Pubblicato il 04/05/2026

N. 03464/2026REG.PROV.COLL.

N. 00374/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 374 del 2026, proposto da
GE - Gestione Fiscalità Locale s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alle procedure CIG 9965486334 e B7A1D8219D, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Sica, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cecilia Maria Satta, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Stazione Unica Appaltante Regione Marche (SUAM), in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

Links Management And Technology s.p.a. ed Ictlab PA s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 966/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2026 il Cons. RI Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Protto – in dichiarata delega dell'avvocato Sica – e Satta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

Con ricorso al Tribunale amministrativo delle Marche, la società GE s.p.a. – gestore uscente del servizio – agiva per ottenere l’annullamento del decreto della Stazione Unica Appaltante delle Marche (S.U.A.M.) n. 115 del 14 luglio 2025, avente ad oggetto l’indizione di una procedura di gara per la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’Accordo-Quadro ICT relativo all’affidamento dei servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale.

Altresì chiedeva l’annullamento del decreto del dirigente del Settore Entrate Tributarie e Riscossioni Coattive n. 189 dell’11 luglio 2025, avente ad oggetto l’approvazione degli elaborati

progettuali per l’avvio da parte della S.U.A.M. del suddetto confronto competitivo, attraverso lo strumento dell’Appalto Specifico discendente dall’Accordo Quadro ICT, relativamente ai servizi di cui sopra (durata 36 mesi, per un importo a base di gara pari ad euro 2.699.764,44 IVA esclusa).

Con nota del 7 agosto 2025, la ricorrente aveva chiesto alla Regione di annullare o revocare gli atti impugnati, senza tuttavia ricevere alcun riscontro.

Costituitasi in giudizio, la Regione Marche insisteva per il rigetto del gravame, siccome infondato.

Con sentenza 2 dicembre 2025, n. 966, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione GE s.p.a. interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 59, d.lgs. n. 36/2023 s.m.i. Violazione del principio di tipicità delle procedure di scelta del contraente di cui all’art. 70 del d.lgs. cit. In via subordinata, violazione e falsa applicazione dell’art. 120 d.lgs. n. 36/2023 s.m.i .

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 del d.lgs. 36/2023 in relazione all’art. 53 del d.lgs. n. 446/1997 .

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 d.lgs. 36/2023 s.m.i .

Si costituiva in giudizio la Regione Marche, che altresì proponeva appello incidentale, con il quale ribadiva le censure già proposte nel precedente grado di giudizio circa l’inammissibilità del ricorso in primo grado per mancata impugnazioni degli atti presupposti e per tardività, nonché per difetto della legittimazione a ricorrere.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 2 aprile 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

TO

Con il primo motivo di appello, GE deduce la violazione dell’art. 59, comma primo, d.lgs. n. 36 del 2023, per aver la Regione deciso – anziché bandire una nuova procedura concorrenziale aperta – di affidare lo svolgimento dei servizi amministrativi a supporto della gestione e controllo della tassa automobilistica regionale (“ attività di supporto alla riscossione ”) a mezzo di un appalto specifico nell’ambito di un accordo-quadro già aggiudicato a vari operatori per la gestione dei servizi informatici della Regione.

In ispecie, deduce l’appellante, siccome la definizione delle attività di “ supporto alla riscossione ” è oggetto di specifica previsione legislativa (e, prima ancora, di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato), le stesse non avrebbero potuto rientrare nell’ambito di un appalto o di un accordo-quadro avente invece ad oggetto dei servizi informatici.

La Regione aveva infatti precedentemente bandito una procedura aperta per la conclusione di un accordo-quadro – suddiviso in nove lotti – con più operatori economici, ai sensi dell’art. 59, comma 4 lett. b), d.lgs. n. 36 del 2023, avente ad oggetto l’affidamento dei servizi ICT ( Information and Communication Technology ) per le strutture della Regione Marche e per gli enti aderenti a progetti a regia regionale, per un importo complessivo a base di gara di euro 42.500.000,00.

