Pubblicato il 17/12/2025

N. 10000/2025REG.PROV.COLL.

N. 09461/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9461 del 2023, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Anton Giulio Lana, Mario Melillo, Francesco Rosi e Valentina Rao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza, n. 6652 del 2023, resa tra le parti, concernente il rigetto della domanda di adesione alla procedura di equa riparazione ex art. 27- bis del D.L. 24 giugno 2014, n. 90.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione dell’Amministrazione appellata;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il consigliere LA D'EL e udito per le parti appellanti l’avvocato Francesco Rosi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori -OMISSIS- hanno impugnato al Tar del Lazio la nota del Ministero della Salute prot. n. -OMISSIS-del 29 marzo 2022 con cui è stato comunicato il rigetto della loro domanda di adesione alla procedura di equa riparazione ex art. 27- bis del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni nella legge 11 agosto 2014, n. 114, in ragione della tardiva adesione alla medesima procedura prevista per i soggetti danneggiati da emotrasfusioni.

1.1. In particolare, entrambi i ricorrenti convenivano, rispettivamente in data 14 gennaio 2005 (il signor -OMISSIS-) e in data 7 settembre 2006 (quanto al signor -OMISSIS-), il Ministero della Salute dinanzi al Tribunale ordinario di Roma per fare accertare la responsabilità dell’Amministrazione per i danni causati da trasfusioni e utilizzo di emoderivati.

1.2. Nelle more del giudizio sono tuttavia intervenuti due provvedimenti legislativi, il d.l. 1° ottobre 2007, n. 159 (art. 33), convertito con modificazioni nella legge 29 novembre 2007, n. 222, e la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (art. 2, commi 361 e 362), che hanno previsto la possibilità per il Ministero della Salute di procedere ad accordi transattivi con i soggetti danneggiati dall’assunzione di emoderivati infetti, nonché a soggetti danneggiati a seguito di sottoposizione a trasfusioni con sangue infetto, che avevano instaurato “ anteriormente al 1° gennaio 2008, azioni di risarcimento danni e che siano tuttora pendenti ”.

1.3. Successivamente, il legislatore è nuovamente intervenuto in materia, statuendo, con il ricordato art. 27- bis del d.l. n. 90 del 2014, che a chi aveva fatto domanda di transazione entro la data del 19 gennaio 2010 avesse due scelte: a) continuare, ai sensi del comma 3, con le procedure transattive in essere; b) aderire, ai sensi del comma 1, ad una nuova procedura definita di equa riparazione, la quale riconosceva la somma di euro 100.000,00, previa rinuncia a ogni altra pretesa risarcitoria (avanzata tanto a livello nazionale quanto sovranazionale) o transattiva.

1.4. Per quanto concerne le tempistiche relative al beneficio dell’equa riparazione, è stato fissato il termine del 31 dicembre 2017, ma stante la numerosità delle posizioni coinvolte e delle accettazioni pervenute, con la legge 27 dicembre 2017, n. 205 è stata prevista una successiva proroga delle liquidazioni e, quindi anche, della relativa possibilità di accettare il beneficio in questione al 31 dicembre 2018.

1.5. Il Ministero della Salute in data 11 novembre 2016 ha comunicato al signor -OMISSIS- che poteva avvalersi della prevista equa riparazione di cui al citato art. 27- bis , chiedendo di far pervenire entro 15 giorni l’atto di accettazione. Identica comunicazione è stata inviata al signor -OMISSIS- in data 29 novembre 2016.

1.6. Il signor -OMISSIS- ha riscontrato la richiesta il 17 giugno 2021, mentre il signor -OMISSIS- ha aderito alla procedura il 12 febbraio 2020 (in sostanza dopo il termine legislativamente previsto).

1.7. Il Ministero in data 1° marzo 2022 ha poi comunicato al signor -OMISSIS- anche il rigetto della domanda di adesione alla procedura transattiva, stante la rilevata assenza del requisito della pendenza di un contenzioso dal 2018.

1.8. Quanto al signor -OMISSIS-, il 16 dicembre 2009 lo stesso aveva invece presentato domanda di adesione alla procedura transattiva di cui alle leggi n. 222 e 244 del 2007. Tuttavia, con nota n. 542 del 7 dicembre 2021 l’Amministrazione ha comunicato un preavviso di rigetto in quanto l’atto di citazione era stato notificato in data 14 maggio 2002 e, pertanto, tardivamente rispetto al termine perentorio di 5 anni dalla richiesta di indennizzo. Con nota in datata 9 marzo 2022 è stato però evidenziato al Ministero che il signor -OMISSIS- aveva aderito alla procedura di equa riparazione di cui all’art. 27- bis e che pertanto aveva rinunciato alle cause in corso e alla transazione ex lege n. 244 del 2007.

1.9. L’Amministrazione ha riscontrato anche la suddetta nota, rappresentando, con il provvedimento impugnato, la tardività dell’istanza di adesione al beneficio dell’equo indennizzo per entrambi gli interessati.

2. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando come il Ministero avesse in precedenza tempestivamente comunicato ai ricorrenti che potevano avvalersi della procedura facendo pervenire entro 15 giorni l’accettazione.

2.1. All’esito dell’istruttoria è stato però rilevato che quanto alla domanda di transazione, la stessa era stata notificata in data 14 maggio 2002 e, pertanto, tardivamente rispetto al termine perentorio di 5 anni dalla richiesta di indennizzo ex lege n. 210 del 1992 (presentata in data 17 aprile 1996).

2.2. I ricorrenti hanno sostenuto poi che il termine indicato per la presentazione della domanda di accettazione dell’equo indennizzo, originariamente indicato dall’art. 27- bis del d.l. n. 90 del 2014, al 31 dicembre 2017 era stato prorogato al 31 dicembre 2018 con la legge 27 dicembre 2017, n. 205.

2.3. Secondo il Tar, invece, la natura perentoria del termine non sarebbe stata incisa, ma lo spostamento sarebbe stato relativo solo al termine per la liquidazione e comunque l’accertamento della tardività dell’istanza sarebbe stato motivo sufficiente per il suo respingimento, atteso che non risultavano avanzate giustificazioni per il ritardo ed il termine indicato risultava non gravoso. Né poteva rilevare la tutela dell’affidamento dei ricorrenti sulla base legge n. 244 del 2007 e dell’art. 27- bis di cui al d.l. n. 90 del 2014. L’Amministrazione, con le note inviate agli stessi, aveva infatti rappresentato in modo chiaro le condizioni, anche temporali, per ottenere il beneficio economico.

3. Contro la suddetta sentenza hanno proposto appello i signori -OMISSIS- e -OMISSIS- sulla base dei seguenti motivi di censura.

3.1. Il termine indicato per la presentazione della domanda di accettazione dell’equo indennizzo, originariamente indicato dall’art. 27- bis del d.l. n. 90 del 2014, al 31 dicembre 2017 e poi prorogato al 31 dicembre 2018 con la legge 27 dicembre 2017, n. 205, non avrebbe avuto natura perentoria, ma ordinatoria e avrebbe riguardato solo il termine di conclusione della procedura di liquidazione delle somme previste;

3.2. Il procedimento in esame sarebbe stato caratterizzato da particolari oneri motivazionali e procedurali in ragione della materia trattata che coinvolgeva diritti fondamentali per i quali sussisteva un ampio affidamento;

3.3. La mancata applicazione delle previsioni dell’art. 27- bis del d.l. n. 90 del 2014 avrebbe determinato un trattamento discriminante nei riguardi degli appellanti illegittimamente esclusi nonostante avessero i requisiti stabiliti (presentazione della domanda di transazione entro il 19 gennaio 2010 e l’esistenza di un danno ascrivibile all’Amministrazione);

3.4. Il diniego di ammissione alla transazione reso in relazione ad una controversia che rivestiva carattere etico nella quale veniva in rilievo la lesione di diritti fondamentali, avrebbe dovuto essere il frutto di un’approfondita istruttoria e di un’adeguata motivazione.

4. Il Ministero della Salute si è costituito in giudizio il 21 dicembre 2023, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato un’ulteriore memoria e documentazione il 16 gennaio 2024.

5. Anche parte appellante ha depositato memorie il 10 dicembre 2024 e il 23 settembre 2025 (quest’ultima in replica alla documentazione depositata dall’Amministrazione).

6. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 23 ottobre 2025.

7. L’appello non è fondato.

9. Dalla documentazione agli atti del giudizio è possibile ricavare quanto segue:

i) il signor -OMISSIS-, in data 30 dicembre 2009 ha presentato domanda di adesione alla procedura transattiva di cui alle leggi n. 222 e 244 del 2007 prevista per le cause di risarcimento del danno da emotrasfusioni. Successivamente, a seguito dell’intervento legislativo di cui all’art. 27- bis del d.l. n. 90 del 2014, che ha introdotto la possibilità per coloro che avevano presentata la suddetta domanda di transazione di beneficiare dell’equa riparazione, il Ministero appellato in data 11 novembre 2016 ha provveduto ad inviare nota informativa per l’eventuale accettazione dell’equa riparazione, da richiedere comunque entro il termine del 31 dicembre 2018;

ii) solo in data 14 febbraio 2020 è però pervenuto l’atto di accettazione del signor -OMISSIS- e dunque oltre il predetto termine del 31.12.2018. Nel contempo, l’Amministrazione ha proceduto a vagliare anche la sua istanza di transazione che è stata respinta in ragione dell’assenza del requisito della pendenza del contenzioso dal 2018;

iii) in data 9 marzo 2022 è pervenuta all’Amministrazione una richiesta da parte del legale del signor -OMISSIS- di pagamento dell’equa riparazione ed il Ministero, in data 29 marzo 2022, ha comunicato che l’accettazione del beneficio risultava pervenuta oltre il termine legislativamente previsto;

