N. 08543/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 18/02/2026
N. 01309 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08543/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8543 del 2023, proposto da
LO MI, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Cardi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di
Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda)
20 marzo 2023, n. 4843, resa tra le parti; N. 08543/2023 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il consigliere Angela
AN e udito per la parte appellante l'avvocato Marcello Cardi;
Viste le conclusioni della parte appellata, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Come risulta dagli atti l'appellante sig. LO MI è proprietario di un locale sito in Roma alla via Clementina n. 6, piano terra, ad uso attività commerciale, per il quale egli presentava, in data 29 marzo 2004, una domanda di condono edilizio ai sensi del d.l. 269/2003, conv. dalla legge n. 326/2003, e della L.R. 12/2004, relativa al “cambio di destinazione d'uso da magazzino a negozio e realizzazione di soppalchi per complessivi mq. 129,00”, qualificando l'abuso come afferente alla categoria n. 1 di cui all'allegato al citato d.l. e, conseguentemente, quantificando in euro 19.350,00
l'oblazione dovuta (di cui € 5.805,00 subito versati all'atto della presentazione dell'istanza) e in euro11.481,00 gli oneri concessori (dei quali versati immediatamente
€ 3.444,30).
2. In seguito, con nota di rettifica corredata di relazione tecnica successivamente predisposta e depositata, l'appellante esponeva che l'ampliamento effettivo operato in assenza di titolo andava riferito solamente ai soppalchi, per un totale di mq. 34,40, e non alla superficie totale dell'immobile pari a 129 mq., come indicato nell'istanza di condono. Inoltre, sosteneva che non dovessero calcolarsi gli importi dovuti (a titolo di oblazione e oneri) per il cambio di destinazione d'uso in quanto il locale aveva già N. 08543/2023 REG.RIC.
destinazione d'uso commerciale, come risultante dalla scheda catastale di primo impianto del 1939, allegata dal tecnico incaricato.
3. All'esito dell'istruttoria, l'Ufficio Condono Edilizio di Roma Capitale emetteva in data 8 settembre 2014 la determina dirigenziale prot. 132723, con cui comunicava il rilascio della concessione edilizia in sanatoria e contestualmente chiedeva il pagamento di quanto dovuto dal richiedente a titolo di oblazione, oneri concessori e diritti di segreteria per gli abusi di cui trattasi, per un importo complessivo di €
13.552,97.
4. Con ricorso notificato il 13 novembre 2014 il sig. MI impugnava dinanzi al
Tar del Lazio la determinazione dirigenziale sopra specificata nella parte in cui, con la medesima, venivano determinati gli oneri concessori e l'oblazione dovuti per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria.
4.1. Contro il provvedimento così descritto, il sig. MI censurava la violazione degli artt. 2, 6 e 7 della L.R. Lazio n. 12/2004 e l'eccesso di potere nelle forme del difetto di istruttoria, carenza di motivazione e travisamento dei fatti, lamentando che gli importi da versare erano stati erroneamente calcolati.
4.2. In particolare, il ricorrente si doleva che con il provvedimento impugnato Roma
Capitale non aveva minimamente tenuto conto della rettifica dell'istanza successivamente inoltrata, calcolando così gli importi ancora dovuti in ragione del mutamento di destinazione d'uso e dell'ampliamento per come indicati nella domanda di condono originariamente presentata.
4.3. Ad avviso del ricorrente l'immobile aveva mantenuto intatto sin dal 1939 la destinazione d'uso commerciale originaria come attestato, oltre che dalla planimetria catastale allegata, anche dalla circostanza che, almeno dal 1942, ivi si svolgeva attività tipografica e che, tale essendo la situazione, l'amministrazione avrebbe dovuto tenere conto della legittima preesistenza di tale destinazione d'uso, come risulterebbe confermato anche da ordini di servizio e circolari interne all'amministrazione N. 08543/2023 REG.RIC.
capitolina le quali farebbero salva la legittimità delle destinazioni d'uso impresse agli immobili in epoca anteriore al 1° settembre 1967, anche se in contrasto con gli strumenti urbanistici sopravvenuti.
4.4. Inoltre, non tenendo in considerazione alcuna la nota di rettifica presentata, Roma
Capitale avrebbe violato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il richiedente il condono potrebbe modificare la richiesta sino a quando l'amministrazione non si sia espressa.
4.5. Ancora, da un punto di vista sostanziale, il ricorrente contestava l'illegittimità delle opere in questione, dal momento che con pronunciamento reso all'udienza del
28 maggio 2009 il Tribunale ordinario di Roma aveva assolto “perché il fatto non costituisce reato” il ricorrente dal reato a lui ascrittogli non avendo le opere in questione carattere di struttura muraria e, quindi, di trasformazione dell'assetto edilizio e, pertanto, non necessitando di titolo abilitativo espresso.
4.6. Si costituiva in giudizio Roma Capitale sostenendo la legittimità del provvedimento impugnato e instando per la reiezione del ricorso.
5. Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, il Tar adito ha respinto il ricorso, dichiarando infondate le censure.
In particolare, il Tribunale amministrativo ha considerato corretta la quantificazione degli importi operata nel provvedimento impugnato, ritenendo, da un lato, non provata la destinazione d'uso commerciale del locale ante 1967, e, dall'altro, rilevando la non omogeneità delle categorie catastali - C1 (attività commerciale) e C2 (magazzino) – tra le quali è avvenuto il cambio di destinazione d'uso.
6. Di tale sentenza il ricorrente deduce l'erroneità e domanda la riforma con l'appello proposto, che ha affidato a due motivi, da esaminarsi in diritto.
6.1. Roma Capitale si è costituita in resistenza anche nel presente giudizio, contestando i motivi dedotti avverso la sentenza e concludendo per il rigetto dell'appello. N. 08543/2023 REG.RIC.
6.2. All'udienza del 23 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
7. L'appello è affidato a due motivi, che sono di seguito sintetizzati.
7.1. Con il primo motivo parte appellante censura la “violazione degli artt. 2, 6 e 7
L.R. 12/2004” ed “eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione
e travisamento dei fatti”.
Dopo aver premesso che il presente giudizio non ha ad oggetto la sanabilità o meno di opere illecitamente realizzate ma la esatta quantificazione degli oneri di condono – che si è contestata in quanto l'amministrazione comunale non avrebbe considerato né la ridotta superficie oggetto di condono (mq 34,40 e non mq 129) né che il locale aveva già destinazione d'uso commerciale - l'appellante critica le statuizioni della sentenza che non hanno attribuito rilievo nell'odierno contenzioso alla decisione n. 13216/2009 con la quale il Tribunale ordinario di Roma lo assolveva dall'imputazione con la formula “perché il fatto non costituisce reato”.
Al riguardo l'appellante evidenzia che la sentenza penale non potrebbe esplicare efficacia di giudicato nel contenzioso amministrativo de quo qualora “i fatti che costituiscono l'oggetto dei due accertamenti giurisdizionali” fossero davvero divergenti, mentre nel caso di specie il giudizio penale ha per oggetto la realizzazione dei soppalchi presenti nel locale di via Clementina n. 6 in Roma e, quindi, verte (anche se solo in parte) sulla stessa circostanza oggetto del giudizio amministrativo, che riguarda la concessione in sanatoria relativa “non già alla sola realizzazione dei soppalchi, quanto al più complessivo intervento di mutamento di destinazione d'uso”.
Pertanto, la determinazione degli oneri per la concessione in sanatoria dovrebbe essere commisurata ai soli soppalchi e non estendersi al mutamento di destinazione d'uso, interessando l'intera superficie del locale. N. 08543/2023 REG.RIC.
7.2. Col secondo motivo parte appellante formula analoghe censure di violazione di legge ed eccesso di potere, deducendo, in particolare, che il Tar avrebbe errato nel ritenere, con riguardo alla rettifica dell'istanza di condono, che il ricorrente non abbia fornito la prova dell'esistenza, ante 1967, della destinazione d'uso commerciale del locale in oggetto.
Il giudice di primo grado avrebbe così seguito l'errata definizione di attività
“artigianale” della tipografia in esercizio sin dal 1942 nel locale in via Clementina data dal Comune, sebbene tale attività rivestisse senz'altro carattere commerciale. Il
Tribunale inoltre avrebbe omesso di considerare che con l'Ordine di Servizio n. 43 del
25 novembre 1979 il Comune di Roma ha stabilito che “le destinazioni d'uso in atto prima del 1° settembre 1967 […] e non modificate successivamente sono da considerarsi legittime anche se in contrasto con le attuali norme tecniche di P.R.G”.
L'appellante sottolinea al riguardo, che così come risulta dalla relazione depositata in giudizio da Roma Capitale, l'immobile era qualificato (sin dall'epoca in cui vi si esercitava la predetta attività di tipografia) come magazzino perché classificato come
C2; egli invoca, pertanto, la sostanziale omogeneità delle categorie catastali C1 e C2, entrambe ritenute afferenti alla medesima destinazione d'uso commerciale.
8. Le censure non possono essere accolte.
9. In primo luogo deve rilevarsi, con portata assorbente di ogni doglianza, che correttamente la pronuncia appellata ha ritenuto non soddisfatto l'onere, gravante sul ricorrente, di comprovare la legittima preesistenza, ante 1967, della destinazione d'uso commerciale del locale; e ciò a prescindere dalla facoltà dell'interessato di modificare o anche rinunciare all'istanza di condono proposta fintantoché non sia intervenuta una decisione definitiva sulla stessa da parte dell'amministrazione.
9.1. Del pari, sono corrette e meritano di essere confermate le statuizioni della sentenza le quali hanno escluso che il giudicato penale possa esplicare efficacia di giudicato nell'odierno contenzioso. N. 08543/2023 REG.RIC.