Secondo quanto dedotto dall’appellante, risulterebbe dal disciplinare e dal capitolato speciale che il detto accordo-quadro ed i singoli lotti nei quali lo stesso era strutturato – in particolare il lotto 3 – avessero ad oggetto esclusivamente la gestione dei servizi informatici e non anche di quelli amministrativi: non a caso, del resto, nel formulare i requisiti di partecipazione il disciplinare prevedeva, in ordine ai requisiti di idoneità professionale, la semplice iscrizione al Registro CCIAA, mentre per i requisiti di capacità finanziaria e tecnica, il fatturato e lo svolgimento di servizi analoghi a quelli richiesti per ogni singolo lotto.

Del tutto illegittimamente, dunque, con il decreto n. 115 del 2025, il dirigente del settore SUAM si sarebbe determinato ad affidare i servizi di sviluppo, assistenza, manutenzione, supporto e formazione del Sistema Informativo della tassa automobilistica regionale mediante la riapertura del confronto competitivo tra i soli operatori economici già parti dell’accordo-quadro ICT per il lotto 3, anziché indire un’autonoma procedura comparativa.

Il motivo è fondato.

Non può infatti fondatamente sostenersi l’assimilabilità tra servizi amministrativi a supporto della gestione e controllo della tassa automobilistica regionale (oggetto dell’affidamento su cui attualmente si verte) e servizi informativi contabili regionali (inclusi tributi, pagamenti, fatturazione elettronica, gestione gare telematiche, etc.), oggetto di precedente affidamento del lotto n. 3, che in effetti non includono la gestione di servizi amministrativi.

L’affidamento dello specifico appalto di cui trattasi nell’ambito del precedente rapporto negoziale non è quindi corretta: quelli su cui attualmente si verte sono infatti servizi diversi da quelli riconducibili all’oggetto dell’accordo-quadro, relativamente ai quali, peraltro (come risulta già solo dal confronto delle previsioni del capitolato dell’accordo-quadro e quelle dell’appalto specifico), la selezione degli operatori aggiudicatari neppure è avvenuta in ragione dei requisiti di idoneità professionale e di quelli di capacità professionale e tecnica previsti per i servizi di gestione dei tributi degli enti pubblici.

Tra l’altro, le attività che costituiscono servizi amministrativi e quelle di supporto alla riscossione, sono espressamente previste nel capitolato dell’appalto specifico come attività GESA ( Gestione sistemi, applicativi software e forniture connesse ), mentre neppure vengono considerate nell’accordo-quadro, per il quale sono indicate esclusivamente delle attività di tipo informatico cd. ICT, ossia attività che hanno ad oggetto esclusivamente la gestione e l’implementazione degli applicativi informatici. Deve dunque escludersi che l’accordo-quadro abbia previsto anche solo implicitamente o indirettamente che nelle attività GESA fossero inclusi i servizi amministrativi o le attività di supporto alla riscossione.

Alla luce di tali premesse, è quindi evidente che l’aver circoscritto l’interpello ai soli aggiudicatari del lotto 3 dell’accordo-quadro determina, in termini generali, un vulnus del principio del favor partecipationis , ed in termini più specifici l’impossibilità per GE s.p.a. di presentare una propria offerta.

Neppure è corretto sostenere che in relazione all’appalto specifico le attività GESA fossero meramente opzionali e marginali, rappresentando in realtà più della metà delle prestazioni che l’affidatario avrebbe dovuto eseguire: ciò emerge dalla Relazione tecnico-illustrativa dell’appalto specifico, nella quale le attività GESA – stimate nell’importo di euro 1.589.751,00 ed incluse nella base d’asta (euro 2.699.764,44) e non già nelle opzioni – corrispondono ad oltre il 50% della base complessiva triennale (euro 2.699.764,44), a fronte di un importo di soli euro 563.097,60 per la manutenzione MAC ( Manutenzione ordinaria, Adeguativa, Correttiva ) e di un importo di soli 306.256,50 euro per la manutenzione MEV ( Sviluppo e Manutenzione evolutiva applicativi software ).

Con il secondo motivo di appello ci si duole quindi del rigetto, da parte del primo giudice, della censura secondo cui né i disciplinari di gara dell’accordo-quadro e dell’appalto specifico, né i rispettivi capitolati speciali prevedevano che gli offerenti dovessero dimostrare il possesso dei requisiti di idoneità professionale e di capacità tecnico-professionale necessari per lo svolgimento delle attività di supporto alla riscossione.

