Pubblicato il 24/04/2026

N. 03204/2026REG.PROV.COLL.

N. 08604/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8604 del 2025, proposto da
Cooperativa Sociale LL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Frateiacci, Graziano Pungì, Francesco Antonio Romito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni Montani Colline del Fiora, comprendente i Comuni di Pitigliano, Manciano, Sorano, non costituita in giudizio;
Comune di Pitigliano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Muraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Solidarietà Quadrifoglio Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Pisillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta) n. 1584/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Pitigliano, Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, Solidarietà Quadrifoglio Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. OB HE MI e uditi per le parti gli avvocati Romito, Pastorelli, in delega dell'avvocato Pisillo, e Muraca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IR

1. La Cooperativa sociale LL (di seguito, per brevità, anche: la Cooperativa) ha impugnato innanzi al TAR Toscana la Determinazione del Comune di Pitigliano n. 315 del 2 settembre 2024, di annullamento in autotutela della determinazione n. 275 del 26 luglio 2024, avente a sua volta ad oggetto la “ Aggiudicazione servizio di gestione dell’asilo nido del Comune di Pitigliano Cig_B087B75310 ”, con la quale ultima era stato inizialmente aggiudicato alla Società Cooperativa sociale LL il servizio di gestione dell’asilo nido del Comune di Pitigliano per il periodo di quattro anni.

La Cooperativa ha chiesto altresì l’annullamento della conseguente aggiudicazione del servizio alla soc. Cooperativa Sociale Onlus “Il Quadrifoglio”, avvenuta con determinazione n. 316 del 2 settembre 2024.

In via subordinata, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della delibera ANAC n.392 del 30 luglio 2024, con la quale era stata definita l’istanza congiunta di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 220, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n.36, presentata dal Comune di Pitigliano e dalla Cooperativa sociale LL nell’ambito della procedura in questione, e ciò “ laddove si ritenesse che i provvedimenti assunti dal Comune di Pitigliano e qui impugnati costituiscano corretta esecuzione della predetta Delibera ”.

1.1 In punto di fatto, essa ha esposto quanto segue:

L’art. 3 del Bando di gara prevedeva che “ Il CCNL applicabile al personale dipendente che sarà impiegato nell'appalto, ai sensi dell’art. 11, commi 1 e 2, D.Lgs. 36/2023, è il CCNL delle cooperative sociali per il settore sociosanitario, assistenziale educativo e di inserimento lavorativo. Il costo della manodopera é stato calcolato sulla base del costo medio di cui alle Tabelle Ministeriali 2019-2020 relative ai CCNL delle Cooperative del Settore Socio Sanitario Assistenziale -Educativo e di Inserimento Lavorativo ”.

All’art. 9 del Bando di gara era stato invece previsto che: “ L’aggiudicatario è tenuto a garantire l’applicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale (o dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore) - CCNL delle cooperative sociali per il settore socio-sanitario, assistenziale educativo e di inserimento lavorativo, oppure di un altro contratto che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto. Ferma restando la necessaria armonizzazione con la propria organizzazione e con le esigenze tecnico organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nel contratto, assorbendo prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, garantendo le stesse tutele del CCNL delle cooperative sociali per il settore socio-sanitario, assistenziale educativo e di inserimento lavorativo nei termini previsti nel Progetto di assorbimento compilato dal concorrente utilizzando il modulo allegato… ”.

1.2. La Cooperativa sociale LL aveva presentato, in sede di gara (svoltasi in modalità telematica, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa), la dichiarazione di equivalenza delle tutele tra il CCNL cooperative sociali, indicato dalla stazione appaltante nel bando di gara, e il CCNL Aninsei, utilizzato dalla medesima cooperativa, sia per quanto riguarda le tutele economiche che per quelle normative.

1.3. All’esito delle operazioni di gara la Cooperativa sociale risultava prima classificata (su quattro concorrenti), avendo ottenuto il miglior punteggio tecnico ed il miglior punteggio economico.

