Pubblicato il 04/03/2026

N. 01698/2026REG.PROV.COLL.

N. 04788/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4788 del 2025, proposto dalla società A.T.I.- Aziende Turistiche Italiane S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Volpe, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Regione del EN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Antonella Cusin, Luisa Londei, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

la società S.I.F.A. s.c.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Veronese, Alessio Vianello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione

della sentenza n. 9270 del 2024 della Quinta Sezione del Consiglio di Stato

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di S.I.F.A. S.C.P.A. e della Regione del EN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la consigliera LV AR;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado l’odierna istante ha chiesto l’accertamento del proprio diritto ad ottenere, da parte della regione EN e della società S.I.F.A. s.c.p.a., la realizzazione nel Comune di Mira della viabilità di accesso all’area di fitodepurazione in sua proprietà con le sezioni stradali, a partire dal ponte previsto sul Naviglio Brenta, fino alla sua proprietà, compreso il ponte sul Canale delle lepri e gli ingressi ai parcheggi previsti tra detto Canale e la Fossetta dei Barambani, con costruzione di corsie larghe 3 metri lineari per senso di marcia; tanto ai sensi dell’accordo transattivo intercorso tra le parti il 3 dicembre del 2009.

1.1. In sintesi, la società esponeva di avere stipulato nell’anno 2009 un accordo transattivo con la Regione EN e la società S.I.F.A. s.c.p.a. organismo di diritto pubblico, concessionaria della Regione, con cui aveva posto termine ad un lungo contenzioso relativo ad un esproprio che aveva riguardato una proprietà della ricorrente.

In forza di tale accordo l’A.T.I. s.r.l. rinunciava ai ricorsi proposti e si impegnava a cedere alla Regione alcune aree, a consentire l’occupazione di altre, nonché la posa in opera su terreni di sua proprietà di un fascio tubiero.

Le controparti si impegnavano a loro volta a realizzare la viabilità di accesso all’area di fitodepurazione di cui era stato progettato l’allestimento, da destinare a servizio anche di altre aree di proprietà della ricorrente.

Questi ultimi obblighi rimanevano tuttavia inadempiuti; peraltro la Giunta regionale per il EN, con delibera del 23 dicembre del 2016, n. 2241, approvava uno schema di accordo con la società S.I.F.A. s.c.p.a., sulla base del quale veniva modificato il rapporto concessorio intercorrente tra i due Enti, che prevedeva lo stralcio dall’oggetto della concessione dell’intervento relativo alla realizzazione della viabilità di accesso concordata nella transazione sopra richiamata.

1.3. Conseguentemente la società adiva il T.a.r. per il EN chiedendo che fosse accertato, in via principale, il proprio diritto all’attuazione dell’Accordo del 3 dicembre del 2009, mediante realizzazione della viabilità progettata a favore anche delle aree oggetto del P.R.U.S.S.T. Riviera del Brenta, con condanna delle controparti all’esatto adempimento della prestazione assunta e al risarcimento del danno per il ritardo; e, in via subordinata, laddove si fosse ritenuto che l’omessa indicazione del termine entro cui adempiere inibisse l’accoglimento della domanda di esatto adempimento, la determinazione in sede giudiziale del termine medesimo, secondo quanto stabilito dall’art. 1183 cod. civ.

La parte impugnava altresì la delibera di G.R. n. 2241/2016 ed il relativo accordo, per violazione degli artt. 7 e ss. e 11, legge 7 agosto 1990, n. 241.

In via ulteriormente subordinata, per il caso in cui si fosse ritenuto che la deliberazione di Giunta regionale n. 2241/2016 e l’eventuale relativo accordo tra la Regione EN e S.I.F.A. s.c.p.a. esprimessero una sorta di implicita dichiarazione di recesso dall’accordo transattivo del 2009, ai sensi dell’art. 11, comma 4, legge 241/1990, sulla scorta dell’insorgenza di sopravvenute ragioni di interesse pubblico, l’allora ricorrente chiedeva il riconoscimento del diritto all’indennizzo previsto dal medesimo art. 11, da commisurarsi al danno effettivamente patito.

1.4. Il T.a.r. ha dichiarato il ricorso, in parte, inammissibile, e lo ha rigettato per il resto.

Nello specifico, secondo il T.a.r. “ la delibera giuntale alla quale si è fatto riferimento dimostra come la scelta di non dare – parzialmente - attuazione all’accordo sia il frutto di una rivalutazione dell’interesse pubblico, come, peraltro, ammesso in giudizio anche dall’Amministrazione resistente che ha allegato, nella memoria depositata il 16.12.2019, l’emergere di “sopravvenienze correlate ad un superiore interesse pubblico la cui rivalutazione è connessa all’acuirsi della crisi economico-industriale che ha colpito l’area di Porto Marghera ”.

