Pubblicato il 13/03/2026

N. 02088/2026REG.PROV.COLL.

N. 01896/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1896 del 2024, proposto da
Abitare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Lais, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Nicotera 29;

contro

Comune di Roma, UR IA, LB LE, non costituiti in giudizio;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 12150/2023, resa tra le parti, della determinazione dirigenziale n. 1846/2017 emessa dal Dipartimento Edilizia U.O. Condoni e con la quale è stata respinta l'istanza di sanatoria prot. n. 0/508330 sot. 0 a suo tempo presentata dall'Abitare S.r.l.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. VI NT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado Abitare s.r.l. ha chiesto l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 1846/2018, avente ad oggetto la “reiezione istanza di condono prot. Nr. 0/508330 sot.0”, con la quale il Direttore del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica - Direzione Edilizia U.O. Condoni le ha comunicato il rigetto dell’istanza di una concessione in sanatoria ai sensi della legge 326/2003 e legge regionale n. 12/2004.

L'istanza è stata presentata per opere abusive site in via Cristoforo Sabbadino, n. 126, Roma, consistenti nella realizzazione di un soppalco di mq 41,00 si s.n.r. di pertinenza di una civile abitazione.

L'Amministrazione ha evidenziato la sussistenza dei seguenti vincoli insistenti sull’area interessata dagli abusi: “beni paesagg. ex art. 134, comma 1, lett. B) del codice – f, Parchi e Riserve L.R. 29 del 06.10.1997 Riserva Naturale Statale Litorale Romano e P.T.P. 15/8 valle del Tevere TPb/18” (cfr. premesse provvedimento impugnato, in atti).

A seguito di comunicazione di preavviso di rigetto, i comproprietari dell’immobile LB LE e UR IA hanno contestato la decisione dell’Amministrazione.

Ciononostante, l’ente comunale ha ritenuto che le osservazioni addotte dai privati non valessero a superare i motivi ostativi di cui sopra, anche alla luce di quanto contenuto nella Relazione di Valutazione delle osservazioni in materia vincolistica prot. n. 142341 del 23 agosto 2017.

E invero, come si legge nel diniego impugnato, “l’art. 3, comma 1, lettera b), della L.Reg.le nr. 12/04 recita: “...omissis... non sono comunque suscettibili di sanatoria: b) le opere di cui all’art. 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela di monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ... omissis...”. Al netto di quanto precede, il Comune ha dichiarato non sussistenti i presupposti per il rilascio del condono edilizio richiesto.

2. Avverso il provvedimento in parola la società Abitare s.r.l. ha proposto ricorso per l’annullamento dinanzi al Tar che all’esito del giudizio, con la sentenza qui appellata, ha respinto il gravame.

In via preliminare, il Collegio ha ribadito che, con riguardo alle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono di cui all’art. 32, legge n. 326/2003 è applicabile solo per le opere di minore rilevanza, ossia per quelle di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, e sempre in presenza del preventivo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non è applicabile nel caso in cui le opere non siano di minore rilevanza, neppure se insistenti su un’area sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa.

Nel caso di specie, non si è dinanzi a un intervento di ristrutturazione edilizia, “atteso che si tratta della realizzazione di un soppalco avente una superficie consistente e ‘deve ritenersi necessario il permesso di costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una sostanziale ristrutturazione dell'immobile preesistente, ai sensi dell'art. 3, comma 1, del d.P.R.n. 380/2001, comportando un incremento delle superfici dell'immobile e, quindi, anche un ulteriore possibile carico urbanistico’ (T.A.R. Salerno, (Campania) sez. II, 21/04/2022, n.1064)” (cfr. sentenza di prime cure).

In secondo luogo, il TAR ha chiarito che i provvedimenti di diniego di condono edilizio sono provvedimenti vincolati e la pubblica amministrazione adotta il provvedimento in un senso o nell’altro a seconda che ricorrano o meno i presupposti richiesti dalla legge.

Neppure può condurre all’annullamento del provvedimento la considerazione che taluno abbia ottenuto il rilascio di un condono in un caso di abuso non condonabile (e quindi, in via di principio, suscettibili di annullamento giurisdizionale o amministrativo), giacché l’eventuale disparità di trattamento patita non può comportare un obbligo per la P.A. di adottare un provvedimento di rilascio del condono in assenza dei presupposti previsti ex lege. Oltretutto, ricorda il TAR, ai fini dell’esistenza di una disparità di trattamento, occorre che la situazione del privato che ha richiesto il condono e quella del soggetto preso a riferimento siano perfettamente identiche.

Infine, i Giudici hanno precisato che la natura eccezionale delle norme in materia di condono edilizio non consente al richiedente il condono di invocare la retroattività di eventuali disposizioni sopravvenute – in materia di autorizzazione paesaggistica - che modifichino in senso migliorativo i requisiti per l’accesso a tali procedure, indipendentemente dal momento dell’adozione del provvedimento richiesto. Si legge in sentenza che “il tempus cui fare riferimento per l’individuazione delle condizioni di sanabilità dell’opera abusiva è quello stabilito dal legislatore in sede di approvazione della misura straordinaria, che può ravvisarsi nell’epoca di realizzazione dell’opera o, al più, nella scadenza del termine di presentazione della relativa istanza”.

3. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la Abitare s.r.l., articolando il seguente motivo di gravame: Errore nel giudizio – errata interpretazione della legge n. 326/01 e della L.R. n. 12/04, nonché del d.P.R. n. 31/17 ed errata qualificazione degli interventi oggetto di condono”. Secondo l’appellante, il TAR avrebbe errato nel ritenere che il soppalco abusivamente realizzato abbia comportato un aumento del carico urbanistico, così come che esso costituisca un intervento di ristrutturazione non rientrante negli interventi di minore rilevanza (vengono richiamate le seguenti pronunce: Cons. Stato, sez. VI, 11 febbraio 2022, n. 1002; id., 2 marzo 2017, n. 985; id., 9 luglio 2018, n. 4166; id., 8 luglio 2019, n. 4780).

Sarebbe inoltre sfuggito ai giudici che il soppalco in parola non ha alcuna destinazione residenziale, non è finestrato, ha un’altezza limitata che ne impedisce di fruirne a fini residenziali ed è privo di qualsivoglia “impianto tecnologico”, tra cui i servizi igienici.

A dire della Abitare s.r.l. si rientrerebbe “in un’ipotesi di manutenzione straordinaria o, al più, di restauro e risanamento conservativo (rientrando tra questi “l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso”), come tale condonabile anche in presenza di vincoli paesaggistici”.

Ancora, la società appellante sostiene che il diniego di sanatoria sia errato, poiché non tiene conto che il soppalco realizzato rientra tra le opere interne che non modificano l’aspetto esteriore dell’edificio. In base al d.P.R. 31/2017, tali interventi sarebbero esclusi dall’autorizzazione paesaggistica e quindi sarebbero irrilevanti sotto il profilo paesaggistico.

E in ogni caso, le disposizioni di legge che escludono la sanabilità degli abusi in presenza di vincolo paesaggistico andrebbero interpretate alla luce della normativa sopravvenuta, che ha progressivamente ampliato i casi di interventi considerati paesaggisticamente irrilevanti. Sul punto, viene richiamata una sentenza del TAR Liguria, n. 636/2022, che ha chiarito come non siano soggetti ad autorizzazione paesaggistica non solo gli interventi interni, ma anche alcuni interventi esterni indicati dal d.P.R. 31/2017.

Una differente interpretazione porterebbe a risultati illogici secondo la prospettazione contenuta nell’appello, poiché sarebbero condonabili interventi più incisivi, come frazionamenti con aumento di superfici, e non anche interventi paesaggisticamente irrilevanti solo perché qualificati come ristrutturazioni con aumento di superficie utile lorda, pur senza incremento del carico urbanistico.

Dunque, al fine di evitare una violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, l’orientamento che esclude la sanabilità delle opere con nuove superfici o volumetrie in area vincolata dovrebbe applicarsi solo quando vi sia una concreta lesione del bene paesaggistico, non potendosi negare legittimamente il condono di fronte a interventi che non alterino l’aspetto esteriore dei luoghi e non comportino aumento del carico urbanistico, come nel caso che qui occupa.

4. Il comune appellato si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

5. All’udienza di smaltimento dell’11 marzo 2026 la causa passava in decisione.

6. L’appello è fondato.

7. La questione controversa ha ad oggetto, nella sostanza, la qualificazione delle opere contestate come ristrutturazione ed il conseguente incremento carico urbanistico ovvero di manutenzione straordinaria o, al più, di restauro e risanamento conservativo.

8. In dettaglio, le opere si riferiscono ad un soppalco della superficie di 41 mq.

9. In linea generale, la giurisprudenza prevalente e condivisa dal Collegio (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VII, 4/11/2025, n. 8580 e sez. II, 9/05/2024, n. 4191) ritiene che la realizzazione di un soppalco costituisca intervento da valutarsi caso per caso, nel senso che soltanto se idoneo a generare un maggiore carico urbanistico esso sarà riconducibile all'ambito della ristrutturazione edilizia, mentre laddove sia tale da dare vita a una superficie accessoria, non utilizzabile per lo stabile soggiorno delle persone, ben potrà essere considerato un intervento minore, compatibile con il risanamento conservativo.

10. Quindi, per realizzare un soppalco è necessario il permesso di costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una sostanziale ristrutturazione dell'immobile preesistente, con incremento delle superfici dell'immobile e, in prospettiva, ulteriore carico urbanistico.

11. Nel caso di specie, se per un verso la necessaria concreta prova di un effettivo aumento carico urbanistico non è stata fornita dal Comune, per un altro verso il soppalco non è finestrato, è di un’altezza limitata, che ne impedisce una fruizione residenziale, ed è privo di qualsiasi impianto tecnologico (ad esempio, i servizi igienici).

12. Di conseguenza, facendo applicazione dei principi predetti al caso di specie, vanno esclusi l’incremento del carico urbanistico e la conseguente qualificazione posta a base dell’atto impugnato in prime cure.

13. La fondatezza del profilo predetto comporta l’accoglimento dell’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, l’accoglimento del ricorso di primo grado.

14. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio in favore di parte appellante, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI LA, Presidente FF

VI NT, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI NT	GI LA

IL SEGRETARIO