Pubblicato il 26/03/2026

N. 02549/2026REG.PROV.COLL.

N. 09539/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9539 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG ZCE3D51388 da
Giuseppe della Valle n.q. di amministratore unico della Azienda Agricola della Valle S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Severino Berardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziana Monti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Sauie S.r.l. in liquidazione, L’Orto di Emilia Società Agricola, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 06002/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. IM NI e uditi per le parti gli avvocati Rosaria Saturno in delega dell'avv. Tiziana Monti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si tratta di una gara per l’affidamento della gestione di una azienda agricola della Regione Campania (a CO, in provincia di Macerata) sino ad ora amministrata da una società regionale in house (IE). Trattasi, in particolare, di beni provenienti dal soppresso Istituto “Paolo Colosimo” pro-ciechi di Napoli.

La gara veniva affidata in via provvisoria, mediante proposta di aggiudicazione, alla odierna appellante società agricola “Della Valle”.

Tuttavia, a seguito di specifica segnalazione della stessa IE la gara veniva revocata, dall’amministrazione regionale, vuoi per la ritenuta presenza di beni culturali, vuoi perché la stessa IE, la quale versa attualmente in situazione di liquidazione societaria, ha chiesto alla Regione Campania di indire una gara a doppio oggetto non solo per la tenuta di CO (Comune di Potenza Picena in provincia di Macerata nelle Marche) ma anche per quella di RA a Gallicano nel Lazio (provincia di Roma): dunque per ragioni di maggiore razionalità amministrativa e finanziaria.

2. Il provvedimento di revoca veniva impugnato dinanzi al TAR Campania il quale ha ritenuto non altrimenti sindacabili le ragioni poste alla base del suddetto atto di ritiro, tenuto anche conto che la gara era appena stata aggiudicata e quindi alcuna forma di più stringente legittimo affidamento si sarebbe nel tempo potuta formare in capo alla odierna appellante.

3. L’atto di appello si fonda sui seguenti motivi:

3.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato rilevato il difetto di motivazione posto alla base del suddetto provvedimento di revoca;

3.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata rilevata l’assenza dei presupposti onde procedere alla revoca ossia la “insussistenza di vincoli culturali sia sulla Tenuta di RA sia sull’Azienda Agricola di CO” (pag. 10 atto di appello);

3.3. Erroneità nella parte in cui non è stato disposto, per illegittimità derivata, l’annullamento degli “atti di indizione della nuova procedura di affidamento” (pag. 12 atto di appello);

3.4. Erroneità nella parte in cui è stato dichiarato tardivo il deposito del documento versato in atti, dalla odierna appellante, in data 3 luglio 2025;

3.5. Erroneità nella parte in cui è stata rigettata l’istanza risarcitoria.

4. Si costituiva in giudizio la Regione Campania per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. Si costituiva altresì il Ministero della cultura.

5. Alla pubblica udienza del 12 marzo 2026, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso osserva il collegio che, con riguardo al primo motivo di appello:

6.1. Il provvedimento di revoca si concentra non solo sulla presenza di beni culturali (castello ed ex granai), per i quali occorrerebbe seguire la prescritta procedura di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, ma anche su esigenze di razionalizzazione dell’azione amministrativa tra l’altro ben evidenziate nel provvedimento di revoca (ossia necessità di predisporre una gara unica sui due compendi agricoli attesa la situazione di crisi liquidatoria della società regionale IE);

6.2. Trattasi dunque di atto plurimotivato come già detto basato, oltre che sulla presenza di beni di interesse culturale, anche sul fatto che: a) l’ente attualmente deputato alla loro gestione (IE) è in stato di liquidazione e quindi versa in una grave situazione di dissesto finanziario; b) in tale contesto occorre comunque garantire la continuità aziendale sia dell’allevamento, sia della produzione agricola in senso stretto; c) per evitare ulteriori esborsi finanziari ed assicurare la massima efficienza gestionale è dunque necessario accorpare la gestione dei due compendi in questione (CO e RA) presso un unico soggetto: di qui la necessità di revocare l’originaria gara (riguardante la sola tenuta di CO) e indirne una nuova che riguardi entrambe le tenute da affidare, di conseguenza, ad un unico soggetto aggiudicatario;

6.3. La procedura avviata e poi revocata era pacificamente giunta alla proposta di aggiudicazione. Sul punto non vi è contestazione;

6.4. Questa la giurisprudenza che ha avuto modo di occuparsi del tema della revoca della aggiudicazione provvisoria (o proposta di aggiudicazione):

- Cons. Stato, sez. VII, 19 dicembre 2024, n. 10220:

“in merito ad un ipotetico o presunto affidamento degli odierni appellanti … per consolidata giurisprudenza amministrativa, la natura giuridica di atto generale del bando e di atto endoprocedimentale della proposta di aggiudicazione non consentono di applicare integralmente la disciplina degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241 del 1990 in tema di revoca e annullamento d'ufficio, con particolare riferimento all'esigenza del raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario della mera proposta di aggiudicazione (Cons. St., sez. III, 31 marzo 2021, n. 2707)” ;

- Cons. Stato, sez. III, 31 marzo 2021, n. 2707:

“la natura giuridica di atto generale del bando e di atto endoprocedimentale della aggiudicazione provvisoria (ora, proposta di aggiudicazione) non consentono … di applicare la disciplina dettata dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies, l. n. 241 del 1990 in tema di revoca e annullamento d'ufficio (Cons. St., sez. V, 20 agosto 2013, n. 4183): la revoca dell'aggiudicazione provvisoria (ovvero, la sua mancata conferma), al pari della revoca della lex specialis che ne è a monte non è, difatti, qualificabile alla stregua di un esercizio del potere di autotutela, sì da richiedere un raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario (Cons. St., sez. V, 20 aprile 2012, n. 2338)” ;