Il definitivo arenarsi del procedimento sarebbe da ricollegarsi alla scelta di non dare attuazione all’impegno assunto, in forza del sopravvenire di circostanze nuove tali da determinare una rivalutazione dell’interesse pubblico sotteso all’accordo.

In altri termini l’Amministrazione ha, di fatto, ritenuto la sussistenza di quei “sopravvenuti motivi di interesse pubblico” che, ai sensi del quarto comma dell’art. 11 della l.241/90, avrebbero giustificato il recesso dall’accordo .

Tuttavia, la p.a. non avrebbe mai esercitato il proprio potere di sciogliersi unilateralmente dal vincolo a mezzo di un atto di recesso, non potendo esso ravvisarsi nell’accordo modificativo del rapporto intercorrente tra la Regione e la S.I.F.A. approvato con la delibera giuntale n. 2241/2016.

Sebbene l’Amministrazione non fosse formalmente receduta dall’accordo, sarebbe pacificamente venuto meno l’interesse pubblico sotteso alla relativa attuazione.

Relativamente alla domanda di risarcimento del danno da inadempimento vi sarebbe stata assoluta carenza di prova quanto al danno patito.

Il T.a.r. ha poi negato la legittimazione della società all’impugnativa della delibera regionale n. 2241/2016, afferendo la stessa ad un rapporto giuridico intercorrente inter alios , rispetto al quale la parte ricorrente risulta del tutto estranea.

È stata respinta anche la domanda di riconoscimento dell’indennizzo previsto dall’art. 11 della l. n.241/90, non essendo stato adottato alcun atto di recesso.

2. La società A.T.I. ha proposto appello. La sentenza è stata impugnata in via incidentale anche dalla Regione EN e dalla societa S.I.F.A. s.c.p.a.

3. La Sezione ha preliminarmente respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, opposte da entrambe le parti appellate.

Nel merito, sono stati accolti gli appelli incidentali, sia nella parte in cui è stata contestata l’applicabilità alla fattispecie controversa dell’art. 1183 del c.c., sia nella parte in cui gli stessi negano che il vincolo negoziale di cui si discute sia venuto meno per sopravvenuta carenza dell’interesse pubblico, comunque imputabile a scelte della parte appellata.

La Sezione ha infatti ritenuto che le obbligazioni ivi previste si siano estinte per sopravvenuta impossibilità della prestazione, ai sensi dell’art.1256 del c.c.

Secondo la sentenza revocanda, la soluzione progettuale presupposta dall’Accordo del 2009 sarebbe divenuta definitivamente incompatibile con i nuovi assetti pianificatori del territorio, ben prima che, nel 2016, la Regione e la società S.I.F.A. decidessero di soprassedere dalla realizzazione della strada di accesso all’area di depurazione in Fusina; decisione che è verosimilmente dovuta anche alla presa d’atto della sopravvenuta impossibilità della prestazione originariamente assunta in ragione delle scelte pianificatorie del Comune di Mira.

In particolare, “ i fatti che hanno reso impossibile l’adempimento, provocando l’estinzione dell’obbligazione a carico della parte pubblica, precedenti all’accordo del 27 dicembre del 2016, sono rappresentati innanzitutto dal diniego espresso da Sistemi Territoriali SAP, con nota del 3 dicembre del 2010 prot. 1870 sul progetto di viabilità già approvato .

Detto parere riguardava, in particolare, il ponte mobile d’attraversamento del Naviglio del Brenta e si era espresso in termini negativi per la luce ridotta del viadotto, ma soprattutto perché aveva valutato criticamente le ripercussioni che quell’intervento avrebbe avuto sul traffico locale.

5.1.4. Il secondo fattore che ha reso impossibile l’obbligazione originariamente assunta, è rappresentato dal mutato assetto urbanistico, impresso al territorio dalla delibera di Consiglio comunale del comune di Mira n. 3 del 9 marzo del 2016 che ha approvato il Piano di Assetto del Territorio che, alla tavola n.4 delle trasformabilità, prevede una soluzione di accesso alla Cassa di Colmata A diversa dal progetto posto a base della transazione intercorsa tra Regione, SIFA e ATI. Non a caso questa modificata ha reso necessaria l’adozione di una variante di adeguamento del PRG, rispetto alla pianificazione contenuta nella D.G.R. EN del 7 agosto 2016, n. 2645, contenendo previsioni infrastrutturali che, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. J, della L. R. EN n. 11 del 2004 hanno efficacia immediatamente conformativa ”.

3.1. Dall’accoglimento degli appelli incidentali è scaturito, altresì, il rigetto dell’appello principale.

Le spese sono state compensate.

4. Premessa la ricostruzione della vicenda di cui trattasi e delle sentenze intervenute, la società istante ha dedotto i seguenti motivi di revocazione.

