Pubblicato il 14/04/2026

N. 02960/2026REG.PROV.COLL.

N. 09958/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9958 del 2023, proposto da
RI RO, rappresentata e difesa dall'avvocato Emilia Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 9539/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. OR MB e uditi per le parti gli avvocati Emilia Pulcini e l'avvocato dello Stato Gaetana Natale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante, funzionaria pubblica appartenente al ruolo unico del Corpo di Polizia penitenziaria, ha riferito:

- di avere partecipato al III corso di formazione per l’accesso al ruolo direttivo speciale e di essere stata immessa in detto ruolo con nomina datata 8 maggio 2006;

- che, con provvedimento del Direttore generale del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria in data 14 marzo 2011, è stata promossa alla qualifica di commissario penitenziario del ruolo direttivo speciale con decorrenza 1° luglio 2008 (la decorrenza giuridica è stata successivamente retrodatata alla data del 9 maggio 2008 con provvedimento del Direttore generale dell’Amministrazione penitenziaria del 5 dicembre 2011);

- che, con provvedimento del DAP del 30 maggio 2019, è stata collocata a riposo per raggiungimento del limite di età con decorrenza dal 1° giugno 2019.

2 - Ciò premesso, con ricorso al Tar per il Lazio, l’appellante ha proposto un’azione di accertamento al fine di sentire dichiarare il proprio diritto ad essere ammessa allo scrutinio per merito comparativo per ottenere la qualifica di Dirigente aggiunto a decorrere dall’8 maggio 2019, con le conseguenze di legge in ordine al trattamento pensionistico e al trattamento di fine rapporto.

2.1 - A sostegno del ricorso ha sostenuto che, in applicazione dell’art. 42, co. 9, del d.lgs. n. 95/2017, avrebbe maturato l’anzianità di servizio (13 anni) richiesta per l’accesso alla qualifica superiore di commissario coordinatore penitenziario (ora Dirigente aggiunto) in data 8 maggio 2019, data anteriore alla cessazione dal servizio avvenuta in data 1° giugno 2019, con il conseguente diritto al riconoscimento della qualifica professionale di commissario coordinatore penitenziario a decorrere dalla medesima data.

2.2 – L’appellante ha inoltre rappresentato che la Direzione della Casa circondariale presso cui prestava servizio, con nota prot. n. 10250 del 22 novembre 2019, ha trasmesso al Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria la documentazione relativa alla sua carriera “per la valutazione dei titoli negli scrutini per merito comparativo per la promozione alla qualifica di Commissario Coordinatore di Polizia Penitenziaria”; tuttavia, non risulta che il Ministero abbia ammesso, né escluso, la stessa dallo scrutinio per merito comparativo.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

Accogliendo la tesi dell’Amministrazione, il Tar ha ritenuto che la mancata promozione della ricorrente sarebbe dipesa dalla circostanza che questa non si trovava nelle condizioni per conseguirla, non essendo in servizio alle date normativamente previste per l’effettuazione dello scrutinio.

3.1 - Secondo il T.A.R., dal combinato disposto dell’art. 42, comma 9, del d.lgs. n. 95 del 2017, dell’art. 40 del d.P.R. n. 1077 del 1970, coordinati con l’art. 43 del d.lgs n. 443 del 1992, si evincerebbe che il possesso dei requisiti di anzianità per la promozione legittimerebbe unicamente l’accesso alla procedura comparativa. Ne consegue che la qualifica di Commissario Coordinatore Penitenziario non potrebbe essere conseguita automaticamente al mero compimento dell’anzianità di servizio prevista, essendo invece necessario il previo espletamento di un confronto valutativo, cui il candidato può accedere solo se in servizio presso l’Amministrazione Penitenziaria.

4 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia deducendo l’”Erroneità della sentenza per non aver rilevato la contraddittorietà dell’agire dell’Amministrazione e la violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 9, d.lgs. n. 95/2017. Eccesso di potere. Irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Violazione del principio di interpretazione letterale della norma.”

L’appellante contesta gli assunti del Giudice di primo grado, sostenendo che la promozione a dirigente aggiunto dell’art. 42, commi 8 e 9, del d.lgs n. 95/2017, per espressa disposizione normativa, non decorre dal 1° luglio 2019.

Secondo l’appellante, il mancato riconoscimento della qualifica di dirigente aggiunto deriva dal fatto che l’amministrazione ha applicato illegittimamente la normativa speciale, interpretandola erroneamente. Essa, infatti, avrebbe applicato alla promozione prevista - in via speciale e derogatoria e legata al solo maturare di 13 anni di anzianità nel ruolo all’art. 42, comma 9, del d.lgs n. 95 cit., pur se con previo scrutinio - la data di decorrenza stabilita in via ordinaria per le promozioni nell’ambito delle carriere del Corpo.

Per l’appellante, far decorrere la promozione a dirigente aggiunto dal 1° luglio - così come stabilito per l’appellante, sulla base della disciplina ordinaria – si scontra con la lettera dell’art. 42 che prevede 13 anni di ruolo dalla data di immissione nello stesso per le due categorie di dipendenti della polizia penitenziaria, quelli immessi in servizio il 5.11.2003 e quelli immessi l’8.5.2006.

