N. 02095/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 27/02/2026
N. 01570 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02095/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2095 del 2025, proposto da ST IO
EZ, rappresentato e difeso dall'Avvocato LO EL e dall'Avvocato
Francesco Massa, con domicilio fisico eletto presso lo studio dello stesso Avvocato
LO EL in Genova, distacco di piazza Marsala, n. 3/8
contro
Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici
è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12
per la riforma
della sentenza n. 15890 del 10 agosto 2024 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. III, resa tra le parti N. 02095/2025 REG.RIC.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Università e della Ricerca; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Consigliere Massimiliano
CE, mentre nessuno è comparso personalmente per le parti; viste le conclusioni della parte appellante come da verbale.
FATTO e DIRITTO
1. A seguito della positiva definizione del giudizio sul riconoscimento dell'abilitazione scientifica nazionale e, in particolare, della sentenza n. 929 del 25 gennaio 2021, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di
Roma, in ottemperanza della sentenza n. 3904 del 25 marzo 2019, il prof. ST
IO EZ, odierno appellante, con il ricorso R.G. n. 12992/2023, proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), ha chiesto la condanna del Ministero dell'Università
e della Ricerca (di qui in poi il Ministero), ai sensi dell'art. 30 c.p.a., al risarcimento degli asseriti danni che ha dovuto subire in dieci lunghi anni di contenzioso in conseguenza dell'illegittimo esercizio dell'azione amministrativa.
1.1. Con il ricorso è stata prodotta una relazione del dott. Fabrizio Marti (Presidente dell'Ordine dei consulenti del lavoro di Genova) in data 21 luglio 2023 che ha ricostruito il danno asseritamente subito dal ricorrente sotto il profilo retributivo e contributivo.
1.2. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Ministero chiedendo il rigetto del ricorso.
1.3. A seguito di trattazione in sede di memorie difensive delle rispettive domande e istanze, il Tribunale, con la sentenza n. 15890 del 20 agosto 2024, ha respinto la N. 02095/2025 REG.RIC.
domanda risarcitoria proposta dall'odierno appellante, in quanto ha ritenuto dirimente, ai fini del respingimento del ricorso, con l'assorbimento degli altri motivi, argomenti e deduzioni:
a) in primo luogo, la riscontrata assenza di colpa dell'amministrazione vista la novità del quadro giuridico rilevante ai fini del giudizio, la non piena intellegibilità dello stesso per ciò che concerne le maggioranze necessarie per la concessione dell'abilitazione scientifica nazionale, la rilevanza degli indici bibliometrici e la possibile valenza assorbente di tali elementi rispetto ad un compiuto giudizio collegiale;
b) in secondo luogo, la circostanza che non sussistano prove, ex art. 64 c.p.a., che il ricorrente avrebbe ottenuto la nomina a professore associato in un Ateneo nazionale in caso di condotta legittima da parte dell'amministrazione, considerando la struttura dei concorsi, la assenza di cursus honorum domestico, l'esiguità delle procedure utili, il comportamento antecedente e successivo all'ottenimento dell'ASN;
c) in terzo luogo, il fatto che il ricorrente non ha posto in essere tutte le misure idonee, nei limiti dei principi di solidarietà, correttezza e buona fede, a conseguire il bene della vita cui anelava (già di arduo ottenimento in assenza di un impegno nazionale più caratterizzato), o quantomeno il bene intermedio dell'abilitazione scientifica nazionale in tempi più brevi di quanto accaduto.
2. Avverso tale sentenza, che ha respinto la sua domanda risarcitoria per le ragioni sin qui in sintesi riassunte, ha proposto appello il prof. EZ, articolando tre distinti motivi di ricorso, e ne ha chiesto la riforma.
2.1. Si è costituito il Ministero appellato per chiedere la reiezione del gravame.
2.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie in vista dell'udienza pubblica.
2.3. Infine, nell'udienza pubblica del 3 febbraio 2026, il Collegio, sulle conclusioni come rispettivamente rassegnate in atti dalle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L'appello è infondato. N. 02095/2025 REG.RIC.
