Pubblicato il 12/05/2026

N. 03738/2026REG.PROV.COLL.

N. 02502/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2502 del 2025, proposto da:
IE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Maria Desiderà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, piazza Sant’Anastasia, n. 7;

contro

Gestore Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arturo Cancrini in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Stralcio, n. 313/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore Servizi Energetici - GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2026 il Cons. Francesco OC e uditi per le parti gli avvocati Anna Maria Desiderà e Massimo Nunziata per l’avvocato Arturo Cancrini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

AT e TO

1. - La IE s.r.l. (società operante nel mercato dell’efficienza energetica) adiva il T.a.r. Lazio per chiedere l’annullamento del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., prot. n. GSE/P20170084703 reso in data 9 novembre 2017, recante “Rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RV) n. 0175205038313R1253” , presentata in data 29 marzo 2017 ed avente ad oggetto interventi di riqualificazione energetica ed efficientamento della rete di illuminazione pubblica del Comune di Castenaso (BO).

Nel motivare le ragioni del rigetto della suddetta richiesta di verifica e certificazione, il Gestore dei Servizi Energetici nel citato provvedimento prot. n. GSE/P20170084703 del 9 novembre 2017 rilevava:

«… dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, il progetto non è conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 in quanto il proponente non ha fornito documentazione (es. cronoprogramma, SAL, etc.) che consenta di verificare il rispetto di quanto previsto dall’art. 1 comma 1 delle Linee Guida approvate con delibera EEN 09/11 dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas del 27 ottobre 2011 e ss.mm.ii., nelle quali si specifica che la data di avvio del progetto coincide con la data in cui lo stesso raggiunge la dimensione minima.

Si specifica inoltre che la data del certificato di ultimazione dei lavori non rappresenta la data di prima attivazione dell’intervento, ovvero la prima data nella quale il cliente partecipante, grazie all’installazione di una o più lampade, inizia a beneficiare dei risparmi energetici anche qualora essi non siano misurabili …».

2. - Avverso tale determinazione, la richiesta di integrazione del GSE prot. n. GSE/P20170040993 del 19 maggio 2017, nonché il preavviso di rigetto a sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 prot. n. GSE/P20170056657 del 24 luglio 2017 la società IE s.r.l. articolava le seguenti doglianze:

« 1. Violazione e falsa applicazione, sotto diversi profili, degli articoli 1, 13, 14 e 16 dell’Allegato A alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico EEN 9/11 - Eccesso di potere per erronea valutazione e travisamento dei fatti - Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti - Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà tra atti e provvedimenti del medesimo Ente - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per disparità di trattamento - Violazione e falsa applica zione dei Chiarimenti forniti dall’AEEG e pubblicati dal GSE in data 18.12.2013 - Eccesso di potere per inosservanza di circolari - Violazione e falsa applicazione dell’Allegato C alla deliberazione 5 maggio 2011, EEN 4/11 così come modificato dalle deliberazioni EEN 5/11 e EEN 9/11 (scheda 29T-b) - Violazione e falsa applicazione degli articoli 6 e 14 del D.M. 28.12.2012 - Violazione dei principi generali (nazionali e del Diritto dell’Unione Europea) di legalità e certezza del diritto e trasparenza dell’azione amministrativa, desumibili dall’art. 97 della Costituzione e dall’art. 1 della L. 241/1990.

2. Violazione di legge e segnatamente degli articoli 1, commi 1 (principi di buon andamento), 3, 10 della L. n. 241/90 - Eccesso di potere per carenza istruttoria e di motivazione - Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà della motivazione - Violazione art. 97 Costituzione - Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione. ».

Formulava, altresì, domanda di accertamento e declaratoria del proprio diritto “… a percepire i CB spettanti in base alla RV n. 0175205038313R1253, con conseguente condanna del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., ai sensi dell’art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti, necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, incluso in particolare il rilascio dell’autorizzazione all’emissione dei Certificati Bianchi in relazione alla Richiesta di Verifica e Certificazione (RV) n. 0175205038313R1253 . …”.

3. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso.

4. - Con rituale atto di appello la società IE s.r.l. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

«(I) Nullità della sentenza per motivazione apparente. Violazione articoli 88 e 105 c.p.a. e 111 Costituzione. Eccesso di potere giurisdizionale.

(II) Error in iudicando et in procedendo. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 24, comma 2, e art. 111, comma 2, della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 delle Linee Guida e dei Chiarimenti. Erronea e/o mancata valutazione delle risultanze probatorie. Omesso esame degli atti e documenti di parte. Grave e macroscopico difetto di istruttoria. Travisamento della situazione di fatto e dei presupposti. Illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione.

(III) Riproposizione dei motivi proposti in primo grado. Violazione dell’art. 112 c.p.c. e 39 c.p.a. omessa pronuncia su punti dirimenti per la controversia. Motivazione generica e insufficiente.

(III.1) Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 13, 14 e 16 delle Linee Guida. Eccesso di potere per erronea valutazione e travisamento dei fatti, per carenza assoluta dei presupposti, per manifesta contraddittorietà tra atti e provvedimenti del medesimo Ente, per ingiustizia manifesta, per disparità di trattamento. Violazione e falsa applicazione dei Chiarimenti. Eccesso di potere per inosservanza di circolari. Violazione e falsa applicazione dell’Allegato C alla deliberazione 5 maggio 2011, EEN 4/11 così come modificato dalle deliberazioni EEN 5/11 e EEN 9/11 (scheda 29T-b). Violazione e falsa applicazione degli articoli 6 e 14 del DM2012. Violazione dei principi generali (nazionali e del Diritto dell’Unione Europea) di legalità e certezza del diritto e trasparenza dell’azione amministrativa, desumibili dall’art. 97 Costituzione e dall’art. 1 L. 241/1990.

(III.2) Violazione dell’art. 112 c.p.c. e 39 c.p.a. Omessa pronuncia e motivazione generica. Violazione di legge e segnatamente degli articoli 1, commi 1 (principi di buon andamento), 3, 10 della L. n. 241/90. Eccesso di potere per carenza istruttoria e di motivazione, per illogicità e contraddittorietà della motivazione. Violazione art. 97 Costituzione.

(IV) Riproposizione della domanda di accertamento del diritto e condanna non esaminata. ».

5. - Resisteva al gravame il Gestore Servizi Energetici - GSE s.p.a., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 5 maggio 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello è fondato.

7.1. - È, invero, meritevole di positivo apprezzamento il motivo di appello sub II con cui la società IE s.r.l. contesta la sentenza impugnata laddove il T.a.r. non ha attribuito il giusto rilievo alla data del collaudo ai fini della determinazione del momento in cui la stessa impresa ha cominciato a beneficiare dei risparmi energetici.

Sul punto il T.a.r. evidenzia (cfr. pagg. 6 e 7 della sentenza di primo grado):

«… Ciò posto e venendo quindi all’esame delle censure proposte con il ricorso, occorre rilevare che con richiesta di integrazione del 19.5.2017 il GSE ha chiesto alla società ricorrente, conformemente a quanto previsto dalle Linee Guida EEN n. 9/2011, la trasmissione della documentazione attestante la data di prima attivazione, indicando la comunicazione di inizio lavori; la documentazione a comprova della data di avvio del progetto, indicando gli stati di avanzamento lavori e la comunicazione di fine lavori; infine, il prospetto di rendicontazione della Scheda Tecnica 29b in formato Excel.