È poi seguita una fase d’interlocuzione a scopo di chiarimenti fra il Comune di Pitigliano e la Cooperativa sociale LL.

1.4. In particolare, con richiesta del 23 maggio 2024, il Comune chiedeva a quest’ultima di precisare che “ … ai lavoratori ad oggi in servizio che si trovino nelle condizioni di cui al suddetto comma, verrà garantito il mantenimento dell’impiego con riconoscimento dell’inquadramento nel livello contrattuale D2, così come applicato per gli altri lavoratori svolgenti le stesse mansioni enucleate nel corrispondente profilo dal CCNL, senza che il mancato possesso del titolo di laurea costituisca motivo per un trattamento in senso più sfavorevole al lavoratore, in assenza di sostanziale differenza nel contenuto della prestazione lavorativa e conseguente rischio di contenzioso giuslavoristico ”.

La Cooperativa sociale LL rispondeva che: “ Ai lavoratori interessati, saranno applicate le retribuzioni lorde orarie come da Capitolato ”.

1.5. Con ulteriore richiesta di chiarimento del 31 maggio 2024, il Comune chiedeva alla cooperativa di precisare che: “ l’equivalenza dei due contratti sotto il profilo retributivo comporterà l’applicazione del trattamento economico previsto dal CCNL Cooperative sociali per il profilo D2 ”.

La Cooperativa sociale LL rispondeva che: “ il CCNL Cooperative sociali indicato dalla IO appaltante ed il CCNL Aninsei utilizzato dalla Cooperativa, sono equivalenti ex lege, essendo entrambi stati sottoscritti dalle medesime organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (CGIL – CISL -UIL), senza bisogno alcuno di comparazioni (comparazioni che operano solo nel caso in cui i contratti siano sottoscritti da rappresentanze sindacali non maggiormente rappresentative). Tanto premesso confermiamo che le retribuzioni applicate ai lavoratori saranno esattamente corrispondenti a quelle equiparate al livello D2 ”.

1.6. Infine, con un’ultima richiesta di chiarimento del 7 giugno 2024, il Comune pretendeva la conferma dell’applicazione “ del trattamento economico previsto dal CCNL Cooperative sociali 2024 con i relativi adeguamenti per il futuro, non potendosi ritenere equivalente il trattamento retributivo previsto dal CCNL Aninsei. Si specifica inoltre che nel Bando la IO appaltante ha indicato il CCNL Cooperative sociali e non ha richiesto la mera applicazione di un qualsiasi CCNL sottoscritto dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. Di conseguenza, la dichiarazione della non necessità di dichiarare l’equivalenza giustificata dall’operatore economico con la circostanza che trattasi di un contratto collettivo sottoscritto comunque dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, non può essere accettata ”.

Tale richiesta è stata riscontrata dalla Cooperativa sociale con lettera dell’11 giugno 2024, del seguente tenore:

“ 1) Questo operatore economico, in sede di gara, ha dichiarato di applicare un CCNL diverso da quello indicato da TA IO PP nella lex specialis. Il CCNL che questo operatore economico ha dichiarato di applicare è ANINSEI, contratto “leader” nel senso indicato dalla circolare INL n.2 del 2020 (richiamata da ANAC per fornire indicazioni operative alle Stazioni Appaltanti ai fini della valutazione della equivalenza), sottoscritto dalle OOSS maggiormente rappresentative, e contratto nazionale di riferimento per servizi educativi e scolastici, quindi strettamente connesso con l’attività oggetto di gara;

2) Questo operatore economico, in sede di gara, ha rilasciato la richiesta dichiarazione di equivalenza e, in relazione alle tutele economiche, che la retribuzione oraria del personale già in servizio sarà armonizzata con la retribuzione tabellare del CCNL Cooperative Sociali;

3) Anac, sul punto, precisa che la valutazione di equivalenza delle tutele da parte delle SSAA non può ridursi alla identità della retribuzione o di altri indici contrattuali, in quanto questo implicherebbe l’applicazione imposta di un CCNL unico, contraria al consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sul punto;