iv) quanto al signor -OMISSIS-, in data 16 dicembre 2009, ha presentato domanda di adesione alla procedura transattiva di cui alle leggi n. 222 e 244 del 2007. Anche per quest’ultimo il Ministero ha comunicato la possibilità di beneficiare dell’equa riparazione;

v) solo in data 21 giugno 2021 è pervenuto l’atto di accettazione del signor -OMISSIS- anch’esso oltre il predetto termine del 31 dicembre 2018. Relativamente all’istanza di transazione la stessa è stata respinta in quanto notificata in data 14 maggio 2002 e, pertanto, tardivamente rispetto al termine perentorio di 5 anni dalla richiesta di indennizzo ex lege n. 210 del 1992 (presentata in data 17 aprile 1996).

10. Ciò premesso, le parti appellanti censurano innanzitutto le conclusioni del Tar in ordine alla natura del termine entro il quale depositare la richiesta di equo indennizzo (termine indicato al 31 dicembre 2018 dall’art. 27- bis del d.l. n. 90 del 2014, convertito nella legge n. 114 del 2014). In particolare, hanno sostenuto che il termine avesse carattere ordinatorio o comunque fosse connesso con il procedimento di liquidazione e non con la domanda di equo indennizzo.

10.1. La tesi dei ricorrenti non può essere condivisa. La norma in esame ha previsto un termine di liquidazione degli importi indicati nella stessa e di conseguenza anche la richiesta finalizzata al loro riconoscimento non poteva che essere prodotta nel rispetto del medesimo ordine temporale. Se non fosse così non vi sarebbe stata certezza circa le somme necessarie a soddisfare il riconoscimento dell’equo indennizzo, modalità quest’ultima di ristoro per il danno da emotrasfusione alternativa rispetto a quella della transazione prevista dalle leggi n. 222 e 244 del 2007.

10.2. L'istituto dell'equa riparazione, quale configurato dal citato art. 27- bis è infatti limitato ai soggetti muniti dei requisiti di accesso alla procedura transattiva prevista dall'art. 2, comma 361, della legge n. 244 del 2007, il quale legittima il Ministero della Salute a stipulare transazioni con i danneggiati da trasfusione con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti che hanno proposto azione risarcitoria pendente ex artt. 2043 ss. c.c..

10.3. In sostanza, la natura perentoria del termine indicato dallo stesso art. 27- bis discende dalle specifiche esigenze di rilievo pubblico sottese alla particolare forma di riconoscimento dell’equa riparazione, come detto, modalità alternativa e temporanea (quanto alla copertura finanziaria e ai termini di liquidazione) per coloro che avevano avviato correttamente la procedura transattiva.

10.4. Né può avere rilievo, in senso contrario, l’evocato tema dell’affidamento, tenuto conto che l’Amministrazione con largo anticipo (nel 2016) aveva avvisato gli interessati della possibilità di presentare la relativa domanda e dei relativi termini.

11. Le parti ricorrenti hanno poi lamentato l’erroneità della sentenza del Tar in ordine al censurato difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento di diniego impugnato.

11.1. L’Amministrazione ha invece sufficientemente motivato il diniego all’istanza presentata in ragione della tardività della presentazione della stessa. Inoltre, nel corso del procedimento è stata assicurata un’adeguata informazione agli interessati. Il Ministero con le note partecipate nel 2016 ha infatti rappresentato in modo oggettivo ed univoco le condizioni, anche temporali, per ottenere il beneficio economico.

11.2. D’altra parte, come rilevato dal Tar “ l’accertata tardività dell’istanza è motivo sufficiente per il suo respingimento, atteso che non risultano avanzate giustificazioni per il ritardo, né il termine indicato risultava, al tempo della richiesta della p.a., oltremodo gravoso ”.

11.3. Relativamente poi agli evocati profili etici che avrebbero imposto una approfondita istruttoria ed una adeguata motivazione in ordine alla procedura transattiva, va rilevato che i ricorrenti con il ricorso di primo grado hanno impugnato il distinto provvedimento di diniego sulla richiesta di equo indennizzo reso all’esito di una procedura alternativa rispetto alla definizione dell’iter transattivo.

12. Quanto alla censura relativa alla circostanza che gli appellanti sarebbe stati esclusi malgrado gli stessi possedessero tutti i requisiti stabiliti dalla fattispecie normativa, va rilevato che il diniego impugnato è stato conseguente al ritardo nell’accettazione dell’equo indennizzo e che comunque anche sul tema della procedura transattiva (condizioni per essere ammessi al beneficio) erano emersi rilievi negativi da parte dell’Amministrazione.

13. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

14. Tenuto conto della natura della controversia, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità degli appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MI IN, Presidente

LA D'EL, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

EL Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA D'EL	MI IN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.