N. 05291/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 23/02/2026
N. 01421 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05291/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5291 del 2024, proposto dalla dott.ssa Maria
AN PA, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Gaeta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro il Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati RA AC HA d'RA e ON TO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione
Quarta, n. 1144/2024, pubblicata in data 16 febbraio 2024. N. 05291/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 11 febbraio 2026 il Cons. LL BR e udito per la parte appellata l'Avvocato BR Taverniti per delega dichiarata degli Avvocati
RA AC HA D'RA e ON TO;
Nessuno è comparso per la parte appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L'appellante impugna la sentenza del Tar Campania indicata in epigrafe, che ha respinto il ricorso da lei proposto avverso l'ordinanza n. 179/A del 31 marzo 2021, comunicata il 15 giugno 2021, con la quale il Comune di Napoli ha ingiunto la demolizione di un corpo di fabbrica di circa 30 mq realizzato sul terrazzo di copertura dell'edificio di sua proprietà, in aderenza al torrino scala, in quanto integrante una nuova costruzione edificata in assenza del necessario titolo edilizio.
2. Con la sentenza impugnata, il primo giudice ha, in sintesi, affermato che l'ordinanza di demolizione ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 costituisce espressione di potere vincolato, sicché non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento, comunque operando le previsioni dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del
1990, giacché, una volta accertata la natura abusiva dell'opera, il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Quanto alla censura relativa all'epoca di realizzazione del manufatto, il primo giudice ha ritenuto dirimente la deduzione formulata dal Comune, osservando che nel territorio comunale di Napoli
l'obbligo di munirsi di preventiva licenza edilizia sussisteva già dal 1935, in forza del regolamento edilizio comunale approvato con le deliberazioni del Commissario straordinario nn. 2372 e 2584 del 1935 e con la deliberazione della Giunta provinciale N. 05291/2024 REG.RIC.
n. 93080/1935, previa omologazione ministeriale; ciò con la conseguenza che, anche a voler ritenere l'opera anteriore al 1967, la stessa risulterebbe comunque abusiva in difetto della licenza edilizia richiesta dalla normativa comunale all'epoca vigente.
3. L'appellante critica la sentenza impugnata, riproponendo le censure disattese dal primo giudice e contestando la qualificazione giuridica degli abusi alla base della pronuncia.
4. Il Comune di Napoli si è costituito in giudizio, articolando ampie deduzioni a sostegno dell'infondatezza del ricorso in appello.
5. Con memoria depositata in data 12 gennaio 2026, l'appellante ha replicato alle deduzioni dell'amministrazione, insistendo per la fondatezza delle censure dedotte.
6. All'udienza pubblica dell'11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L'appello è infondato, per le ragioni di seguito esposte.
8. Come correttamente rilevato dal primo giudice, l'ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 costituisce espressione di potere vincolato, conseguente all'accertamento dell'esecuzione di opere edilizie in assenza del prescritto titolo abilitativo. In presenza dell'abuso edilizio, l'amministrazione è tenuta ad adottare la misura ripristinatoria prevista dalla legge, senza margini di valutazione discrezionale.
8.1. Come chiarito dall'univoca giurisprudenza in materia, i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi integrano atti dovuti, rigidamente ancorati al riscontro dell'illecito, sicché non è necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990 (ex multis, Cons. St., Sez. VI, 9 giugno 2020, n.
3697; id. 13 novembre 2019, n. 7793). Anche a voler ritenere configurabile un vizio procedimentale, troverebbe comunque applicazione l'art. 21-octies, comma 2, della medesima legge, atteso che, una volta accertata la natura abusiva dell'opera, il contenuto dispositivo dell'ordinanza non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente adottato. N. 05291/2024 REG.RIC.
8.2. Ne deriva, dunque, l'ininfluenza del riferimento, contenuto nel verbale di sopralluogo, alla facoltà dell'interessata di presentare osservazioni e apporti a sostegno della propria posizione; tale riferimento, infatti, non determina una concreta incidenza ai fini pretesi dall'appellante, trattandosi di indicazione priva di autonoma valenza provvedimentale che non è idonea a mutare la natura vincolata del procedimento repressivo, né a ingenerare un affidamento giuridicamente qualificato.