La sentenza impugnata, nel motivare che “ le disposizioni del D.Lgs. n. 446/1997 (art. 53), della L. n. 160/2019 (art. 1, comma 805) e anche del D.M. n. 101/2022 sono inequivocabili nel ricomprendere fra gli enti pubblici a cui si applica la disciplina dell’Albo solo gli enti locali territoriali sub-regionali (province, città metropolitane, comuni, comunità montane, unioni di comuni e consorzi tra i predetti enti locali); - naturalmente, ciò non impedisce che una Regione possa decidere di recepire nel proprio ordinamento la legge statale e che le singole stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza, possano inserire nei propri bandi quale requisito di capacità tecnica l’iscrizione ad una delle Sezioni dell’Albo dei Riscossori. E, in effetti, nella vicenda decisa dal Consiglio di Stato con la richiamata sentenza n. 5936/2020 era proprio la lex specialis a prevedere l’obbligatorietà dell’iscrizione all’Albo ”, avrebbe erroneamente ridotto la censura a suo tempo formulata dall’odierna appellante alla mancanza dell’iscrizione all’Albo dei riscossori, mentre in realtà questa atteneva all’incongruenza dei requisiti richiesti dall’accordo-quadro rispetto alle prestazioni che costituivano oggetto dell’appalto specifico.

Del resto, se si dovesse ritenere (come sostenuto dal TAR) che i servizi informatici previsti dall’accordo-quadro implicitamente comprendessero anche le attività di supporto alla riscossione, a tal punto necessariamente i concorrenti avrebbero dovuto possedere i requisiti previsti per lo svolgimento di tali (ulteriori) servizi: essendo invece pacifico che ciò non è, dovrebbe dunque concludersi che gli aggiudicatari del lotto 3 – in quanto privi dei requisiti di legge – avrebbero dovuto svolgere le attività di supporto alla riscossione senza averne la competenza.

Anche questa censura è fondata, per le ragioni in parte già evidenziate in ordine al precedente motivo di gravame.

Oggetto della censura di parte appellante – come già nel precedente grado di giudizio – non è invero la mancata iscrizione degli operatori già aggiudicatari del lotto 3 dell’accordo-quadro nell’Albo dei riscossori, bensì – strutturalmente – la mancanza in capo a questi ultimi dei requisiti previsti per svolgere anche l’attività di supporto alla riscossione.

In particolare, come correttamente evidenziato dall’appellante, l’art. 9 del Capitolato tecnico relativo allo specifico appalto su cui attualmente si verte individuava quali attività GESA:

i) gestione nel sistema delle istanze a seguito di avviso di accertamento o cartella esattoriale, con:

-valutazione delle istanze di autotutela predisposizione della documentazione di risposta;

-inserimento dell’esito della valutazione nell’applicativo messa a disposizione per l’approvazione del funzionario responsabile;

ii) gestione degli errori nel pagamento del bollo auto, con:

-verifica delle istanze di correzione aggiornamento sull’applicativo regionale predisposizione della risposta al contribuente;

iii) gestione delle istanze di rimborso, con:

-acquisizione e classificazione delle istanze valutazione della fondatezza predisposizione della comunicazione di accoglimento o diniego;

iv) gestione delle situazioni che interrompono l’obbligo di pagamento, con:

-istruttoria delle istanze di esenzione per disabilità controllo della documentazione predisposizione del provvedimento;

v) servizi di assistenza all’utenza - sportello al pubblico, con:

-informazione diretta al pubblico gestione diretta delle richieste degli utenti;

-soluzione immediata delle problematiche presa in carico di istanze per la successiva trattazione.

Tali attività costituiscono evidentemente dei servizi amministrativi di supporto alla riscossione, non riconducibili ai servizi informatici previsti dall’accordo-quadro, il cui Capitolato tecnico indicava invece le attività GESA come:

-gestione delle funzionalità in esercizio;

-presa in carico di nuove funzionalità in esercizio;

-supporto agli utenti per l’uso appropriato delle funzioni;

-pianificazione funzionale del servizio;

-forniture di prodotti hardware e software connessi;

-affiancamento per trasferimento know-how .