9.2. Infatti, sebbene con sentenza n. 13216/2009 il Tribunale ordinario di Roma abbia assolto l'odierno appellante dal reato ascrittogli, riconoscendo come legittimamente realizzati i soppalchi presenti nel locale, tuttavia, come ritenuto dal primo giudice, obiettivamente divergenti sono i fatti che costituiscono l'oggetto dei due accertamenti giurisdizionali.
9.3. In quello condotto dal giudice penale – e conclusosi con la sentenza di assoluzione sopra citata – all'attenzione del giudicante era posta la realizzazione, in assenza del prescritto titolo edilizio, di alcuni soppalchi insistenti nel locale in questione, oltre che un ampliamento complessivo del medesimo realizzato anche attraverso l'abbassamento del piano di calpestio dello stesso.
9.4. L'oggetto dell'odierno giudizio, invece, concerne un provvedimento di concessione in sanatoria relativo non già alla sola realizzazione dei soppalchi, quanto al più complessivo intervento di mutamento di destinazione d'uso del manufatto da magazzino a negozio, in ordine alla quale parte appellante vuol dimostrare che, in realtà, la destinazione d'uso commerciale fosse sin dall'inizio quella impressa all'immobile e che l'abuso di cui ha richiesto la sanatoria si riferisca solo alla soppalcatura del locale in questione.
9.5. E però correttamente la sentenza appellata ha sul punto rilevato come proprio la scheda catastale di primo impianto del 1939 invocata dal ricorrente evidenzi, al contrario, l'originaria destinazione a magazzino dell'immobile, vocazione confermata, poi, anche dai successivi accatastamenti, sino a quello effettuato il 25 marzo 2005 che, per la prima volta, reca traccia della destinazione commerciale nel frattempo assunta dal bene.
Quanto, poi, alla copertina attestante la stampa di un libro nei locali in questione, asseritamente avvenuta nel 1942 e indicata dal ricorrente come principio di prova in ordine alla destinazione commerciale del locale, la sentenza impugnata ha altrettanto N. 08543/2023 REG.RIC.
correttamente osservato che l'elemento in questione sia idoneo, tutt'al più, a dimostrare il carattere artigianale delle attività svolte nel locale prima del 1967.
9.6. Non può neanche accedersi all'argomentazione, qui riproposta dall'appellante, della sostanziale omogeneità tra le categorie catastali C1 (attività commerciale) e C2
(magazzino) dovendosi, piuttosto, seguire il consolidato orientamento secondo il quale il cambio di destinazione d'uso di un immobile da magazzino ad esercizio commerciale interviene tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee e, quindi, integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico soggetta a regime concessorio oneroso indipendentemente dall'esecuzione di opere, con la conseguenza che la detta modificazione effettuata senza il previo rilascio del titolo concessorio si presenta abusiva (in termini, da ultimo, cfr. Cons. St., sez. VII, n. 10908 del 13 dicembre 2022 e gli ampi riferimenti giurisprudenziali ivi contenuti).
9.7. Sulla base di queste considerazioni, che il Collegio ritiene pienamente condivisibili, il primo giudice ha correttamente concluso che, non risultando comprovata la legittima preesistenza della destinazione d'uso commerciale del bene,
l'amministrazione ha legittimamente quantificato gli importi dovuti a titolo di oneri concessori e oblazione in relazione agli abusi oggetto di condono, applicando le disposizioni della L.R. Lazio n. 12/2004 nonché della Delibera di Consiglio Comunale
n. 59/2006, attuativa della L. 326/2003, in ragione della data di ultimazione delle opere
(31 marzo 2003) indicata dall'istante nella domanda di condono
9.8. Infatti, il provvedimento determinativo degli oneri, pur tenendo in debita considerazione la parziale rettifica dell'istanza, ha comunque ritenuto dovuti gli importi relativi al cambio di destinazione d'uso da magazzino a locale commerciale, non ritenendo raggiunta la prova della destinazione commerciale ante 1967 del locale
(ex multis Cons. Stato, sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8475; Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2018, n. 139). N. 08543/2023 REG.RIC.
9.9. Infine, non sussiste l'asserita carenza di motivazione: infatti, gli atti con i quali l'ente locale rivendica somme a titolo di oblazione e di oneri concessori per condono di abusi edilizi non necessitano di particolare motivazione trattandosi del risultato di una mera operazione materiale, applicativa di parametri fissati dalla legge o da norme di natura regolamentare stabilite dall'Amministrazione, che nella specie, per le ragioni sopra esposte, sono stati correttamente applicati.
10. Pertanto, l'appello proposto è infondato e va respinto.
11. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante LO MI alla rifusione delle spese di giudizio a favore di Roma Capitale, che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
OB CH, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Angela AN, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere N. 08543/2023 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Angela AN
IL PRESIDENTE
OB CH
IL SEGRETARIO