9. Non può condividersi neppure l'ulteriore doglianza relativa al preteso difetto di motivazione sotto il profilo del mancato bilanciamento degli interessi e dell'omessa valutazione di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione. In materia di abusi edilizi, infatti, l'interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistica è in re ipsa e non richiede una specifica ponderazione comparativa con l'interesse del privato alla conservazione dell'opera, trattandosi di attività vincolata e non riconducibile all'autotutela decisoria.
10. Parimenti infondata è la prospettazione secondo cui l'amministrazione avrebbe dovuto valutare l'applicazione di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione, atteso che, in presenza di interventi qualificabili come nuova costruzione in assenza di titolo, l'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede quale conseguenza tipica e doverosa la rimessione in pristino. Né, in difetto dei presupposti di legge, può farsi luogo alla c.d. fiscalizzazione dell'abuso, istituto eccezionale e sostitutivo, non invocabile al di fuori delle ipotesi specificamente previste.
11. Non può essere condivisa, inoltre, la deduzione secondo cui il regolamento edilizio del 1935 sarebbe stato implicitamente abrogato dalla successiva normativa statale. A prescindere dal profilo di novità della censura – che non risulta essere stata ritualmente articolata in primo grado – deve osservarsi che detto regolamento edilizio ha anticipato un obbligo che non è stato inciso in senso abrogativo dalla disciplina successiva e che, anzi, è stato poi stabilito con valenza generale dal 1942. N. 05291/2024 REG.RIC.
11.1. Il regolamento edilizio del 1935, all'articolo 1, ha stabilito, infatti, che: «Tutte le opere ed i lavori da eseguirsi nel territorio del Comune di Napoli, sia per conto di
Enti, sia di privati, sono sottoposti alle norme del presente Regolamento. In conseguenza nel detto territorio non è permesso eseguire, senza preventiva licenza del Sindaco, e con modalità diverse da quelle in seguito stabilite: a) costruzione di nuovi edifici, sopralzi od ampliamenti di quelli esistenti; b) demolizione, ricostruzione parziale o totale, modifica, trasformazione o restauro di edifici esistenti; c) spostamento o rimozione di elementi di fabbrica o di altre cose e materie che abbiano comunque carattere storico, archeologico, artistico, od anche semplicemente panoramico, e che siano esposti alla vista del pubblico; d) restauro, decorazione o attintatura delle facciate dei fabbricati rivolte alla strada pubblica o comunque visibili da strade, giardini o spazi pubblici; e) apposizione sulle facciate esterne dei fabbricati, o impianto, comunque in vista del pubblico di fanali, insegne, stendardi, leggende, quadri indicatori, antenne-radio, lapidi, condutture elettriche, telefoniche, ecc. anche se tali apposizioni vengano da Enti e concessionari di servizi pubblici. f) esecuzione di scavi od opere sotterranee in genere; g) qualunque altra opera che possa interessare lo sviluppo, l'igiene e l'estetica della Città in relazione al contenuto del presente Regolamento. Non occorre la licenza per i lavori di ordinaria manutenzione che non comportino variazione alcuna allo stato originario». Come evidenziato da questo Consiglio, “avuto riguardo all'amplissimo spettro di interventi soggetti ad autorizzazione (da interpretarsi come comprensivo anche di quelli aventi pari consistenza ma non espressamente esemplificati), l'unica eccezione all'obbligo di licenza riguardava la manutenzione ordinaria che non comportasse variazione allo stato originario” (Cons. St., Sez. VI, 26 giugno 2020, n. 4106).