4. Ritiene il Collegio che sia dirimente, e assorbente, la reiezione del primo motivo di gravame (pp. 12-15 del ricorso), con cui l'appellante si duole della ritenuta assenza di colpa in capo alla pubblica amministrazione.
4.1. L'appellante, invero, assume che dalla semplice lettura della precedente sentenza n. 3904 del 25 marzo 2019 risulterebbe che il Tribunale aveva individuato ben tre vizi:
a) mancava una valutazione collegiale di sintesi da parte della Commissione, che si era limitata a registrare i diversi voti dei suoi componenti;
b) tale valutazione complessiva era tanto più necessaria in quanto ben tre commissari su cinque avevano espresso un giudizio favorevole sul candidato;
c) i due giudizi individuali negativi «(oltre che minoritari, in quanto espressi da due soli commissari su cinque) sono illogici e contraddittori, sintomatici di un esame superficiale e incompleto del profilo dello studioso».
4.2. La sentenza appellata prenderebbe in esame soltanto il primo vizio che lo stesso
Tribunale aveva individuato per annullare il diniego di abilitazione scientifica nazionale e, cioè, la mancanza di un giudizio collegiale di sintesi, ma non avrebbe esaminato gli altri due vizi e, cioè, il fatto che la presenza di tre giudizi positivi su cinque rendesse tanto più necessaria la valutazione di sintesi e il fatto che i due giudizi individuali negativi erano «illogici e contraddittori, sintomatici di un esame superficiale e incompleto del profilo dello studioso».
4.3. Approfondendo questi due ulteriori vizi, sarebbe, ad avviso dell'appellante, di tutta evidenza che il primo giudice ha pretermesso il principio generale applicato dalla costante giurisprudenza secondo cui, nell'ambito dei lavori della commissione esaminatrice, «gli apprezzamenti dei commissari sono destinati ad essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali; mentre la separata enunciazione dei punteggi attribuiti dai singoli Commissari assume valore di formalità interna relativa ai lavori della Commissione esaminatrice – i cui giudizi, ai fini della verbalizzazione e della N. 02095/2025 REG.RIC.
pubblicità esterna, sono sufficientemente documentati con la sola attribuzione del voto complessivo finale» (Cons. St., sez. V, 8 settembre 2015, n. 4209).
4.4. In altre parole, il giudizio di sintesi della Commissione costituisce sempre un momento imprescindibile, a prescindere dalle maggioranze qualificate richieste dalla legge (illo tempore) vigente sicché, ad avviso dell'appellante, la mancanza di tale giudizio finale di sintesi rappresenterebbe una grossolana violazione dei canoni fondamentali di imparzialità, trasparenza e buon andamento che devono essere rispettati nei lavori di qualsiasi commissione esaminatrice ai sensi dell'art. 97 Cost. e della l. n. 241 del 1990 e quindi integrerebbe, di per sé, negligenza, imprudenza e imperizia dell'amministrazione.
4.5. A tale vizio, che da solo basterebbe ad integrare il requisito soggettivo della colpa, si aggiungerebbero i vizi che caratterizzavano i giudizi negativi di due commissari definiti nella sentenza del 2019 «illogici e contraddittori, sintomatici di un esame superficiale e incompleto del profilo dello studioso»: anche in questo caso si sarebbe al cospetto, secondo l'appellante, della deviazione dai canoni elementari cui deve ispirarsi il lavoro di qualsiasi commissario che deve sempre compiere un esame approfondito, completo e logico del profilo del candidato, a prescindere dalla novità della normativa.
4.6. Sarebbe quindi vano trincerarsi dietro la novità del quadro giuridico e fattuale perché si tratterebbe di violazioni macroscopiche e grossolane di principi fondamentali dell'attività delle commissioni esaminatrici (e ancor prima dell'attività amministrativa in generale) che valgono a dimostrare il requisito della colpa.