In breve, prevedeva solo attività di natura informatica, relative a gestione, manutenzione e sviluppo di sistemi informativi; coerentemente, del resto, anche il Progetto di gara volto all’aggiudicazione dell’accordo-quadro specificava che i “ servizi di assistenza e supporto tecnico specialistico ” consistevano in: -gestione delle postazioni di lavoro; -gestione delle infrastrutture hardware e di rete; -predisposizione, verifica e controllo di misure di sicurezza (ossia prestazioni attinenti alla gestione dei sistemi informatici, del tutto diverse rispetto ai servizi amministrativi).

Non essendo stata prescritta alcuna verifica, in capo agli operatori che avevano preso parte alla selezione per l’aggiudicazione del lotto n. 3, del possesso delle capacità specifiche per l’affidamento dell’appalto su cui si controverte, è del tutto evidente l’incoerenza della scelta della stazione appaltante di rivolgersi solo a tale platea per individuare l’affidatario degli ulteriori servizi.

L’accoglimento dei primi due motivi di appello è assorbente delle ulteriori censure dedotte da GE s.p.a., relative in particolare alla circostanza che né i disciplinari di gara dell’accordo-quadro e dell’appalto specifico, né i capitolati speciali degli stessi avrebbero previsto che l’aggiudicatario dell’appalto specifico dovesse rispettare la clausola sociale con riferimento ai dipendenti del gestore uscente del servizio.

Venendo quindi all’appello incidentale della Regione Marche, la stessa eccepisce l’inammissibilità del ricorso introduttivo di GE s.p.a. per difetto di interesse, stante la mancata impugnazione del paragrafo 7.2 del progetto di appalto dell’accordo-quadro, nel quale sarebbero stati specificati gli “ elementi su cui può essere riaperto il confronto competitivo in sede di appalto specifico ”.

Tale atto non sarebbe stato impugnato neppure unitamente al gravame rivolto avverso gli atti dell’appalto specifico.

Dal detto progetto, predisposto dall’amministrazione ai sensi dell’art. 41, comma 12 d.lgs. n. 36 del 2023, sarebbe risultato in modo inequivoco:

i) che il sistema Bollo Auto rientrava nell’accordo-quadro e nel successivo appalto specifico;

ii) che si richiedevano i servizi indicati nelle componenti essenziali e che sarebbero stati possibili uno o più appalti specifici basati sull’accordo-quadro, a seguito del rilancio del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dello stesso accordo-quadro, sulla base di condizioni precisate nel medesimo paragrafo 7.2.

Essendo GE s.p.a. gestore uscente dell’appalto di servizi a supporto della gestione del Bollo Auto, la stessa non poteva non aver avuto piena conoscenza della volontà dell’amministrazione di procedere con l’accordo-quadro anche in relazione ai sistemi informativi, in relazione ai quali il gestore erogava i propri servizi informatici.

Il ricorso in primo grado doveva inoltre ritenersi inammissibile anche per difetto di legittimazione a ricorrere, “ attesa la mancata partecipazione alla procedura di gara avviata con la pubblicazione del bando per la procedura aperta telematica per l’affidamento di un accordo-quadro, suddiviso in nove lotti, con più operatori economici, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. b) del d.lgs. n. 36 del 2023 ”. Essendo pacifico in atti che l’odierna appellante non aveva partecipato alla prima fase della procedura relativa all’affidamento del lotto 3 dell’accordo-quadro (nel quale sarebbe stata evidente l’inclusione anche del sistema informativo Tassa Auto), quest’ultima non avrebbe oggi alcun titolo a dolersi degli affidamenti nel frattempo disposti.

L’appalto specifico sarebbe stato fin dall’inizio riservato ai soggetti già selezionati in sede di accordo-quadro, ma tra gli stessi non rientrava l’attuale appellante che, per sua scelta, non aveva partecipato alla gara aperta telematica.

L’appello incidentale, nelle sue diverse declinazioni, non può essere accolto.

