Pubblicato il 20/02/2026

N. 01388/2026REG.PROV.COLL.

N. 08831/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8831 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
RI Consulting S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo con Artelia Italia S.p.A. (mandante), Artelia S.a.s. (mandante), Pricewaterhousecoopers Business Services S.r.l. (mandante) e S.J.S. Engineering S.r.l. (mandante), in relazione alla procedura CIG B6F3EADA66, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GI UR, in persona del suo Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Crovetto e Aurelio Domenico Masuelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Btp Infrastrutture S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo con Rogedil Servizi S.r.l. (mandante), Thetis S.p.A. (mandante), Seacon S.r.l. (mandante) e Interprogetti S.r.l. (mandante), rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, OL Clarizia, Ulisse Corea e Renato Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la UR, Sezione prima, 17 novembre 2025, n. 1292, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GI UR e di Btp Infrastrutture S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. RG MA e uditi per le parti gli avvocati Elefante, Masuelli, Corea, Clarizia Angelo e Clarizia OL;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con l’appello in trattazione, la società RI Consulting S.p.A. chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la UR, Sezione prima, 17 novembre 2025, n. 1292 che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento dell’aggiudicazione al raggruppamento temporaneo BTP Infrastrutture S.p.a. del servizio di supporto tecnico, gestionale, ambientale e giuridico al RU ( Project Management Consulting ) dell’Ufficio di direzione lavori e coordinamento della sicurezza per l’esecuzione della nuova diga foranea del Porto di Genova.

2. - Il primo giudice ha dichiarato inammissibile il ricorso in quanto notificato alla sola GI UR e non al commissario straordinario nominato ai sensi dell’art. 1 del decreto-legge n. 109 del 2018 (come convertito dalla legge n. 130 del 2018), competente per «ogni determinazione ritenuta necessaria per l'affidamento, l'avvio, la gestione o la prosecuzione dei lavori, nonché per il coordinamento e il monitoraggio delle attività dei soggetti attuatori relativi al Tunnel sub-portuale e alla Diga foranea di Genova» (art. 9-bis, comma 1-ter, del citato decreto-legge n. 109 del 2018), ritenendo che la GI UR (alla quale è stato notificato il ricorso) abbia svolto unicamente il ruolo di soggetto incaricato dell’espletamento della procedura di gara. Non quindi soggetto attuatore ma mero ufficio per conto del Commissario straordinario, al quale esclusivamente (o in via concorrente) andrebbero imputati gli atti adottati dalla stazione appaltante regionale, come risulterebbe dal decreto del 16 maggio 2025 n. 1/2025 con il quale il Commissario straordinario ha stabilito di «avvale [rsi] dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 3» (del citato decreto-legge n. 109 del 2018, soggetti tra i quali è compresa la GI) e di «individuare la SUAR - Stazione unica appaltante della GI UR - quale soggetto incaricato delle procedure di gara per il servizio di project management consultant e per l’esecuzione dei lavori di realizzazione della Nuova Diga Foranea di Genova FASE B» .

3. – Avverso la sentenza ha proposto appello la società RI Consulting , chiedendone la riforma in base a plurime censure e riproponendo, ai sensi dell’art. 101, secondo comma, del codice del processo amministrativo, i motivi del ricorso di primo grado non esaminati dal primo giudice.

4. – Resistono in giudizio la GI UR e la società BTP Infrastrutture S.p.a., le quali concludono per la reiezione dell’appello.

La controinteressata BTP Infrastrutture S.p.a., con memoria del 23 dicembre 2025, ha chiesto il rinvio dell’udienza già fissata al 5 febbraio 2026, al fine di attendere la definizione del giudizio sull’accesso alla documentazione di gara relativa all’offerta di RI Consulting, fissata dal T.a.r. per la UR all’udienza camerale del 6 febbraio 2026; documentazione indispensabile per poter eventualmente presentare ricorso incidentale.

5. - Con atto di motivi aggiunti depositato il 23 dicembre 2025, l’appellante - «alla luce della documentazione da ultimo ostesa dalla GI e laddove siano accolti i motivi di appello (primo e secondo) relativi alla illegittimità dell’impugnata sentenza del giudice di prime cure» - deduce ulteriori censure avverso l’aggiudicazione in favore del raggruppamento BTP Infrastrutture.

6. - All’udienza del 5 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Passando all’esame dei motivi d’appello, con il primo l’appellante deduce la violazione dell’art. 60 del codice del processo amministrativo sull’assunto che il primo giudice avrebbe proceduto alla definizione del merito con sentenza immediata in sede cautelare omettendo di pronunciarsi sul motivo con il quale la ricorrente ha contestato l’incompletezza della documentazione di gara resa accessibile dalla stazione appaltante, in relazione alla quale avrebbe formulato riserva di proposizione di motivi aggiunti.

7.1. – L’appellata BTP Infrastrutture ritiene che sull’accesso l’appellante non abbia più interesse visto che la controinteressata ha depositato in primo grado l’intera documentazione richiesta.

Dalla sentenza non risulterebbe comunque che la ricorrente in primo grado si sia opposta alla definizione del merito con sentenza immediata.

