
EL CO
IL SEGRETARIO