4) È principio noto, assistito da garanzia costituzionale (art.41 Cost.), che la IO PP non può imporre alle imprese nella lex specialis l’applicazione di un determinato contratto collettivo poiché ciò violerebbe la libertà di iniziativa economica, tanto più se, come nel caso di specie, il contratto scelto da questo operatore economico, oltre ad essere “leader”, è anche strettamente connesso con l’oggetto della gara. Del resto è la stessa previsione dell’art.11 del D.L.vo 36/2023 a prevedere che la IO PP “indichi” e non “obblighi” e che, pertanto, l’OE, nell’ambito dell’esercizio della libertà di impresa, abbia la facoltà di scegliere un CCNL diverso da quello indicato nella legge di gara purché, come nel caso di specie, sia strettamente connesso con l’oggetto della gara e sia accompagnato dalla dichiarazione di equivalenza;

5) Conclusivamente, ai fini della verifica dell’equivalenza delle tutele economiche, si ritiene che TA IO PP non possa richiedere l’applicazione del trattamento economico previsto dal CCNL Cooperative sociali per il 2024 e relativi adeguamenti futuri poiché ciò eluderebbe il divieto di imporre all’OE l’applicazione di un CCNL e ridurrebbe la valutazione di equivalenza (ancorata a parametri ed indici fissati da ANAC nel rispetto della ratio della norma) ad una mera verifica di identità della retribuzione del CCNL applicato dall’OE con quella del CCNL “indicato” dalla SA (il che sostanzialmente porterebbe, di nuovo, alla illegittima imposizione di un CCNL).

6) La maggiorazione della retribuzione oraria indicata in atti di gara (nostra dichiarazione di equivalenza del 28.03.2024) sarà imputata a superminimo non assorbibile ”.

1.7. Con istanza di parere di precontenzioso il Comune di Pitigliano e la Cooperativa Sociale LL sottoponevano all’ ANAC il seguente quesito di diritto: “ se in sede di valutazione dell’equivalenza economica, la S.A. può richiedere l'applicazione del CCNL indicato nel bando (nella specie Cooperative Sociali) qualora dal raffronto non riscontri che quello applicato dall'operatore economico (nella specie Aninsei) garantisca lo stesso livello retributivo complessivo annuale ”.

Al termine dell’istruttoria, l’Autorità, con delibera n. 392 del 30 luglio 2024 ha ritenuto che la IO appaltante non potesse pretendere l’applicazione del CCNL indicato nel bando di gara, ma che fosse tenuta a verificare che l'aggiudicatario, pur utilizzando un diverso CCNL, garantisse al personale impiegato nell’appalto tutele equiparabili, con la precisazione che la valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile. Con riferimento alla valutazione dell'equivalenza delle tutele economiche, L’Autorità ha precisato che la stazione appaltante è tenuta ad accertare che il CCNL indicato dal concorrente garantisca lo stesso trattamento economico previsto dal CCNL indicato nel bando, in relazione alle componenti della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale: indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione - EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste, pena l'esclusione del concorrente dalla procedura di gara.

1.8. Il Comune di Pitigliano, con nota acquisita al prot. n. 97115 del 21 agosto 2024, ha comunicato l’intenzione di adeguarsi al parere di precontenzioso, emettendo successivamente l’impugnato provvedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione del servizio, nel frattempo disposta in favore della Cooperativa.

1.9. Tale atto, nonché il suddetto parere precontenzioso ANAC di cui alla Delibera n. 392/24, sono stati impugnati dalla Cooperativa, che essa ha dedotto la sussistenza di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

La ricorrente ha dunque concluso nel senso dell’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.