7.2. Il motivo è infondato.

Dal verbale dell’udienza svoltasi al T.a.r. per la UR risulta quanto segue:

«Chiamata la causa, sono presenti: l'avv. Fabio Elefante, per la parte ricorrente; l'avv. Domenico Aurelio Masuelli, per la GI UR, resistente; l'avv. Esper Tedeschi per la BTP INFRASTRUTTURE S.P.A., controinteressata. I legali si richiamano sinteticamente ai propri scritti. Il Collegio dà avviso sulla possibile adozione di sentenza in forma semplificata. Il Presidente - sentito il magistrato relatore - dispone il passaggio della causa in decisione» .

Non risulta pertanto che il ricorrente in primo grado abbia espresso opposizione alla definizione con sentenza in forma semplificata, né che abbia manifestato l’intenzione di proporre motivi aggiunti.

Il motivo, pertanto, va respinto.

8. - Con il secondo motivo deduce l’erroneità della sentenza per aver dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, per la violazione degli articoli 41 e 120 c.p.a., nonché dell’art. 9-bis, comma 1- ter del citato decreto-legge n. 109 del 2018, come convertito. In subordine, deduce la violazione dell’art. 37 c.p.a. per la mancata concessione di termini per integrare il contraddittorio mediante la notificazione del ricorso anche nei confronti del Commissario straordinario.

8.1. - Il motivo è fondato.

8.2. - Il primo giudice, dopo aver ricostruito il quadro normativo applicabile alla vicenda in esame, ha concluso nel senso che « [i] l provvedimento di aggiudicazione impugnato – cosi come il presupposto atto di indizione della gara - sono stati emanati dalla GI ma contengono richiami espressi e puntuali in ordine al fatto che il Commissario, quale soggetto competente dell’art. 9-bis, comma 1-ter, DL 109/18, ha inteso avvalersi degli uffici regionali, così rendendo manifesto che l’attività regionale non è stata esercitata in proprio, ma per conto del Commissario regionale. Pertanto il provvedimento di aggiudicazione impugnato è imputabile al Commissario medesimo (o, al più, “anche” a tale soggetto) con conseguente necessità della tempestiva notificazione del ricorso anche ad esso» . Sottolinea altresì che, nel caso di specie, «gli atti impugnati sono stati adottati dalla GI che, tuttavia, non ha competenze in ordine alla gara che è stata indetta solo in forza dell’avvalimento disposto dal Commissario (unico soggetto competente, come risulta dalle citate premesse degli atti gravati), talché la GI ha agito “per conto” del Commissario cui il ricorso avrebbe dovuto essere notificato» .

La soluzione, sul piano dei precedenti nomofilattici, non sarebbe smentita nemmeno dalla sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2018, la quale «dopo avere affermato che la regola dettata dall’art. 41, comma 2, C.p.a. prevede che il contraddittorio sia correttamente instaurato sulla base della notifica alla sola Amministrazione che ha emanato l’atto impugnato, precisa il corollario di tale regola per cui, quando l’atto sia imputabile a più Amministrazioni, è necessaria la notifica anche ad esse» (punto 10.3.d) della sentenza gravata).

Ne conseguirebbe l’inammissibilità del ricorso in quanto notificato unicamente alla GI e non al Commissario straordinario.

8.3. - Le argomentazioni sopra riassunte si pongono in contrasto sia con la lettera della disposizione di cui all’art. 41, secondo comma, del codice del processo amministrativo, sia con il consolidato orientamento giurisprudenziale da ultimo ribadito dalla richiamata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 8 del 2018.

8.4. - L’art. 41, secondo comma c.p.a. prevede che il ricorso debba essere notificato «alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato», ossia – nel caso di specie – alla GI UR come correttamente effettuato dalla società ricorrente. Il fatto che la GI sia il soggetto incaricato dello svolgimento della procedura di gara, come accade peraltro in tutti i casi di procedure gestite da centrali di committenza, non comporta che il ricorso debba essere notificato anche all’amministrazione nell’interesse della quale la procedura è stata svolta.

8.5. - Come ha chiarito anche l’Adunanza plenaria, «ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a ., in caso di impugnazione di una gara di appalto svolta in forma aggregata da un soggetto per conto e nell'interesse anche di altri enti, il ricorso deve essere notificato esclusivamente “alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato”» (Consiglio di Stato, Ad. plen, 18 maggio 2018, n. 8, punto 6 del diritto). La disposizione di cui all'art. 41 c.p.a., nell'enunciare la regola generale sopra ricordata, positivamente esclude che l'atto introduttivo del giudizio debba essere notificato anche ad amministrazioni od enti che a diverso titolo abbiano avuto modo di partecipare al procedimento.

8.6. - L’Adunanza plenaria richiama e fa proprio un orientamento giurisprudenziale costante del giudice di appello «che ritiene sufficiente la notifica alla sola amministrazione capofila, che abbia curato la procedura concorsuale attraverso l'emanazione del bando, la costituzione della Commissione giudicatrice l'adozione degli atti di gara e l'emanazione del provvedimento di aggiudicazione. A tale esito appare, infatti, necessario pervenire considerando il rilievo decisivo, ai fini della soluzione del quesito, dell'art. 41 c.p.a, che identifica l'amministrazione cui deve essere notificato il ricorso introduttivo del giudizio esclusivamente in quella che ha emesso l’atto impugnato» (punto 6 del diritto).