Ha rilevato, sul primo punto, la sentenza appellata, che “ Per quanto concerne l’eccezione di tardività del ricorso formulata dalla Regione sul presupposto che Ge.Fi.L. avrebbe dovuto impugnare a suo tempo gli atti di indizione della procedura per la conclusione dell’Accordo Quadro, il Collegio ritiene che il ricorso sia invece tempestivo. Va infatti considerato che, in base alla prospettazione di parte ricorrente, dal capitolato dell’AQ non era possibile comprendere che l’Appalto Specifico relativo al lotto n. 3 avrebbe incluso anche quelli che la ricorrente chiama “servizi amministrativi” e, pertanto, la lesività dell’AQ si è manifestata solo al momento della riapertura del confronto competitivo fra i soli aggiudicatari del lotto n. 3. Ovviamente la fondatezza di tale prospettazione riguarda il merito del ricorso e non la sua tempestività ”.

Ciò premesso, è agevole obiettare alle difese della Regione l’irrilevanza, ai fini ivi sostenuti, del “Progetto di gara” dell’accordo-quadro, in particolare nella parte in cui tale documento individua tra i sistemi operativi sviluppati dalla Regione Marche ed in uso il sistema denominato “ Tassa Auto - sistema per la riscossione e l’accertamento del pagamento della Tassa Automobilistica che interessa circa un milione di utenti regionali e funzionalità collegate per la gestione del bollo auto (accertamenti, etc.) ”: tale Progetto, infatti, non può valere a (meglio) individuare l’oggetto del lotto n. 3 rispetto a quanto espressamente previsto dalle componenti della lex specialis di gara, ossia il bando, il disciplinare ed il capitolato.

In tali documenti, infatti, non si parla mai di gestione delle tasse automobilistiche (né dei servizi amministrativi relativi a queste ultime), al più menzionandosi i “ Sistemi Informativi Contabili regionali (inclusi tributi, pagamenti, fatturazione elettronica, gestione gare telematiche, etc.) ” ma non già i servizi amministrativi relativi alla gestione delle tasse automobilistiche, ossia i servizi di supporto alla riscossione.

Ai sensi dell’art. 87 d.lgs. n. 36 del 2023, infatti, se “ Il disciplinare di gara fissa le regole per lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte ”, è il capitolato speciale a definire “ i contenuti del futuro rapporto contrattuale tra l’aggiudicatario e la stazione appaltante ”; più in generale, va ricordato che, secondo consolidata giurisprudenza ( ex pluribus , Cons. Stato, III, 3 marzo 2021, n. 1813), il bando, il disciplinare di gara ed il capitolato speciale sono connotati ciascuno da una propria autonomia e da una propria peculiare funzione nell’economia della procedura, il primo fissando le regole della gara, il secondo disciplinando in particolare il procedimento di gara ed il terzo integrando, eventualmente, le disposizioni del bando.

Tuttavia essi costituiscono, tutti insieme, la lex specialis della gara, in tal modo assumendo carattere vincolante non solo nei confronti dei concorrenti ma anche dell’amministrazione appaltante, in attuazione dei principi enunciati dall’articolo 97 Cost. Quanto agli eventuali contrasti interni tra le singole disposizioni della lex specialis e alla loro risoluzione, fra i ricordati atti sussiste nondimeno una gerarchia differenziata con prevalenza del contenuto del bando di gara, laddove le disposizioni del capitolato speciale possono integrare ma non modificare le prime.

Ora, le prestazioni di cui si è detto non erano contemplate né dal bando (avviso) dell’accordo-quadro, né – a fini eventualmente integrativi – dal relativo capitolato speciale, dunque in alcun modo potevano rientrare nel relativo oggetto.

Ne consegue l’assenza di un onere impugnatorio degli stessi in capo all’odierna appellante, ai fini dell’interesse al ricorso proposto contro gli atti (cronologicamente successivi) della procedura relativa all’Appalto specifico.

Analogamente dicasi quanto all’ulteriore eccezione di difetto di legittimazione al ricorso, per mancata partecipazione alla procedura selettiva relativa al lotto n. 3 dell’accordo-quadro.

Alla luce dei rilevi che precedono, l’appello di GE s.p.a. va dunque accolto, mentre deve essere respinto l’appello incidentale proposto dalla Regione Marche.

La complessità delle questioni esaminate giustifica peraltro l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso originariamente proposto da Gestione Fiscalità Locale s.p.a.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA NI CO LO, Presidente

RI Perotti, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
RI Perotti	PA NI CO LO

IL SEGRETARIO