Pubblicato il 23/02/2026

N. 01454/2026REG.PROV.COLL.

N. 03992/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3992 del 2024, proposto da
RI SC, rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Castaldi, Domenico Pizzillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Bagnoli Irpino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Coluccini, Domenico Sabia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 2417 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bagnoli Irpino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. UR Santis;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. RI SC, in qualità di titolare di ditta individuale, chiedeva, con ricorso presentato innanzi al T.a.r. per la Campania, sez. Salerno, la condanna del Comune di Ariano Irpino al risarcimento del danno derivante dalla perdita del contributo concesso dalla Regione Campania, con decreto dirigenziale n. 87 del 21 giugno 2006, per la realizzazione di una struttura turistica extralberghiera, nella misura di euro 380.850,00, oltre interessi legali.

Il ricorrente esponeva che, con istanza del 22 dicembre 2006, a seguito dell’adozione del citato decreto n. 87/2006 di ammissione del progetto presentato al contributo regionale (con termine di completamento del programma finanziato al 30 giugno 2008), chiedeva al Comune il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione della predetta struttura.

Il Comune, dapprima rigettava l’istanza con provvedimento del 15 maggio 2007 (notificato il 30 maggio 2007) e, a seguito di impugnazione dello stesso e dell’accoglimento della domanda cautelare (ordinanza n. 868 del 3 settembre 2007), reiterava il rigetto, con provvedimento del 18 dicembre 2007, impugnato poi con motivi aggiunti.

Con ordinanza n. 401 del 30 aprile 2008 il T.a.r. accoglieva la domanda cautelare.

In ragione di tale ordinanza, il Comune, dopo aver acquisito i pareri favorevoli delle varie autorità competenti, rilasciava il 28 maggio 2010 il permesso di costruire. I lavori iniziavano il 27 maggio 2011.

In considerazione dell’andamento dell’attività amministrativa, la ricorrente otteneva dalla Regione Campania diverse proroghe del termine di esecuzione del progetto, che veniva fissato in definitiva alla data del 30 aprile 2009, con l’onere di esibizione, a cura della beneficiaria, rispettivamente, della documentazione attestante lo stato di avanzamento dei lavori (ai fini della liquidazione della prima quota di contributo) e della documentazione attestante i controlli finali e l’eventuale collaudo a seguito dell’ultimazione dei lavori (ai fini della liquidazione del saldo del contributo).

Tuttavia il 1° marzo 2009 il ricorrente inoltrava alla Regione dichiarazione di rinuncia alle agevolazioni concesse, evidenziando di non poter rispettare i termini di ultimazione del programma “a causa dei ritardi della P.A. e visti gli ulteriori tempi necessari al rilascio dei pareri”. Con decreto del 24 marzo 2009, preso atto della rinuncia, la Regione provvedeva alla revoca del finanziamento.

2. Con atto di citazione notificato l’8 maggio 2014, RI SC adiva il Tribunale civile di Avellino per la condanna del Comune di Bagnoli Irpino al risarcimento del danno derivante dalla perdita del contributo regionale; il citato Tribunale, con sentenza n. 1814 del 15 novembre 2018, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione; a seguito della riassunzione del giudizio dinanzi al T.a.r., quest’ultimo, con ordinanza n. 2902 del 27 dicembre 2021, sollevava conflitto negativo di giurisdizione innanzi alle sezioni unite della Corte di Cassazione che dichiaravano la giurisdizione del giudice amministrativo.

3. Il T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), con sentenza n. 2417 del 2023, ha respinto il ricorso.

4. RI SC ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo un unico motivo di appello:

I. Error in iudicando.

La sentenza di primo grado sarebbe errata perché l’importo del contributo concesso, pari ad €. 380.850,00 rappresentava il 50% del costo totale dell’investimento, e il sig. SC, confidando nella concreta possibilità di conseguimento del beneficio – già concesso - aveva avviato le prime fasi del programma finanziato, ovvero quella della progettazione (il cui valore ammesso a finanziamento era pari ad € 45.000,00) e dell’acquisizione del suolo; attività necessarie e propedeutiche, appunto, alla richiesta di rilascio del permesso a costruire.

5. Il Comune di Bagnoli Irpino si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

6. Alla pubblica udienza dell’8 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Tanto premesso in punto di fatto l’appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.