- Cons. Stato, sez. III, 17 febbraio 2021, n. 1455:

“Per giurisprudenza pacifica, "la revoca dell'aggiudicazione provvisoria e di tutti gli atti di gara precedenti l'aggiudicazione definitiva, compreso il bando di gara, rientra nel potere discrezionale dell'amministrazione, il cui esercizio prescinde dall'applicazione dell'art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, pur richiedendosi la sussistenza di concreti motivi di interesse pubblico tali da rendere inopportuna la prosecuzione delle operazioni di gara" (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1744/2020)” . Ed ancora: “Anche questa Sezione, nella sentenza n. 4461/2019, ha in materia affermato che "A differenza del potere di annullamento d'ufficio, che postula l'illegittimità dell'atto rimosso d'ufficio, quello di revoca esige, infatti, solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all'art. 21 quinquies l. cit. (e che, nondimeno, sono descritte con clausole di ampia latitudine semantica), sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso ad un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'Amministrazione procedente. Con riferimento alla procedura di gara deve premettersi, in via generale, che mentre la revoca resta impraticabile dopo la stipula del contratto d'appalto, dovendo utilizzarsi, in quella fase, il diverso strumento del recesso (come chiarito dall'Adunanza Plenaria con la decisione in data 29 giugno 2014, n. 14), prima del perfezionamento del documento contrattuale, al contrario, l'aggiudicazione è pacificamente revocabile (Cons. St., sez. III, 13 aprile 2011, n. 2291)” ;

6.5. Nel caso di specie la stazione appaltante ha esercitato il potere di autotutela ancor prima di procedere all'aggiudicazione definitiva, in conseguenza della nuova valutazione dell'interesse pubblico indotta dalle ragioni che si sono richiamate e che costituiscono la motivazione del provvedimento di revoca. Tali ragioni integrano pienamente il paradigma normativo indicato dall'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, e ciò dal momento che i presupposti della revoca non sono solo “sopravvenuti motivi di pubblico interesse” ovvero il “mutamento della situazione di fatto” ma anche, come nel caso di specie, una “nuova valutazione dell'interesse pubblico originario”;

6.6. Nuova valutazione di interesse pubblico nel caso di specie compendiabile, come già detto, nei seguenti elementi: a) crisi finanziaria dell’ente gestore; b) necessità di assicurare la continuità aziendale; c) esigenza di individuare un gestore unico dei due compendi agricoli;

6.7. Alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, il primo motivo di appello deve pertanto essere rigettato attesa la sicura adeguatezza della motivazione posta alla base della specifica ragione di revoca.

7. Poiché il primo motivo di appello riguarda, come appena riferito, una delle due ragioni di revoca della gara, ossia le esigenze di razionalità e di efficienza amministrativa (due compendi per un soggetto unico) che sono state appena ritenute legittime da questo collegio, va da sé che il secondo motivo di appello, riguardante invece l’altra ragione di revoca (presenza di beni culturali) va a questo punto ritenuto improcedibile per carenza di interesse. Ed infatti, per giurisprudenza costante: “per sorreggere l'atto plurimotivato in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento; pertanto, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze” (Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2025, n. 9668, ove si cita numerosa giurisprudenza tra cui Cons. Stato, Sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114 e Sez. V, 14 aprile 2020, n. 2403, 13 settembre 2018, n. 5362, 3 settembre 2003, n. 437). Ed ancora: “in presenza di un atto c.d. plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le una dalla altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento” (Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2025, n. 8566, in cui si cita anche Cons. Stato, sez. VI, 31 luglio 2020, n. 4866).

Nel caso in esame, il provvedimento impugnato di revoca della gara poggia come detto su almeno due autonome motivazioni sicché, secondo l'insegnamento sopra citato, la legittimità di una sola fa sì che l'atto resista alle censure avverso le altre motivazioni.

Di qui la ridetta improcedibilità della seconda censura di appello.

8. Il terzo motivo di appello va parimenti rigettato in quanto la legittimità della revoca, sopra evidenziata, comporta la legittimità, altresì, del successivo atto di indizione di nuova gara a doppio oggetto.

9. Il quarto motivo è irrilevante in quanto, anche a voler ammettere l’erronea dichiarazione di tardività del deposito documentale in data 3 luglio 2025, gli esiti del presente giudizio non potrebbero subire mutamento alcuno.

10. Il quinto motivo, riguardante l’istanza risarcitoria, è infondato in quanto si concentra unicamente sulla ritenuta illegittimità della disposta revoca (cfr. pag. 15 atto di appello), revoca che al contrario, per le ragioni appena esposte, è stata invece correttamente posta in essere dalla appellata amministrazione regionale. In ogni caso, non è stato neppure allegato alcun elemento onde poter valutare una eventuale responsabilità di tipo precontrattuale per comportamento scorretto da parte della stessa PA. Anche tale motivo deve pertanto essere rigettato.

11. In conclusione, il ricorso in appello si rivela infondato e deve quindi essere rigettato.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nei confronti della sola Regione Campania, atteso il tenore delle difese prodotte nel corso di questo giudizio, mentre per la stessa ragione vanno integralmente compensate nei confronti dell’amministrazione statale costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese nei confronti della sola Regione Campania, spese da liquidare nella complessiva somma di euro 4.000 (quattromila/00), oltre IVA e CPA ove dovute. Spese compensate nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO IN, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

IM NI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IM NI	NO IN

IL SEGRETARIO