4.7. Tale requisito soggettivo risulta ancor più evidente considerando le vicende successive all'annullamento del diniego di abilitazione scientifica nazionale, che l'appellante ha illustrato nella narrativa sull'antefatto processuale: una continua successione di atti e comportamenti del Ministero tesi ad eludere l'esecuzione della sentenza del Tribunale, che avrebbero resto necessarie due ulteriori sentenze e due N. 02095/2025 REG.RIC.
ordinanze del Tribunale, in sede di ottemperanza, e infine un'ulteriore sentenza di annullamento, la sentenza n. 929 del 25 gennaio 2021, che ha stigmatizzato «la chiara elusione e violazione del dictum giudiziale».
4.8. Proprio perché la valutazione della colpa, come si esprime la sentenza qui appellata, deve riguardare «l'intero rapporto sviluppatosi tra le parti ed il complessivo comportamento delle stesse» sorprende che il giudice di prime cure non abbia considerato tale condotta elusiva dell'amministrazione che denota una pervicace volontà di ritardare il riconoscimento dell'abilitazione scientifica nazionale anche dopo la sentenza del Tribunale, ad ulteriore conferma dell'elemento soggettivo richiesto ai fini dell'accoglimento della nostra domanda risarcitoria.
5. Il motivo è destituito di fondamento.
6. Il giudice di primo grado ha ricostruito correttamente il quadro normativo e fattuale nell'ambito del quale si è sviluppata la vicenda giudiziale dell'odierno appellante ed ha altrettanto correttamente escluso il configurarsi di una responsabilità a carico dell'amministrazione in considerazione:
a) delle norme che all'epoca dei fatti prescrivevano il conferimento del titolo abilitativo con la maggioranza qualificata di 4/5 dei commissari e ai soli candidati che avessero superato il parametro quantitativo relativo al superamento degli indicatori di attività scientifica e, nel caso di specie, proprio il mancato superamento del parametro quantitativo, da solo sufficiente ad imporre la formulazione di un giudizio negativo, aveva legittimato i commissari alla formulazione di un giudizio collegiale sintetico, contenente un richiamo ai giudizi individuali anziché una composizione degli stessi;
b) del fatto che i giudizi negativi sono stati espressi in seno alla prima tornata abilitativa che, come ogni innovazione, ha portato con sé una serie di difficoltà applicative ed interpretative superate solo con le successive pronunce giurisprudenziali e correttivi normativi apportati nelle tornate che l'hanno seguita. N. 02095/2025 REG.RIC.
6.1. Correttamente il Ministero appellato, nella propria memoria difensiva (p. 14) richiama il precedente n. 8753 del 9 ottobre 2023 con cui questo Consiglio di Stato, nel respingere definitivamente un ricorso in analoga materia, ha escluso la possibilità di configurare a carico del Ministero una qualunque colpa discendente dall'applicazione del disposto dell'art. 8 del d.P.R. n. 222 del 2011 (impositivo di una maggioranza qualificata dei 4/5), poi dichiarato illegittimo dalla giurisprudenza amministrativa con le sentenze nn. 470 e 2859 del 2016 di questo stesso Consiglio di
Stato.
6.2. E tanto proprio in ragione della obiettiva situazione di incertezza non solo normativa ma anche giurisprudenziale formatasi in materia.
6.3. Invero, nel caso di specie, è la stessa sentenza n. 3904 del 25 marzo 2019 del
Tribunale a riconoscere che «l'esito negativo, come visto, è stato conseguente all'applicazione della norma regolamentare di cui all'art. 8, comma 5, D.P.R. n. 222 del 2011 secondo la quale, per conferire l'abilitazione, l'Organo valutativo era chiamato a deliberare con la maggioranza qualificata dei suoi componenti, (con la conseguente possibilità, inveratasi nel caso di specie, di un giudizio di non abilitazione assunto “a minoranza”)».
6.4. Dunque, è chiaro che il giudizio collegiale si è limitato a registrare il mancato raggiungimento della maggioranza dei 4/5, che impediva il riconoscimento dell'abilitazione, e questo appare dirimente nella valutazione della sussistenza o meno della colpa, alla luce della normativa al tempo applicabile, posto che, come la Sezione ha rilevato nella citata sentenza n. 8753 del 9 ottobre 2023, «è comunque certo che, a cagione del contrasto giurisprudenziale insorto sull'estensione degli effetti delle sentenze n. 470 e n. 2859 del 15 novembre 20217, allorché questo Consiglio di Stato ha definitivamente chiarito gli effetti delle proprie pronunce in ordine all'illegittimità dell'art. 8, comma 5, del d.P.R. n. 222 del 2011, la pubblica amministrazione, in un N. 02095/2025 REG.RIC.
quadro di obiettiva incertezza circa la portata erga omnes di tali giudicati, non poteva ritenersi in colpa».