A fronte di tali specifiche richieste la ricorrente ha provveduto a depositare il solo certificato di collaudo, con tutta evidenza inidoneo a comprovare da solo il succitato requisito della data di prima attivazione, atteso che, come chiarito dallo stesso GSE, a norma delle Linee Guida “la data di avvio del progetto coincide con la data in cui lo stesso raggiunge la sua dimensione minima” e la data di prima attivazione dell’intervento corrisponde alla “prima data nella quale il cliente partecipante, grazie all’installazione di una o più lampade inizia a beneficiare dei risparmi energetici anche qualora essi non siano misurabili” . …».

Da queste premesse il TAR giunge alla conclusione (non condivisa de questo Collegio) secondo cui il GSE, accertata la carenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza, non avrebbe potuto far altro che procedere al rigetto della RV “… stante il “carattere vincolato dei poteri di verifica del Gestore cui consegue la natura parimenti vincolata del provvedimento” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. stralcio, 21.6.2024, n. 12663) …” (pag. 7 della sentenza di primo grado).

Detta conclusione, tuttavia, parte da due presupposti frutto di un difetto di istruttoria del GSE: a) la società avrebbe depositato solo il certificato di collaudo; b) il certificato di collaudo sarebbe da solo inidoneo a comprovare il requisito della data di prima attivazione.

Quanto al punto a) va rimarcato che la società non ha depositato solo certificato di collaudo, ma anche il verbale di inizio lavori e quello di ultimazione dei lavori.

La IE ha, infatti, depositato tutti i documenti richiesti (così adempiendo alle indicazioni del Gestore nel corso del procedimento) a comprova della sussistenza dei requisiti di ammissibilità del progetto alla incentivazione in esame.

A tal riguardo, va osservato che nel corso dell’istruttoria relativa alla RV oggetto di causa, il GSE con nota del 19 maggio 2017 ha richiesto la trasmissione entro 30 giorni dei seguenti documenti:

«… - documentazione attestante la data di prima attivazione (es. comunicazione di inizio lavori);

- documentazione attestante la data di avvio del progetto (es. stati avanzamento lavori, comunicazione di fine lavori);

- il progetto di rendicontazione della Scheda Tecnica 29b in formato Excel, scaricabile dal sito web del GSE e debitamente compilato in ogni sua parte, al fine di consentire la verifica del corretto computo dei risparmi imputabili agli interventi rendicontati . …».

In risposta a tale richiesta, la società ha fornito in data 19 giugno 2017 i seguenti documenti: - comunicazione di inizio lavori; - certificato di ultimazione dei lavori; - prospetto di rendicontazione scheda tecnica 29b; - certificato di collaudo.

Dunque, nel corso del procedimento la società ha trasmesso al GSE, oltre al certificato di collaudo, sia la comunicazione di inizio lavori, sia il certificato di ultimazione lavori.

Tali documenti soddisfano pienamente la richiesta di integrazione documentale formulata dal GSE in data 19 maggio 2017 poiché si tratta - a ben vedere - di tutti i documenti prescritti dal Gestore a comprova, da un lato, della data di prima attivazione (comunicazioni di inizio lavori) e, d’altro lato, della data di avvio del progetto (comunicazione di fine lavori).

Di ciò ha dato conferma lo stesso T.a.r. laddove, prima di affermare che la società avrebbe depositato il solo certificato di collaudo, ha dato espressamente atto del fatto che il GSE, in conformità alle Linee Guida EEN n. 9/2011, ha chiesto la trasmissione della comunicazione di inizio lavori per attestare la data di prima attivazione e della comunicazione di fine lavori che comprova l’avvio del progetto (cfr. fine di pag. 6 e inizio di pag. 7 della sentenza impugnata).

Tuttavia, il Giudice di primo grado non ha considerato tutta la documentazione depositata in giudizio e prima ancora nel corso del procedimento amministrativo, ipotizzando che fosse stato prodotto unicamente il certificato di collaudo.

Si ribadisce, infatti, che, unitamente al certificato di collaudo, sono state allegate la comunicazione di inizio lavori e la comunicazione di fine lavori, tutti documenti da ritenersi idonei ad attestare, da un lato, la data di prima attivazione e, d’altro lato, la data di avvio del progetto.