I. Art. 395, n. 4 c.p.c.

1. IL PARERE DI SISTEMI TERRITORIALI S.P.A.

Delle due ragioni addotte dal Consiglio di Stato per sostenere l’impossibilità sopravvenuta della prestazione, la prima sarebbe di “contorno”.

Si tratterebbe infatti di un parere meramente facoltativo, rilasciato da una società controllata al 99% dalla Regione EN (vale a dire dal soggetto obbligato), il quale non sarebbe idoneo a determinare l’impossibilità della prestazione in capo alla Regione stessa.

Non sarebbe comunque vero che il parere di Sistemi Territoriali fosse assolutamente negativo quanto alla possibilità di realizzare il ponte a cui la Regione si era impegnata.

Il parere, infatti, era contrario alla realizzazione di un ponte mobile, nulla eccependo circa la possibilità che fosse realizzata una soluzione diversa, capace di consentire il deflusso del traffico.

I.2 LA VARIANTE AL P.A.T. DI MIRA DEL 2016,

L’argomento principale addotto nella sentenza revocanda riguarda l’esistenza della delibera di Consiglio comunale di Mira n. 3 del 9 marzo del 2016 che, avendo approvato una variante al locale P.A.T., avrebbe reso la pianificazione urbanistica incompatibile con la realizzazione, in loco, del ponte.

Al riguardo il Collegio d’appello sarebbe incorso in una svista grave e percepibile ictu oculi .

Infatti, la deliberazione 9 marzo 2016, n. 3 non era affatto una delibera di definitiva approvazione di una variante al P.R.G., ma era una semplice delibera di adozione. In quanto tale, la variante (non essendo stata completata la fase costitutiva del procedimento) non era ancora perfetta e non poteva neppure conformare il territorio, se non per gli effetti indiretti, dettati dalle ordinarie e ben note misure di salvaguardia.

Non vi sarebbe dunque ragione di applicare l’art. 1256 c.c., giacché questo prevede che l’impossibilità temporanea della prestazione non estingue l’obbligo, ma si limita a esonerare l’obbligato dal danno dal ritardo eventualmente collegato.

La variante del 2016, peraltro, non venne mai approvata tanto che, al momento della decisione della controversia in appello, essa era già stata sostituita da altra variante, a sua volta adottata con la deliberazione n.1 dell’11 gennaio 2024 del Consiglio comunale di Mira.

Che la variante del 2016 fosse solo adottata (e non approvata) era peraltro incontroverso tra le parti, perché così la qualifica, ad esempio, SIFA nella propria memoria in appello del giorno 11 settembre 2024 (pag. 7 e seguenti) e altrettanto ha fatto la Regione EN nella propria memoria in appello del 31.07.2024 (pag. 9).

1.3. ULTERIORI PROFILI REVOCATORI

Secondo la sentenza revocanda “ Non a caso questa modificata ha reso necessaria l’adozione di una variante di adeguamento del PRG, rispetto alla pianificazione contenuta nella D.G.R. EN del 7 agosto 2016, n. 2645, contenendo previsioni infrastrutturali che, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. J, della L. R. EN n. 11 del 2004 hanno efficacia immediatamente conformativa ”.

Questo passaggio sarebbe incomprensibile perché la variante al P.A.T. del 2016 (solo adottata) non ha potuto comportare alcuna successiva, e necessaria, variante al P.R.G., perché è essa stessa una variante al P.R.G. Il P.A.T., nella Regione EN, infatti, è parte integrante dello strumento urbanistico generale.

In secondo luogo, dopo la deliberazione del Consiglio comunale di Mira n. 3/2016, non venne adottata alcuna variante al P.R.G. Peraltro, non esiste neppure nessuna Delibera di Giunta Regionale 7 agosto 2016, n. 2645. Esiste, invece, una Delibera di Giunta Regionale 7 agosto 2006, n. 2645 ed essa sì fu, una variante di adeguamento del P.R.G. Ma non nel senso, ipotizzato dalla Sezione, di dare attuazione a una variante del P.A.T. che sarebbe stata emanata solo dieci anni dopo (vale a dire la variante adottata con la delibera consiliare n. 3/2016).

La delibera del 2006, n. 2645, fu infatti quella che permise di adeguare il P.R.G. del Comune di Mira al PALAV e, approvando la scheda n. 2, di consentire la realizzazione del PRUSST per il quale ATI si era attivata.

Il Consiglio di Stato, oltre a intendere la delibera consiliare n. 3/2006 alla stregua di una definitiva approvazione della variante al P.A.T. avrebbe commesso l’ulteriore svista di intendere la delibera del 2006 n. 2645 alla stregua di un ulteriore variante in esecuzione alla succitata deliberazione n. 3/2016, qualificando così la medesima delibera di Giunta regionale 2645/2006 come una variante impeditiva dell’intervento urbanistico in vista del quale ATI si è attivata, quando, invece, essa era proprio quello che la consentiva.