6.5. Nel giudizio, definito dalla sentenza n. 3904 del 25 marzo 2019 del Tribunale in sede di cognizione, non era stata del resto dedotta dall'originario ricorrente, e odierno appellante, nemmeno l'illegittimità dell'art. 8, comma 5, del d.P.R. n. 222 del 2011, che costituisce, in realtà, la ragione posta a fondamento del giudizio collegiale, come riconosce il Tribunale, che ha applicato estensivamente anche a quel giudizio i principi affermati dalle sentenze n. 470 e n. 2859 del Consiglio di Stato.
6.6. Dunque l'insufficienza della motivazione, censurata dal Tribunale, si giustificava pienamente all'epoca – nel 2014 – con il giudizio negativo di 2 commissari su 5 e non si vede come la Commissione avrebbe potuto, a fronte di tale giudizio (ancorché censurato dal Tribunale come illogico e contraddittorio, peraltro senza nulla specificare perché tale giudizio, espresso dai due commissari, sarebbe stato in realtà tale, nel merito dell'apprezzamento scientifico), riconoscere l'abilitazione all'appellante senza incorrere nella violazione dell'art. 8, comma 5, citato, all'epoca indubbiamente cogente, con esclusione, dunque, di qualsivoglia colpa in capo alla pubblica amministrazione.
6.7. Il giudizio di sintesi, ritenuto dal Tribunale lacunoso, è motivato infatti con riferimento al mancato superamento della maggioranza dei 4/5, al tempo vigente, e venuto meno solo successivamente, per effetto dei principi affermati dal Consiglio di
Stato con effetto erga omnes.
7. Anche la successiva attività della pubblica amministrazione, che ha poi condotto al giudizio di ottemperanza culminato con la sentenza n. 929 del 25 gennaio 2021, non può ritenersi indice di colpa giacché la nuova Commissione ha ritenuto (e, su questo punto, ancora una volta e sempre all'unanimità), che l'odierno appellante non avesse i requisiti e, in particolare, che, come era accaduto già nella prima valutazione, il prof. N. 02095/2025 REG.RIC.
EZ non superasse nessuno dei valori delle mediane di riferimento per il settore concorsuale 03/B2 per gli aspiranti professori di II fascia.
7.1. Né giova all'appellante obiettare, nella propria memoria di replica depositata il
13 gennaio 2026, che, a fronte dei chiarimenti provenienti da ANVUR, l'operato della
Commissione, che non ha valutato, né in sede di criteri generali né con riferimento alla posizione specifica del prof. EZ, la possibilità di derogare al mero (ed impreciso) criterio quantitativo, risulterebbe confermare la negligenza ed imperizia dell'amministrazione.
7.2. Invero, anche nella seconda valutazione della Commissione, dichiarata nulla dal
Tribunale per elusione del giudicato (peraltro, anche qui, con una motivazione alquanto assertiva), si incentrava, come del resto anche la prima valutazione, sulla considerazione, dirimente, che i commissari si sono trovati unanimi nel ritenere il candidato non abilitabile in quanto non superava il parametro quantitativo relativo al superamento degli indicatori di attività scientifica.
7.3. Come osserva correttamente il Ministero nella propria memoria difensiva, infatti, il prof. EZ non superava la mediana di nessuno dei tre indicatori definiti dall'allegato al D.M. n. 76 del 2012 e tanto impediva il conferimento del titolo abilitativo a prescindere dalla valutazione di merito espressa dai commissari e della maggioranza raggiunta.