Con riferimento al punto b) si precisa quanto segue.

Pur a fronte della presentazione nel corso del procedimento e del deposito in giudizio di tutti i documenti richiesti dallo stesso Gestore in data 19 maggio 2017, il primo Giudice sostiene che comunque il certificato di collaudo da solo sarebbe inidoneo a comprovare la data di prima attivazione.

Detta conclusione non è, tuttavia, condivisibile in quanto in contrasto con le disposizioni normative rilevanti per la fattispecie in esame.

In particolare, l’art. 1 delle Linee Guida nella definizione della data di prima attivazione espressamente precisa che: “… a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici …”.

Inoltre, i Chiarimenti forniti dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas con riferimento alla data di prima attivazione di un intervento (cfr. documento n. 7 del fascicolo di primo grado) proprio relativamente ai sistemi di illuminazione pubblica stabiliscono che il documento utile e più attendibile ai fini dell’individuazione della data di prima attivazione “ debba essere considerato il Certificato di collaudo dell’impianto ”.

Da ultimo, la Guida Operativa 3.1 di ENEA (cfr. documento n. 11 del fascicolo di primo grado), nel fornire i chiarimenti interpretativi della normativa applicabile al caso di specie (DM 2012), conferma l’indicazione proveniente dall’AEEG (oggi ARERA) secondo cui la data di prima attivazione di un sistema di illuminazione pubblica è provato dal certificato di collaudo (cfr. pag. 36).

Alla luce di tali indicazioni normative e regolamentari, appare indiscutibile il valore probatorio fondamentale del certificato di collaudo.

Parimenti, appare chiaro che la società ha correttamente fatto riferimento alla data del collaudo per attestare la data di prima attivazione e ciò anche in considerazione del fatto che: (i) la RV ha solo un cliente partecipante ( i.e. il Comune di Castenaso) e (ii) trattandosi di impianto di illuminazione pubblica, solo dopo il collaudo l’Amministrazione ha potuto prendere in carico l’opera e quindi iniziare a beneficiare dei risparmi.

Nondimeno, la sentenza impugnata ha omesso di considerare i richiamati rilievi, limitandosi il T.a.r. a statuire che il certificato di collaudo da solo sarebbe inidoneo a comprovare la data di prima attivazione (cfr. pag. 7 della pronuncia di primo grado).

7.2. - I motivi di appello sub I e III possono ritenersi assorbiti, stante l’accoglimento della doglianza in precedenza esaminata.

7.3. - Il motivo sub IV (avente ad oggetto la riproposizione della domanda di accertamento del proprio diritto di ottenere, in relazione alla RV presentata e rigettata dal GSE, la certificazione dei TEE ivi quantificati, oltre al risarcimento dei danni in forma specifica attraverso il riconoscimento alla ricorrente medesima dei TEE) va disatteso.

Invero, la determinazione del numero di certificati bianchi da emettersi è attività che compete unicamente al GSE nello svolgimento delle funzioni e nell’esercizio dei poteri precipuamente attribuitigli dalla normativa di riferimento.

Tale attività postula lo svolgimento di un’azione amministrativa volta ad accertare l’effettiva spettanza e l’esatto ammontare dei risparmi effettivamente conseguiti e suscettibili di essere incentivati, oltre ad altre verifiche di natura tecnica e amministrativa.

Per tale ragione, la domanda di accertamento e di condanna concerne all’evidenza una porzione di potere amministrativo non ancora esercitato, rispetto al quale vige il divieto di cui all’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., in forza del quale “ in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati ”.

8. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto, con annullamento degli atti impugnati.

9. - Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Condanna il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a. al pagamento in favore dell’appellante IE s.r.l. delle spese di lite che liquida in complessivi € 3.500,00, oltre accessori come per legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO TR DE, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Francesco OC, Consigliere, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
Francesco OC	IO TR DE

IL SEGRETARIO