8.7. - Non vi è quindi nemmeno un litisconsorzio necessario passivo tra l’amministrazione che ha emesso l’atto e l’amministrazione (straordinaria, nella specie) alla quale è imputato il risultato della procedura e che dovrà stipulare il contratto con l’aggiudicatario (in tal senso, da ultimo, anche Consiglio di Stato, sez. V, 30 maggio 2025, n. 4712, in un caso in cui i lavori oggetto della procedura rientravano tra le opere per le quali era stato nominato un commissario straordinario il quale poteva avvalersi delle “strutture di ANAS S.p.A” per l’espletamento del suo incarico; la sentenza ha ribadito che, ai sensi dell’art. 41, comma 2, e ai sensi dell’art. 120, commi 4 e 5, c.p.a., per i «giudizi di cui all’art. 119, comma 1 lett. a) c.p.a.» il ricorso va notificato alla stazione appaltante che ha esperito la procedura di affidamento).

8.8. - La sentenza appellata sembra invece basare le sue conclusioni esclusivamente sul criterio degli interessi presenti nella vicenda amministrativa per cui è controversia, individuando le parti necessarie (alle quali notificare il ricorso a pena di inammissibilità dello stesso) in tutti i titolari di tali interessi, che potenzialmente potrebbero essere incisi dagli effetti della sentenza.

Tuttavia, il problema della identificazione dei soggetti minimi che (oltre allo stesso ricorrente e al controinteressato [se evincibile dall’atto impugnato]) debbono essere chiamati a partecipare al processo è risolto dall’art. 41, secondo comma, c.p.a. sulla scorta di un altro criterio, ossia il criterio dell’atto impugnato; da cui deriva l’individuazione dell’amministrazione resistente in quella che ha emesso il provvedimento impugnato.

Il che non esclude la possibilità che, oltre all’amministrazione che ha emanato l’atto, sia chiamata in giudizio anche l’amministrazione alla quale – come nel caso di specie – siano imputabili i risultati dell’azione amministrativa svolta dalla prima in nome proprio e per conto della seconda. Ma lo strumento processuale attraverso il quale conseguire questo risultato non può essere costituito dalla estensione dell’onere del ricorrente di notificare il ricorso introduttivo, a pena di inammissibilità, anche all’amministrazione titolare dell’interesse pubblico sostanziale implicato nella vicenda amministrativa (ma che non ha emesso l’atto impugnato). Gli strumenti per coinvolgere il terzo sono diversi e spetta al giudice del rinvio valutarne l’impiego anche in considerazione della particolarità del caso di specie, in cui il terzo non è un soggetto privato e non è un controinteressato, ma è una pubblica amministrazione diversa dalla resistente.

9. - La sentenza pertanto va annullata con rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo, integrandosi nel caso di specie sia un’ipotesi di lesione del diritto di difesa del ricorrente in primo grado, da intendere in senso sostanzialistico ossia come privazione del diritto della parte a una decisione di merito in entrambi i gradi di giudizio, sia l’ipotesi di nullità della sentenza come delineata con le sentenze dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2024 e n. 10 del 2025 con riguardo alla erronea dichiarazione di inammissibilità (o improcedibilità) del ricorso di primo grado pronunciata con motivazione apparente o tautologica o per palese errore di diritto o di fatto.

Sotto quest’ultimo profilo, da un lato va osservato che la motivazione della sentenza appellata sul punto è ampia e articolata (anche se errata); e quindi potrebbe non essere considerata alla stregua di una motivazione apparente che comporti la nullità della sentenza. Dall’altro lato depongono per la rimessione sia il chiaro tenore testuale dell’art. 41, secondo comma c.p.a., sia l’interpretazione che la giurisprudenza ne ha dato costantemente (anche nella veste dell’organo deputato a garantire la nomofilachia, come si è veduto), per cui l’errore del primo giudice nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso appare manifesto e palese (anche se diffusamente motivato) e giustifica l’annullamento con rinvio. La stessa Adunanza plenaria n. 16 del 2024 distingue il caso in cui «la statuizione di inammissibilità si basi su una motivazione tautologica» dal caso in cui la dichiarazione di inammissibilità «sia frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso» , in cui si concreta il vizio di nullità della sentenza. E, come si è rilevato, nel caso di specie, l’errore di diritto appare evidente.

10. - In conclusione, la sentenza va annullata e la causa va rimessa al T.a.r. per la UR.

11. - Ne deriva come conseguenza che non vi è luogo a provvedere sull’istanza di rinvio formulata dalla controinteressata.

12. - Le spese giudiziali vanno compensate tra le parti, stante la peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la UR, Sezione prima, 17 novembre 2025, n. 1292, e rimette la causa al primo giudice.

Compensa tra le parti le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL IO OL LO, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

RG MA, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RG MA	OL IO OL LO

IL SEGRETARIO