7.4. Si legge, infatti, nel secondo verbale che, relativamente all'importanza e all'impatto della produzione scientifica complessiva, il candidato ha ottenuto una valutazione negativa, atteso che «nessuno degli indicatori dell'impatto della produzione scientifica complessiva raggiunge i valori richiesti per la seconda fascia, sulla base delle regole di utilizzo degli stessi di cui all'Allegato A DM 07/06/2012 n°
76, numero 3, lettera b» e, ancora, che «l'impatto sulla comunità scientifica di riferimento delle pubblicazioni sottoposte a valutazione dal candidato, valutato considerando il numero totale di citazioni raccolte dai prodotti della ricerca fino a N. 02095/2025 REG.RIC.
fino 2012 (dati WOS), è complessivamente modesto» e «questo dato è consistente con il fatto che il candidato abbia un contemporary-h index significativamente inferiore al valore ANVUR mediano (9) per i candidati all'abilitazione nazionale a professore universitario di seconda fascia».
7.5. Né l'appellante spiega, nemmeno da ultimo nella citata memoria di replica, perché la Commissione avrebbe potuto, e dovuto, nel suo caso derogare agli indicatori, limitandosi, sul punto, ad una contestazione del tutto generica e assertiva, che non confuta in nessun modo tale giudizio, quantomeno al fine di dimostrare che esso sarebbe frutto di un giudizio negligente da parte della Commissione.
7.6. Ancora oggi del resto, è bene ricordarlo, gli indicatori di attività scientifica rappresentano il requisito minimo di accesso alla valutazione finalizzata al conferimento del titolo abilitativo.
7.7. I candidati che non soddisfano gli indicatori di carattere quantitativo neppure possono ambire alla valutazione da parte della commissione in quanto non raggiungono, a livello di produzione scientifica, gli standard quantitativi minimi richiesti dalla normativa per chiunque voglia ambire alla docenza universitaria.
7.8. Sul punto, questa stessa Sezione ha avuto modo di sottolineare a chiare lettere che
“il superamento delle soglie ha la funzione di verificare che, sotto il profilo meramente quantitativo, il candidato abbia dei requisiti minimi che gli consentano di accedere alla valutazione da parte della Commissione” (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. VII, 6 giugno 2023, n. 5518).
7.9. La Commissione ha formulato il proprio giudizio negativo, dunque, nel pieno rispetto:
a) del disposto dell'art. 8, d.P.R. n. 222 del 2011, all'epoca vigente, che prescriveva, come detto, il conferimento del titolo abilitativo con la maggioranza qualificata; N. 02095/2025 REG.RIC.
b) del disposto dell'art. 6, comma 2, del D.M. n. 76 del 2012, che prescriveva il possesso di una valutazione positiva con riferimento agli indicatori di impatto della produzione scientifica per poter ambire al conseguimento del titolo abilitativo.
8. Non si ravvisa dunque nel giudizio della Commissione, come ha correttamente rilevato la sentenza impugnata la cui motivazione va immune da censura, alcuna colpa,
a differenza di quanto sostiene l'odierno appellante.
9. L'assenza di colpa in capo alla pubblica amministrazione, che costituisce un requisito centrale e indispensabile per riconoscere la fondatezza della domanda risarcitoria in quanto elemento costitutivo dell'eventuale responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, costituisce ragione in sé sufficiente a determinare la reiezione della domanda risarcitoria e comporta l'assorbimento di tutte le altre questioni, relative al nesso di causalità e all'esistenza del danno risarcibile, dato che tali questioni, quando pure in ipotesi fondate, non potrebbero condurre in nessun modo all'accoglimento della domanda risarcitoria.
10. In conclusione per le esposte ragioni, assorbita ogni altra questione con l'appello dedotta in quanto giuridicamente superflua ai fini del decidere, l'appello deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza qui gravata.
11. Le spese del presente grado del giudizio, per la complessità del contenzioso in esame, possono essere interamente compensate tra le parti.
11.1. Rimane definitivamente a carico dell'appellante il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da ST IO EZ, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio. N. 02095/2025 REG.RIC.
Pone definitivamente a carico di ST IO EZ il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
CL ES, Presidente
Massimiliano CE, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Massimiliano CE CL ES
IL SEGRETARIO N. 02095/2025 REG.RIC.