Pubblicato il 17/03/2026

N. 02220/2026REG.PROV.COLL.

N. 02006/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2006 del 2024, proposto da
MA AC, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Vicenzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon e Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 1192/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. AN AM;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante è proprietario di un’area sita nel Comune di Verona in Via Torricelle n. 9, destinata a un parco giochi per bambini denominato “La Torretta”. L’area è interessata da un vincolo paesaggistico imposto con D.M. 30.1.56 (c.d. Vincolo Collina) ai sensi della L. 1497/39 (oggi d.lgs. 42/2004).

Nel 1996 veniva realizzata la copertura di un’area di circa 24 mq con struttura e tendone in PVC delle dimensioni di mt. 6.00 x 4.10 ed altezza di mt. 2.50, che è stata oggetto di condono da parte del Comune di Verona con provvedimento prot. n. 923 del 28 settembre 2006.

A seguito del condono, l’appellante procedeva alla parziale sostituzione dei teli in PVC con muratura.

2 - Il Comune di Verona, in data 14 dicembre 2007, avviava un procedimento sanzionatorio con cui contestava la presenza di opere senza titolo, in particolare l’installazione di una roulotte di dimensioni di 5,00 x 2,50 mt per la vendita e la somministrazione di prodotti alimentari e di bevande e una struttura in muratura con copertura in legno a due falde (che sostituiva i preesistenti teloni in PVC condonati nel 2006) delle dimensioni di 6,40 x 4,50 ed altezza di mt. 3,40.

3 - L’interessato provvedeva a rimuovere la roulotte (come accertato durante il sopralluogo del Corpo di Polizia Municipale), mentre per la struttura in muratura presentava, in data 12.05.2008, istanza di permesso di costruire in sanatoria e di autorizzazione ambientale in sanatoria.

4 - L’Amministrazione notificava in data 22.12.08 il preavviso di rigetto, P.G.295345 del 17.12.08, al tecnico dell’appellante.

Il Comune ha negato la sanatoria, ritenendo che l’opera realizzasse un “intervento di nuova costruzione ai sensi dell’articolo 3 lettera e) del d.P.R. n. 380/2001” con ampliamento di volume della struttura preesistente.

4.1 - L’Amministrazione con sopralluogo successivo (effettuato in data 10 dicembre 2009) rilevava l’esecuzione senza titolo di ulteriori opere a completamento del manufatto per le quali si procedeva con integrazione del procedimento sanzionatorio (nella specie, opere di finitura interna ed esterna, la realizzazione di un bagno, nonché la presenza di un impianto esterno di condizionamento e di una tenda parasole estensibile).

All’esito del procedimento veniva adottata l’ordinanza di demolizione rep. n. 947 del 28.5.2010.

5 – L’appellante ha impugnato avanti il Tar per il Veneto quest’ultimo provvedimento unitamente al diniego di sanatoria.

Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha dichiarato irricevibile il ricorso nella parte in cui si impugna il rigetto dell’istanza di sanatoria e lo ha respinto nella parte relativa all’ordine di demolizione prot. 947 del 18.5.2010.

6 – L’originario ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

1 - Con il primo motivo “error in procedendo/judicando per violazione di legge per mancata e/o errata applicazione degli artt. 29 e 41 comma 2 cod. proc. amm.; violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 141 cpc; violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, ingiustizia manifesta” lamenta che il primo giudice avrebbe errato nel ritenere il ricorso tardivo, e dunque irricevibile, nella parte in cui si impugna il diniego di sanatoria. Il termine di legge, infatti, non decorrerebbe dalla data di notifica dello stesso (11 maggio 2009) presso il domiciliatario eletto dal ricorrente (l’Arch. Carli), poiché il AC avrebbe revocato l’incarico professionale dell’Arch. Carli in un momento antecedente la notifica stessa. La notifica, asserisce la difesa di parte appellante, è da intendersi viziata (inesistente o nulla) e non produttiva di effetti.

6.2 - Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto “error in procedendo/judicando per violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 167 d. lgs. n. 42/2004; violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, ingiustizia manifesta”.

Il primo giudice avrebbe erroneamente respinto il secondo motivo di appello relativo all’illegittimità derivata dell’ordine di demolizione, mancando totalmente di considerare che, da un lato, l’ordine di demolizione poggia sul diniego illegittimo di sanatoria e, d’altro lato, dispone la demolizione totale del manufatto senza riguardo al precedente condono intervenuto. La struttura condonata, infatti, aveva una superficie totale di mq. 24,6 ed avrebbe subito un aumento di superficie lorda di mq. 3,9: l’ordine di demolizione, allora, richiedendo la demolizione dell’intera struttura e non solo della superficie non condonata, genera una soluzione abnorme; avrebbe dovuto operare, invece, l’art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42/2004.

Inoltre, secondo l’appellante, i provvedimenti impugnati sarebbero contraddittori, facendo riferimento dapprima ad un aumento di superficie lorda e successivamente ad un aumento di superficie utile.

6.3 - Con il terzo motivo di appello ha dedotto: “error in procedendo/judicando per violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 167 d. lgs. n. 42/2004; violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 2 d.P.R. n. 31/2017; violazione di legge per mancata e/o errata applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, ingiustizia manifesta”.

Il T.A.R. avrebbe errato nel valutare unitariamente il manufatto principale e i successivi interventi, seppure questi realizzati in periodi differenti, travolgendo totalmente il precedente provvedimento di condono (prot. n. 923 del 28-09-2006).