4.1 - In via subordinata, l’appellante chiede di valutare la rilevanza e la non manifesta infondatezza della seguente questione costituzionale, con sospensione del giudizio e rinvio della questione alla Corte costituzionale: “se sia in contrasto con i principi di certezza del diritto, ragionevolezza, nonché con gli artt. 3 e 97 Cost, l’art. 42 commi 8 e 9 d.lgs n. 95/2017 in combinato tra loro – che costituisce norma speciale adottata per esigenze di riallineamento dei soppressi ruoli ordinario e speciale del corpo di polizia penitenziaria - nella parte in cui consente all’amministrazione di posticipare la decorrenza giuridica della promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario ad una data diversa rispetto a quella espressamente indicata nella norma (il compimento di tredici anni di anzianità complessiva nel ruolo a far data rispettivamente dal 5.11.2003 e dall’8.5.2006), e cioè alla data del 1 luglio 2019, data di decorrenza ordinaria degli scrutini per merito comparativo tenuti entro il 30 giugno”.

5 – L’appello è infondato.

La questione dedotta con l’appello è se, ai fini della promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario, sia sufficiente aver maturato l’anzianità prevista dalla legge al tempo dell’avvio della procedura comparativa o, diversamente, se sia necessario il possesso di altri requisiti di ordine generali, fra tutti, la permanenza in servizio alle date normativamente previste, anche ai fini dell’effettuazione dello scrutinio.

Questo Consiglio si è già espresso in senso conforme alla sentenza impugnata, la quale merita integrale conferma (cfr. sentenze Cons. St. n. 9402/2025 e n. 9379/2025 da intendersi in questa sede richiamate anche ai sensi dell’art. 88, comma 2 lett. c, del c.p.a.).

6 - I commi 8 e 9 dell’art. 42 d.lgs. n. 95/2017 prevedono che: “i commissari del ruolo direttivo speciale immessi in ruolo con decorrenza 5 novembre 2003 e 8 maggio 2006 assumono la qualifica di commissario capo penitenziario con decorrenza giuridica ed economica 1° gennaio 2016, nel rispetto dell’ordine di ruolo” (comma 8); “il personale di cui al comma 8 consegue la promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario [n.d.e. ora dirigente aggiunto] a ruolo aperto mediante scrutinio per merito comparativo al compimento di tredici anni di anzianità complessiva nel ruolo” (comma 9)”.

La lettera dell’art. 42, comma 9, del d.lgs. n. 95/2017 appare chiara nel prevedere che i commissari del ruolo direttivo speciale immessi in ruolo conseguono la promozione alla qualifica di commissario coordinatore penitenziario a ruolo aperto mediante “scrutinio per merito comparativo” al compimento di tredici anni di anzianità complessiva nel ruolo; di conseguenza, la promozione non consegue automaticamente al maturare dell’anzianità prescritta, ma richiede l’effettuazione dello scrutinio comparativo nei termini di legge.

Dalla formulazione delle richiamate disposizioni che regolano la fattispecie risulta infatti che, ai fini della promozione, è necessario l’espletamento della procedura comparativa, non essendovi alcun riferimento a un conseguimento automatico della promozione una volta maturati i requisiti di anzianità.

In argomento il Collegio ritiene che non sussistano ragioni per discostarsi dalla conclusione in tal senso già affermata in fattispecie analoga dalla sentenza di questo Consiglio di Stato, n. 4941 del 2019, richiamata dal Tar, che ha avuto modo di affermare che la progressione di carriera non è un effetto automatico dell’anzianità maturata, ma solo uno dei requisiti per poter accedere agli scrutini di promozione (“da un lato l'anzianità è solo uno (ma non l'unico) dei requisiti prescritti per l'ammissione agli scrutini di promozione e, dall’altro, la promozione non è un effetto automatico dell'anzianità maturata bensì del superamento degli scrutini e dell'utile collocazione nella relativa graduatoria” .

6.1 – Ferma la necessità dello svolgimento di uno scrutinio comparativo, la domanda dell’appellante risulta preclusa dal fatto che questa ha cessato il servizio prima dello svolgimento di detta procedura valutativa.

In relazione a quest’ultima circostanza va evidenziato che lo scrutinio non è funzionale soltanto all’interesse del dipendente a conseguire la promozione alla qualifica superiore (che nel caso di specie, vista la cessazione dal servizio, si risolve in un vantaggio pressoché esclusivamente economico per quest’ultimo) ma, come condivisibilmente rilevato dal Tar, anche, e soprattutto, all’interesse pubblico e preminente dell’Amministrazione a ricoprire i relativi ruoli, che evidentemente presuppongono che il personale sia ancora in servizio.

6.2 – A nulla rileva che l’eventuale decorrenza giuridica della promozione possa anche retroagire al compimento dei tredici anni di servizio, dovendosi comunque superare positivamente la procedura valutativa prevista dalla legge, che presuppone necessariamente la permanenza in servizio dell’interessata.

7 – Alla luce delle considerazioni che precedono risulta irrilevante e manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata dall’appellante, essendo da un lato pacifico per le ragioni innanzi esposte che la promozione a cui aspira l’appellante non è una conseguenza automatica del decorso del termine di tredici anni previsto dalla disposizione di legge e, dall’altro, non essendo affatto irragionevole che per conseguire una promozione sia necessario che l’interessato sia in servizio al momento di svolgimento della procedura comparativa a ciò finalizzata; né, infine, può essere censurato il fatto che il legislatore abbia subordinato la promozione ad uno scrutinio comparativo, quale strumento atto a valutare gli interessati alla promozione al fine di meglio perseguire l’interesse pubblico dell’amministrazione (sulla compatibilità costituzionale delle norme censurate vedasi anche Cons. St. n. 9379/2025).

8 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Non è necessario provvedere sulle spese di lite, stante la mancata costituzione in giudizio di parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI NE, Presidente

OR MB, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR MB	RI NE

IL SEGRETARIO