Il T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), con sentenza n. 2417 del 2023, ha respinto il ricorso, perché “ il danno derivante dalla perdita di un finanziamento per l’illegittima condotta dell’Amministrazione, quale pregiudizio in termini di diminuzione della sfera patrimoniale del soggetto che si assume danneggiato, non può semplicemente consistere, per come preteso da parte ricorrente, nella mancata percezione del contributo pubblico, quest’ultimo destinato (come già evidenziato) non ad accrescere il patrimonio del beneficiario bensì a supportare una determinata attività ”. Precisa il giudice di primo grado che il “ ricorrente, pur lamentando il mancato conseguimento del finanziamento, in disparte la produzione di una mera comunicazione di inizio lavori, non dimostra la completa realizzazione del programma finanziato e la finalizzazione dell’iniziativa, a cui infatti afferivano, come si evince dal provvedimento di finanziamento e dalle categorie di spesa finanziate, non solo l’esecuzione di opere edilizie ma anche l’acquisto di impianti e attrezzature destinate allo svolgimento dell’attività ” , né “ dimostra i costi o i maggiori costi che, in assenza di finanziamento, il programma/progetto ha comportato; dagli atti depositati poi non si evince se le somme oggetto del finanziamento concesso erano destinate a rimanere definitivamente acquisite al beneficiario o a essere restituite a condizioni agevolate, potendo di conseguenza il danno consistere, nel primo caso, nelle somme direttamente impiegate dal ricorrente nella realizzazione dell’iniziativa e, nel secondo caso, nelle meno favorevoli condizioni di mercato sopportate per il reperimento delle medesime somme; il ricorrente tuttavia non offre prova né dell’uno né dell’altro ”.

8. Secondo parte appellante, invece, la necessità di rinunciare al contributo già concesso sarebbe dipesa unicamente dal comportamento illegittimo del Comune, che avrebbe ritardato il rilascio del titolo edilizio abilitativo, così precludendo all’appellante il completamento del programma ammesso al finanziamento entro i termini prescritti.

Precisa l’appellante che l’importo del contributo concesso, pari ad €. 380.850,00, rappresentava il 50% del costo totale dell’investimento e, confidando nella concreta possibilità di conseguimento del beneficio già concesso, egli aveva avviato le prime fasi del programma finanziato, ovvero quella della progettazione (il cui valore ammesso a finanziamento era pari ad € 45.000,00) e dell’acquisizione del suolo; attività necessarie e propedeutiche, appunto, alla richiesta di rilascio del permesso a costruire.

9. Ritiene il Collegio che l’appello sia da respingere.

10. In via preliminare, va evidenziato che nel processo amministrativo, ai sensi dell’art. 40 c.p.a. le censure vanno formulate nel termine decadenziale di rito per la proposizione del ricorso, ex art. 41, comma 2, c.p.a., con la logica conseguenza che devono considerarsi inammissibili in appello motivi diversi da quelli tempestivamente formulati con il ricorso di prime cure, stante il divieto di cui all'art. 104, comma 1, c.p.a. (Consiglio di Stato sez. IV, 3/03/2025, n. 1791).

Nel presente giudizio, con il ricorso di primo grado è stato chiesto risarcimento del danno per la perdita del contributo di €. 380.850,00 a causa dei ritardi colposi del Comune nel rilasciare il permesso di costruire. Non è, dunque, possibile in fase di appello modificare la domanda e chiedere il risarcimento dei danni sostenuti per i costi di progettazione, gli oneri concessori e di urbanizzazione, oltre al mancato guadagno, per la mancata realizzazione del progetto, trattandosi di domanda risarcitoria diversa da quella articolata in primo grado.

Ne consegue che deve essere certamente dichiarata inammissibile la modifica della domanda risarcitoria volta a chiedere danni diversi da quelli chiesti in primo grado, con la conseguenza che il presente giudizio avrà ad oggetto esclusivamente l’appello nella parte in cui contesta la sentenza del T.a.r. che ha respinto la domanda di risarcimento del danno per la perdita del contributo concesso, pari ad €. 380.850,00.

11. Così definito il thema decidendum ritiene il Collegio di condividere le conclusioni cui è giunto il T.a.r., in quanto parte appellante ha chiesto un risarcimento danni per la perdita del contributo di €. 380.850,00, ma non ha chiarito le caratteristiche specifiche del contributo e se lo stesso dovesse essere restituito al termine della realizzazione del progetto oppure no.