La separata considerazione degli impianti operata dall’appellante non sarebbe frutto di un artificioso frazionamento finalizzato ad indurre il Giudice ad una valutazione atomistica, ma si fonderebbe proprio sul precedente provvedimento di condono (prot. n. 923 del 28-09-2006) e sulla successiva domanda di sanatoria.

Infine, il giudice avrebbe errato nel ritenere i due impianti soggetti ad autorizzazione paesaggistica, poiché ai sensi dell’art. 2 d. P.R. n.31/2017 “non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica gli interventi e le opere di cui all’Allegato A”, tra cui rientrano “A.5. installazioni di impianti tecnologici esterni a servizio di singoli edifici non soggette ad alcun titolo abilitativo edilizio, quali condizionatori e impianti di climatizzazione dotati di unità esterna” e “A.22. installazione di tende parasole su terrazze, prospetti o in spazi pertinenziali ad uso privato”.

7 – L’appello è infondato. Ciò esclude la necessità di esaminare le eccezioni preliminari sollevate dal Comune appellato.

Il Tar ha giudicato il ricorso avverso il diniego di sanatoria irricevibile, valorizzando il fatto che il Sig. AC aveva eletto domicilio presso lo studio dell'Arch. Carli, progettista che, in nome e per conto del ricorrente stesso, ha redatto e depositato la tavola di progetto allegata alla domanda di sanatoria; il professionista ha ricevuto notifica del diniego di sanatoria; nella relata di notifica si precisa che l’atto viene notificato al sig. AC presso l’Arch. Carli, indicando come data l’11.5.2009. Da tale data si deve fare decorrere il termine di impugnazione.

Tale conclusione merita conferma, dovendosi ritenere che, a seguito della notifica al tecnico di fiducia, legato al ricorrente da rapporti di opera professionale e presso il quale è stato eletto domicilio per la specifica pratica edilizia, sia intervenuta la conoscenza dell’atto di diniego di sanatoria da parte dell’interessato.

L’assunto dell’appellante per cui l’incarico professionale dell’Arch. Carli (comprensivo di domiciliazione) sarebbe stato revocato dal Sig. AC prima che il Comune comunicasse il diniego della sanatoria è stato compiutamente introdotto in giudizio solo nel presente giudizio di appello, dovendosi considerare pertanto tardive, e quindi inammissibili, le istanze istruttorie a tal fine dedotte dall’appellante, così come la dichiarazione sostitutiva prodotta in causa (art. 104 c.p.a.).

In primo grado il ricorrente si è infatti limitato ad affermare che il provvedimento era stato notificato al tecnico di fiducia, senza allegare altre circostanze, quali la revoca dell’incarico, né articolare mezzi di prova.

8 – Alla luce delle considerazioni che precedono va disatteso anche il secondo motivo di appello con il quale si contesta il rigetto del secondo motivo relativo a “l’illegittimità derivata dal diniego di sanatoria, quale atto presupposto”, dal momento che “essendo tardiva l’impugnazione proposta avverso il diniego di sanatoria … il diniego è legittimo ed efficace”, con conseguente non scrutinabilità del vizio derivato all’ordine di demolizione.

Invero, deve ritenersi inammissibile l'impugnazione giurisdizionale di un provvedimento amministrativo che rimetta in discussione la legittimità del provvedimento definitivo presupposto, divenuto inoppugnabile. In particolare, il soggetto che ha prestato acquiescenza al rigetto dell'istanza di sanatoria di opera da lui abusivamente realizzata decade dalla possibilità di rimettere in discussione le ragioni del diniego in sede di impugnazione dell'ordine di demolizione, atteso che quest'ultimo in detto diniego, divenuto definitivo perché non impugnato, rinviene il suo presupposto.

La soluzione è conforme alla giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. St. sez. VI, n. 3744 del 2015: “il soggetto, che ha prestato acquiescenza al rigetto dell'istanza di sanatoria di opera da lui abusivamente realizzata, decade dalla possibilità di rimettere in discussione le ragioni del diniego in sede di impugnazione dell'ordine di demolizione, atteso che quest'ultimo in detto diniego, divenuto definitivo perché non impugnato, rinviene il suo presupposto”).

8.2 – Da un altro punto di vista, il Tar ha condivisibilmnete ritenuto che gli abusi, seppur realizzati in periodi differenti, debbano essere valutati unitariamente, in quanto anche il condizionatore e la tenda sono funzionali al manufatto principale. Ne deriva che correttamente l’Amministrazione ha qualificato in modo unitario gli abusi, ordinando la demolizione anche di quelle opere realizzate dopo la conclusione del procedimento di sanatoria.

Al riguardo, deve osservarsi che la valutazione dell’abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l’amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l’intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell’abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell’intervento finalizzata all’elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria stessa (cfr. Cons. Stato n. 3330 del 2012, Corte Cass. n. 8885 del 2017).

8.3 – In fatto, le deduzioni dell’appellante non superano il dato per cui si sia al cospetto di un manufatto differente rispetto a quanto condonato nel 2006, per la superficie (si passa da 24,6 mq a 28,58 mq), per le dimensioni (mentre in precedenza la struttura era di m 6 x 4,10 e altezza di m 2,50 adesso è di m 6,35 x 4,50) e per la destinazione: da una struttura composta da tende poste su un telaio metallico, si è passati ad un immobile in muratura, dotato di servizi e condizionamento.

9 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore di parte appellata, che si liquidano in €3.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

AN AM, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AN AM

IL SEGRETARIO