1.10. Costituitisi in giudizio, il Comune di Pitignano, la Cooperativa Sociale Onlus “Il Quadrifoglio” (nonché la società incorporante a seguito di fusione, Solidarietà Quadrifoglio Cooperativa Sociale) e l’ANAC, hanno chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

1.11. Con sentenza n. 1584/25 il TAR Toscana ha respinto il ricorso.

1.12. Avverso tale statuizione giudiziale la Cooperativa sociale LL ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: error in iudicando – violazione applicazione degli artt. 11, 41, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023 – violazione della legge di gara, in particolare del Bando di Gara e del Capitolato Speciale d’Appalto con i relativi allegati – violazione e falsa applicazione dell’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs n. 36/2023 – Violazione della Delibera ANAC n. 392 del 30 luglio 2024 – Eccesso di potere sotto vari profili.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

1.13. Costituitisi in giudizio, il Comune di Pitignano, la Cooperativa sociale Solidarietà Quadrifoglio e l’Anac hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

1.14. All’udienza pubblica del 5.3.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. In via preliminare vanno disattese le censure di parte appellante in ordine alla messa in discussione del CCNL Cooperative sociali, il quale ad avviso della Cooperativa non sarebbe indicato all’interno dell’apposito elenco fornito dal CNEL, fra quelli applicabili ai “ Servizi di istruzione pre-scolastica ”, con codice ATECO 85.10.00.

Sul punto, è sufficiente osservare che, come correttamente evidenziato il civico ente, il codice ATECO indicato dall’appellante è errato, in quanto trova applicazione, nella fattispecie in esame, il CCNL previsto per le “ Attività di assistenza diurna per l’infanzia ”, avente cod. ATECO 8891.00.

4. Ciò premesso, per l’esposizione fattuale degli accadimenti culminati nell’adozione degli atti impugnati si rinvia a quanto sopra esposto.

5. In questa sede, vanno ribaditi i seguenti aspetti:

- l’inquadramento richiesto dall’Ente negli atti di gara per la figura degli educatori di asilo nido era di categoria/livello D2 del CCNL Cooperative sociali, o altra prevista da un diverso contratto che prevedesse però le medesime tutele economiche e normative;

- con propria dichiarazione, l’appellante ha indicato di applicare ai propri lavoratori il CCNL Aninsei: “ armonizzato CCNL Cooperative sociali ”, affermando altresì: “ l’equivalenza tra il CCN applicato e quello indicato dalla stazione appaltante ”. In particolare, per quel che attiene alle tutele economiche, l’appellante ha dichiarato che: “ La retribuzione tabellare mensile del personale già in servizio sarà armonizzata con il CCNL Cooperative Sociali a parità di mensilità supplementari. Non vi sono ulteriori indennità previste dai CCNL, quali le indennità economiche aggiuntive alla retribuzione tabellare che spetterebbero stabilmente ai lavoratori in ragione delle prestazioni previste dall’appalto. La misura degli scatti di anzianità, invece, non rientra nel confronto ”;

- con riferimento all’obbligo di assorbimento del personale in servizio, il progetto proposto dall’appellante prevedeva l’assunzione, in tutti i casi con “ CCNL Aninsei armonizzato Cooperative Sociali ” di: a) n. 4 lavoratori a 30 ore settimanali con inquadramento contrattuale III (Aninsei), corrispondente al livello D1 (Cooperative sociali); b) n. 1 lavoratore a 20 ore settimanali con inquadramento contrattuale III (Aninsei), corrispondente al livello D1 (Cooperative sociali); c) n. 1 lavoratore a 30 ore settimanali con inquadramento contrattuale I (Aninsei), corrispondente al livello C1 (Cooperative sociali); d) n. 1 lavoratore a 20 ore settimanali con inquadramento contrattuale I (Aninsei), corrispondente al livello C1 (Cooperative sociali);

- non essendo il livello di inquadramento D1 conforme alla legge di gara, con nota 23.5.2024 l’Amministrazione ha chiesto all’appellante di specificare che: “ ai lavoratori ad oggi in servizio che si trovino nelle condizioni (di cui all’art. 1 comma 599, l. n. 205/17, n.d.a.) verrà garantito il mantenimento dell’impiego con riconoscimento dell’inquadramento nel livello contrattuale D2, così come applicato per gli altri lavoratori svolgenti le stesse mansioni enucleate nel corrispondente profilo dal CCNL, senza che il mancato possesso del titolo di laure costituisca motivo per un trattamento in senso più sfavorevole al lavoratore ”;

- in riscontro a tale richiesta di chiarimenti, l’appellante con nota 29.5.2024 ha dichiarato – con specifico riferimento alla richiesta di riconoscimento dell’inquadramento nel livello D2 – che ai lavoratori interessati sarebbero state garantite le retribuzioni lorde orarie come da Capitolato;

- poiché tale affermazione sostanzialmente eludeva la suddetta richiesta di chiarimenti – i.e: se al personale interessato sarebbe o meno stato garantito il livello contrattuale D2 – l’Amministrazione con nota 31.5.2024 ha chiesto di precisare espressamente che l’equivalenza dei due CCNL (Cooperative sociali e Aninsei) avrebbe comunque comportato l’applicazione del trattamento economico previsto dal CCNL Cooperative sociali per il profilo D2;

- in risposta a tale richiesta, l’appellante con nota 7.6.2024 ha dichiarato che: “ Il CCNL Cooperative Sociali indicato dalla IO appaltante ed il CCNL Aninsei utilizzato dalla Cooperativa, sono equivalenti ex lege, essendo entrambi stati sottoscritti dalle medesime organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (CGIL – CISL -UIL), senza bisogno alcuno di comparazioni ”;

- nella stessa data (7.6.2024) l’Amministrazione ha rappresentato che: “ Nel Bando la IO appaltante ha indicato il CCNL Cooperative sociali e non ha richiesto la mera applicazione di un qualsiasi CCNL sottoscritto dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative ”, con la conseguenza che “ la dichiarazione della non necessità di dichiarare l’equivalenza giustificata dall’operatore economico con la circostanza che trattasi di un contratto collettivo sottoscritto comunque dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, non può essere accettata ”;

- con successiva nota 12.6.2024 l’appellante ha ribadito di aver rilasciato dichiarazione di equivalenza tra i due contratti, e che – quanto alla tutela economica – la retribuzione oraria del personale già in servizio sarebbe stata armonizzata con la retribuzione tabellare CCNL Cooperative sociali, dichiarando altresì che: “ la maggiorazione della retribuzione oraria indicata in atti di gara (nostra dichiarazione di equivalenza del 28.03.2024) sarà imputata a superminimo non assorbibile ”.

6. Alcune considerazioni si impongono in merito a tali interlocuzioni.

Anzitutto, è rimasto senza risposta il quesito relativo al se al personale da assorbire sarebbe stato applicato il livello D2 – espressamente previsto dalla legge di gara, e relativo ad una contrattazione sindacale divenuta efficace tra le parti in epoca antecedente la formulazione dell’offerta – ovvero il livello D1. In particolare, tale risposta non può ritenersi implicita nella generica dichiarazione di equivalenza discendente, ad avviso dell’appellante, dal fatto che i due CCNL (Cooperative sociali e Aninsei) sarebbero state sottoscritti dalle stesse sigle sindacali (CGIL, CISL, UIL), e ciò sia perché tale assunto non è stato provato (non avendo anzi trovato smentita la tesi del civico ente secondo cui il CCNL Aninsei sarebbe stato sottoscritto soltanto dalla UIL), e sia perché il livello D2 era già riconosciuto come cogente dalla lex specialis (non impugnata in parte qua dall’appellante) al momento della presentazione delle offerte (cfr. punto C del progetto di gestione del servizio), sicché, richiesta espressamente di interloquire sul punto, l’appellante non avrebbe dovuto trincerarsi dietro generiche ed apodittiche affermazioni di equivalenza tra i due CCNL, ma specificare – semplicemente e chiaramente – che al personale sarebbe stato applicato il livello contrattuale D2.