12. In tema di risarcimento del danno la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato che la disciplina del riparto dell’onere probatorio nel processo amministrativo è caratterizzata dal fatto che “ A differenza dell’art. 2697 c.c., dall’art. 64, comma 1, c.p.a. si ricava una correlazione - tipica del processo amministrativo - tra onere della prova e disponibilità della prova stessa: l’onere della prova cioè sussiste nei limiti della disponibilità e non oltre: il criterio di riparto dell’onere probatorio non è individuato in ragione di uno schema precostituito ed astratto, incentrato sulla valenza dei fatti (costitutiva, ovvero modificativa o estintiva), ma secondo un criterio flessibile ispirato al principio di vicinanza della prova, di modo che – qualora il privato ricorrente non sia nella disponibilità della prova – venga sollevato dal relativo onere, che verrà addossato sulla pubblica amministrazione, la quale dovrà depositare gli atti che siano nella sua disponibilità (art. 64, comma 3, c.p.a.). Sulle parti grava comunque l’onere di allegare i fatti da provare, e dunque di circoscrivere non solo il thema decidendum , ma anche il thema probandum : è massima consolidata quella secondo cui, sebbene, in tema di prova, il processo amministrativo impugnatorio non sia retto dal principio dispositivo pieno, tuttavia l’attività istruttoria d’ufficio del giudice presuppone quantomeno l’allegazione dei fatti da provare, ad opera delle parti, in maniera sufficientemente circostanziata e precisa (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 4862 del 2001); permane in sostanza l’onere del principio di prova e l’attività istruttoria che può svolgere il giudice amministrativo ha carattere complementare ed integrativo, mai invece sostitutivo della parte rimasta colpevolmente inerte ” (così, ex multis , Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 5564 del 2021).

13. Pienamente in linea con le citate coordinate ermeneutiche è la sentenza del T.a.r. in cui si evidenzia che l’odierno appellante non ha dimostrato l’esistenza dei costi o dei maggiori costi che, in assenza di finanziamento, il programma/progetto avrebbe comportato, né si evince dagli atti depositati “ se le somme oggetto del finanziamento concesso erano destinate a rimanere definitivamente acquisite al beneficiario o a essere restituite a condizioni agevolate, potendo di conseguenza il danno consistere, nel primo caso, nelle somme direttamente impiegate dal ricorrente nella realizzazione dell’iniziativa e, nel secondo caso, nelle meno favorevoli condizioni di mercato sopportate per il reperimento delle medesime somme; il ricorrente tuttavia non offre prova né dell’uno né dell’altro ”.

Peraltro, neanche nell’odierno giudizio di appello, parte appellante ha provato o chiarito tali profili, limitandosi a enunciare l’esistenza di danni che poi non sono stati provati.

La perdita del contributo per colpa del Comune è risarcibile solo se il contributo è previsto a fondo perduto, ma non se quest’ultimo deve essere restituito al Comune.

14. A ciò si aggiunga che non è stata nemmeno dimostrata l’esistenza del nesso di causalità tra il ritardo nel rilascio del permesso di costruire e la perdita del finanziamento.

In tal senso, il Comune ha ricordato di essersi attivato immediatamente dopo l’adozione della seconda ordinanza cautelare del T.a.r. n. 401 del 2008 richiedendo agli altri enti preposti (ASL AV1 e Parco dei Monti Picentini) il rilascio dei necessari pareri ed alla ditta, contemporaneamente, l’integrazione documentale necessaria.

Tale integrazione avveniva però solo dopo alcuni mesi, e solo dopo sollecitazione dell’Ente.

Se la ditta avesse ottemperato tempestivamente a quanto richiesto, avrebbe avuto la possibilità di ottenere il permesso a costruire prima della rinuncia al finanziamento, avvenuta nel marzo 2009, tenuto anche conto del fatto che la Regione, nel frattempo, aveva prorogato i termini per la concessione del contributo fino al 30 aprile 2009.

In questo contesto fattuale, non può dirsi raggiunta la prova di una relazione causale diretta tra la perdita del contributo e il ritardato rilascio del permesso di costruire.

15. In definitiva, non avendo l’appellante superato l’onere probatorio relativo al danno richiesto ed in ogni caso, non essendo stato dimostrato il nesso di causalità rispetto all’attività amministrativa posta in essere, l’appello va respinto.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL IN, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

UR AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UR AN	IL IN

IL SEGRETARIO