II. Per quanto riguarda la fase rescissoria, l’appellante ha chiesto il riesame dell’appello nel merito, secondo i capi dell’atto appello riportati in premessa al punto XI del ricorso per revocazione, da intendersi integralmente riproposti.

5. Si sono costituiti, per resistere, il Comune intimato e la società S.I.F.A.

6. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica in vista della pubblica udienza del 18 dicembre 2025, alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

7. L’istanza di revocazione è inammissibile.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

8. Giova in sintesi ricordare che l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, deve rispondere a tre requisiti:

- derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato;

- attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

- essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare;

- l’errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche che impongano una ricostruzione interpretativa degli atti o dei documenti del giudizio (Cons. Stato, sez. V, n. 5609 del 29 novembre 2017; Cass. civ., sez. VI, n. 20635 del 31 agosto 2017).

9. Tenuto conto delle richiamate coordinate interpretative, va anzitutto esclusa la configurabilità di un vizio revocatorio relativamente al parere espresso da Sistemi Territoriali s.p.a. poiché non è in contestazione né la conoscenza dell’esistenza di tale parere né del suo contenuto quanto un erroneo apprezzamento della sua incidenza sulla sorte del contratto di transazione sottoscritto tra le parti.

La critica svolta potrebbe quindi, al più integrare un errore di giudizio, come tale non censurabile mediante lo strumento della revocazione.

10. Anche il secondo motivo di revocazione, non attiene ad un errore di fatto.

In primo luogo, il preteso errore non emerge ictu oculi poiché la ricorrente non ha individuato elementi obiettivi dai quali possa con sicurezza evincersi che il Collegio d’appello, con riferimento all’ “approvazione” della variante al PAT per effetto della delibera del Comune di Mira n. 3 del 2016, abbia utilizzato tale espressione in senso strettamente tecnico.

Pertanto - come sostenuto dalla società controinteressata- potrebbe trattarsi di un mero “refuso” e non già della prova di una inconsapevolezza da parte del giudice del contenuto e degli effetti della delibera in questione.

Di ciò vi è indiretta conferma nel fatto che, poche righe dopo, la sentenza fa riferimento alla circostanza che “ la soluzione di accesso alla Cassa di Colmata A diversa dal progetto posto a base della transazione intercorsa tra Regione, SIFA e ATI ” ha “ reso necessaria l’adozione di una variante di adeguamento del PRG, rispetto alla pianificazione contenuta nella D.G.R. EN del 7 agosto 2016, n. 2645, contenendo previsioni infrastrutturali che, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. J, della L. R. EN n. 11 del 2004 hanno efficacia immediatamente conformativa ”.

Premesso che, anche in questo caso, non vi sono ragioni per escludere che il riferimento al “ 7 agosto 2016 ” invece che al “7 agosto 2006”, non sia un mero errore materiale, è comunque evidente che il giudice fosse pienamente consapevole del contenuto e degli effetti della delibera del Comune di Mira n. 3 del 2016, avendo fatto espresso riferimento all’ “adozione” di una variante e all’efficacia “immediatamente conformativa” della delibera medesima, espressione presumibilmente riferita alle misure di salvaguardia che rappresentano l’effetto, derivante ex lege , dall’adozione dello strumento urbanistico.

A ciò si aggiunga che l’apprezzamento in merito al carattere temporaneo o definitivo dell’impossibilità sopravvenuta della prestazione relativa alla viabilità di accesso al lotto A.T.I., per effetto delle modifiche apportate alla disciplina urbanistica del Comune di Mira, e all’incidenza di queste ultime sul contratto di transazione, esula dal giudizio revocatorio in quanto attiene all’attività di interpretazione e valutazione delle risultanze processuali.

11. A non diversa conclusione induce anche il mancato riferimento da parte della sentenza revocanda alla sopravvenuta riadozione della variante, nel 2017 e all’ approvazione, nel 2024, del nuovo PAT.

Al riguardo, non vi è contestazione sul fatto che anche il nuovo strumento urbanistico escluda sull’area di cui trattasi qualsiasi viabilità di nuova realizzazione, eccezion fatta per un percorso ciclabile.

L’inserimento di tale “fatto” nel percorso logico – argomentativo della sentenza revocanda, non avrebbe quindi potuto condurre ad un esito diverso.

12. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’istanza di revocazione deve essere dichiarata inammissibile.

La complessità della fattispecie, induce però a ritenere la sussistenza dei presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, di cui in epigrafe, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC AT, Presidente

LV AR, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV AR	NC AT

IL SEGRETARIO