7. La diversa condotta tenuta dall’appellante evidenzia invece una palese violazione del principio del clare loqui , laddove a richieste specifiche e reiterate del civico ente hanno fatto riscontro risposte sibilline e/o autoreferenziali (la dichiarazione di equivalenza tra i due CCNL).

8. Stante la permanenza di vasto settore di dubbio quanto alle tutele economiche da riconoscersi al personale, le parti sono concordemente addivenute alla determinazione di chiedere all’Anac un parere precontenzioso, ai sensi dell’art. 220 d. lgs. n. 36/23.

Con Delibera n. 392 del 30.7.2024 l’Anac ha reso il chiesto parere, affermando, ex alia , che: “ In relazione alla valutazione dell’equivalenza delle tutele economiche, la IO appaltante è tenuta ad accertare che il CCNL indicato dal concorrente garantisca lo stesso trattamento economico previsto dal CCNL indicato nel bando, in relazione alle componenti della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale: indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione – EDR a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste, pena l’esclusione dalla procedura di gara ”.

Tale parere esplicita chiaramente la circostanza – peraltro ampiamente evincibile dal sistema delle tutele economiche connesse al rapporto di lavoro – che la retribuzione globale non è data soltanto da quella oraria, ma dagli ulteriori elementi, e segnatamente l’indennità di contingenza, l’EDR, nonché le mensilità aggiuntive.

9. Orbene, neanche a fronte di tale chiara indicazione proveniente dall’Anac l’appellante ha fornito risposte certe e precise in ordine sia al livello contrattuale riconosciuti, e sia all’insieme delle tutele economiche, non avendo emendato la sua iniziale dichiarazione secondo cui: “ la retribuzione oraria del personale già in servizio sarebbe stata armonizzata con la retribuzione tabellare CCNL Cooperative sociali ” (nota 12.6.2024), specificando altresì che: “ la maggiorazione della retribuzione oraria indicata in atti di gara … sarà imputata a superminimo non assorbibile ”.

10. Dunque, da un lato nessun impegno previso e vincolante è stato assunto dall’appellante, in sede di offerta, con riferimento al livello contrattuale D2. Livello che, contrariamente a quanto previsto dall’appellante, era già imposto dal punto C del progetto di gestione del servizio, e dunque costituiva oggetto di impegno già a far data dall’offerta, e non soltanto successivamente ad essa, e segnatamente in sede di aggiornamento contrattuale.

Sul punto, si ribadisce che l’appellante con nota 28.5.2024, in risposta alla specifica richiesta sul se ai lavoratori attualmente in servizio “ verrà garantito il mantenimento dell’impiego con riconoscimento dell’inquadramento nel livello contrattuale D2 così come applicato per gli altri lavoratori svolgenti le stesse mansioni enucleate nel corrispondente profilo dal CCNL ”, ha testualmente risposto che: “ ai lavoratori interessati, saranno applicate le retribuzioni lorde orarie come da Capitolato ”.

Dunque, un riconoscimento ambiguo, non specifico, e tra l’altro limitato alla sola componente retributiva rappresentata dalla retribuzione lorda oraria, senza alcun riferimento agli ulteriori elementi della retribuzione.

11. Soltanto allo spirare del termine per la presentazione delle offerte, a fronte dell’ennesima richiesta di chiarimenti da parte dell’Ente, l’appellante ha affermato (nota 7.6.2024) che: “ le retribuzioni applicate ai lavoratori saranno esattamente corrispondenti a quelle equiparate al livello D2 ”.

12. Nondimeno, tale – tardivo – riconoscimento non può ritenersi decisivo, atteso che l’armonizzazione della tutela economica è stata sempre limitata alla “ retribuzione oraria ”, senza assunzione di alcuna garanzia quanto al riconoscimento degli ulteriori elementi della retribuzione previsti dal CCNL Cooperative Sociali, e segnatamente gli scatti di anzianità, l’EDR, le mensilità aggiuntive.

13. Sul punto, meritano di essere nuovamente ribaditi i passaggi documentali nei quali l’appellante ha escluso, o comunque eluso la relativa richiesta di chiarimenti da parte del civico ente.

In particolare:

- con nota 28.5.2024 l’appellante ha dichiarato che: “ La retribuzione tabellare mensile del personale già in servizio sarà armonizzata con il CCNL Cooperative Sociali a parità di mensilità supplementari. Non vi sono ulteriori indennità previste dai CCNL, quali le indennità economiche aggiuntive alla retribuzione tabellare che spetterebbero stabilmente ai lavoratori in ragione delle prestazioni previste dall’appalto. La misura degli scatti di anzianità, invece, non rientra nel confronto ”;

- con successiva nota 11.6.2024 l’appellante ha dichiarato che: “ ai fini della verifica dell’equivalenza delle tutele economiche, si ritiene che TA IO PP non possa richiedere l’applicazione del trattamento economico previsto dal CCNL Cooperative sociali per il 2024 e relativi adeguamenti futuri poiché ciò eluderebbe il divieto di imporre all’OE l’applicazione di un CCNL e ridurrebbe la valutazione di equivalenza (ancorata a parametri ed indici fissati da ANAC nel rispetto della ratio della norma) ad una mera verifica di identità della retribuzione del CCNL applicato dall’OE con quella del CCNL “indicato” dalla SA (il che sostanzialmente porterebbe, di nuovo, alla illegittima imposizione di un CCNL) ”, salvo aggiungere che: “ la maggiorazione della retribuzione oraria ” (e pertanto, solo quest’ultima, con l’esclusione degli ulteriori elementi della retribuzione) sarà imputata a superminimo assorbibile ”.

14. Pertanto, le affermazioni contenute nell’atto di appello in ordine alla presunta equivalenza delle tutele economiche sono smentite per tabulas dalla suddetta produzione documentale, tutta caratterizzata dalla sostanziale elusione delle specifiche e reiterate richieste dell’Amministrazione in ordine a tali fondamentali aspetti del rapporto di lavoro. La qual cosa è tanto più significativa, se si considera che dalla relazione tecnica di parte appellata – le cui conclusioni possono senz’altro essere accolte, costituendo la risultante di corretti presupposti fattuali – emerge che, anche a voler assumere a base di raffronto l’applicazione del CCNL Aninsei con l’armonizzazione della componente di retribuzione oraria, come sostenuto dall’appellante, il singolo lavoratore di livello

D2 si vedrebbe riconosciuto dalla Cooperativa gialla, per il quadriennio, un trattamento retributivo complessivo inferiore di € 4.254,87, cui aggiungersi la relativa differenza contributiva e di TFR, con una complessiva differenza di € 5.750,00.

15. Per tali ragioni, l’atto impugnato deve senz’altro ritenersi legittimo, in quanto coerente applicazione della reiterata elusione, da parte dell’appellante, dell’obbligo di specificare l’equivalenza retributiva del personale, equivalenza peraltro esclusa alla luce della perizia di parte appellata, le cui risultanze sono state revocate in dubbio dall’appellante con argomentazioni fondate su erronei presupposti fattuali, e/o smentite dalla obiettiva realtà documentale.

16. Da ultimo, non colgono nel senso le doglianze di parte appellante relative al presunto contrasto dell’impugnato atto di autotutela con la Delibera Anac n. 392/24, in quanto tale Delibera ha avuto unicamente l’effetto di rafforzare le valutazioni già raggiunte dall’Amministrazione in ordine all’assenza di equivalenza economica del CCNL Aninsei, rispetto al CCNL Cooperative sociali, stante la mancata considerazione delle voci aggiuntive (scatti di anzianità; EDR, ecc.) rispetto alla retribuzione tabellare mensile.

17. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

18. Sussistono giusti motivi – legati alla natura delle questioni esaminate – per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

DI BA, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

OB HE MI, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
OB HE MI	DI BA

IL SEGRETARIO