11.2. Nella fattispecie, dunque, venendo in rilievo un intervento di nuova costruzione, correttamente la sentenza appellata ha ritenuto irrilevante, ai fini della legittimità dell'ordine di demolizione, la dedotta anteriorità dell'opera al 1° settembre 1967, N. 05291/2024 REG.RIC.
giacché l'assenza di un titolo edilizio valido al momento della realizzazione del manufatto integra, in ogni caso, il presupposto oggettivo per l'esercizio del potere repressivo di cui all'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.
11.3. Del resto, la circostanza che il regolamento del 1935 non sia stato espressamente richiamato nel provvedimento impugnato non ne esclude la rilevanza ai fini della verifica della legittimità sostanziale dell'opera, trattandosi di fonte normativa applicabile ratione temporis.
12. È infondata, altresì, la censura con la quale l'appellante ha dedotto una pretesa carenza di istruttoria, assumendo che l'amministrazione non avrebbe adeguatamente accertato né l'effettiva consistenza dell'opera né la sua epoca di realizzazione.
12.1. Dalla documentazione versata in atti risulta, infatti, che il Comune ha svolto un'attività istruttoria congrua e coerente con la natura del potere esercitato, accertando, in concreto, le caratteristiche dell'intervento, puntualmente descritto. A ciò si aggiunge la verifica, parimenti espletata, dell'assenza di un valido titolo edilizio che ne legittimasse l'esecuzione, circostanza che integra il presupposto oggettivo per l'adozione dell'ordine di demolizione ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.
12.2. Come chiarito dall'univoca giurisprudenza, inoltre, l'onere di provare l'epoca di realizzazione dell'abuso grava sul proprietario (o sul responsabile dell'abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione e trova fondamento nella evidenza che solo il privato può fornire (in quanto ordinariamente ne dispone e dunque in applicazione del principio di vicinanza della prova) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto; mentre l'amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all'interno dell'intero suo territorio
(Cons. St., Sez. VI, 17 marzo 2022, n. 1956; id., 6 febbraio 2019, n. 903).
12.3. Non può, pertanto, essere condivisa la prospettazione secondo cui, a fronte della produzione di aerofotogrammetrie e di una perizia di parte, sarebbe sorto in capo al N. 05291/2024 REG.RIC.
Comune un ulteriore e più penetrante obbligo istruttorio volto ad accertare d'ufficio l'epoca di edificazione. Gli elementi allegati dall'appellante non presentano, infatti, carattere di univocità e non sono idonei a comprovare la legittimità originaria del manufatto.
13. Parimenti priva di fondamento è la censura con la quale l'appellante ha contestato la qualificazione dell'intervento in termini di nuova costruzione. A venire in rilievo, infatti, è un intervento che ha determinato la realizzazione di un manufatto di non esigue dimensioni, connotato da una propria autonomia sul piano edilizio, insuscettibile, per le sue caratteristiche, di essere ricondotto tra le opere di mera manutenzione. Il riferimento, contenuto nel verbale, ad un'epoca “non recente” non è, di per sé, idoneo né a provare la risalenza dell'opera ad un periodo esente da titolo, né
a escluderne la qualificazione come nuova costruzione. In tale quadro, le deduzioni relative ai lavori eseguiti nel 2015, qualificati dalla deducente come meri interventi manutentivi, non assumono rilievo decisivo, atteso che oggetto dell'ordinanza è il corpo di fabbrica nella sua consistenza complessiva, e non singole opere accessorie o di rifinitura.
14. Del pari inconferente è il richiamo alla possibile sanabilità dell'opera ai sensi dell'art. 13 della legge n. 47 del 1985, in mancanza della prova della presentazione di una rituale istanza; la mera astratta prospettazione di una sanatoria, in difetto di un procedimento effettivamente instaurato e dei relativi presupposti, non è idonea a inficiare la legittimità dell'ordine ripristinatorio, che resta atto dovuto a fronte dell'accertata assenza di titolo.
15. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l'appello va respinto in quanto infondato.
16. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo. N. 05291/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello (RG n. 5291 del 2024), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore del Comune di Napoli, liquidate complessivamente in euro 4.000,00
(quattromila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
IO ON, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
LL BR, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
LL BR IO ON N. 05291/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO