N. 02432/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 23/03/2026
N. 02431 /2026 REG.PROV.COLL. N. 02432/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2432 del 2024, proposto dalla Operatori
Sanitari Associati - O.S.A., Soc. Coop. Sociale - Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Renna e
Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
l'Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato FA Daloiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione
Seconda) n. 1061/2023, resa tra le parti. N. 02432/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della ASL di Foggia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026, il Cons. Roberto
MA e viste le conclusioni delle parti come da verbale.
FATTO e DIRITTO
1. La società cooperativa O.S.A. ha proposto ricorso, presso il TAR Puglia, contro l'Azienda Sanitaria Locale di Foggia per ottenere l'annullamento del diniego relativo alla revisione dei prezzi per il servizio di assistenza domiciliare integrata.
La vicenda trae origine da un contratto d'appalto stipulato il 12 marzo 2001, della durata di cinque anni, a seguito di una gara indetta nel febbraio 2000. Alla scadenza naturale del contratto, avvenuta il 12 marzo 2006, il servizio è proseguito “di fatto” e senza interruzioni fino al 31 dicembre 2012, venendo successivamente regolamentato da alcuni atti della ASL. Tra questi figurano la deliberazione del Direttore Generale n.
1657 del 17 settembre 2010, che prendeva atto della prosecuzione del servizio garantendone i costi fino a gennaio 2011, e la deliberazione del Direttore Generale n.
725 del 27 maggio 2011, con cui la ASL revocava un precedente bando e disponeva una ulteriore proroga dell'affidamento in attesa di una nuova gara.
Con il ricorso la società cooperativa ha impugnato la nota prot. n. 121672 del 2 dicembre 2021, con cui l'Azienda sanitaria aveva rigettato l'istanza di revisione del compenso.
I motivi di ricorso erano relativi alla presunta violazione dell'art. 6, comma 4, della legge n. 537 del 1993 e dell'art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, norme che attribuiscono carattere imperativo alla clausola di revisione periodica del prezzo nei contratti a esecuzione continuativa. N. 02432/2024 REG.RIC.
La ricorrente ha inoltre contestato il travisamento dei fatti e la violazione dei principi di buon andamento dell'amministrazione, sostenendo che il rapporto non fosse di mero fatto ma regolato da proroghe e che la prescrizione non fosse maturata, avendo la società sollecitato i pagamenti tramite fatture e una nota specifica del 28 giugno
2007.
2. Il TAR, con sentenza n. 1061 del 2023, ha accolto parzialmente il ricorso.
La motivazione della sentenza distingue tra il periodo di vigenza del contratto e il periodo successivo alla sua scadenza. I giudici hanno stabilito che la revisione dei prezzi opera per legge solo per il periodo di durata del contratto e per le proroghe contrattuali previste ab origine negli atti di gara, ma non può applicarsi ai periodi in cui il rapporto prosegue “di fatto”. Il Tribunale ha inoltre rilevato che le deliberazioni n. 1657 del 17 settembre 2010 e n. 725 del 27 maggio 2011 non sono state contestate dalla società O.S.A. nella parte in cui stabilivano il mantenimento delle stesse condizioni economiche precedentemente in vigore.
Inoltre, per il periodo successivo al 2008, è stata ritenuta prevalente la norma speciale contenuta nell'art. 9 del regolamento regionale n. 11 del 2008, che disciplina le tariffe per i servizi sanitari in base ai rinnovi contrattuali e al tasso di inflazione.
In conclusione, il TAR ha riconosciuto il diritto alla revisione esclusivamente per il periodo compreso tra l'anno 2003 e la scadenza contrattuale del 12 marzo 2006. Per questa finestra temporale, la ASL è stata condannata a svolgere l'istruttoria prevista dalla legge per accertare gli eventuali aumenti dei costi, subordinatamente alla prova che la ricorrente fornisca circa l'avvenuta ricezione dell'atto interruttivo della prescrizione del 2007. Sono stati invece esclusi gli interessi previsti dal d.lgs. n. 231 del 2002, poiché il contratto originale è antecedente all'entrata in vigore di tale normativa.
3. Avverso tale sentenza, la società O.S.A. ha proposto appello. N. 02432/2024 REG.RIC.
Con il primo motivo di appello si censura la decisione del TAR nella parte in cui non ha riconosciuto l'applicabilità della clausola di revisione dei prezzi per il periodo di proroga intercorso tra il 13 marzo 2006 e il 31 dicembre 2012. L'appellante sostiene che il Tribunale abbia travisato i termini della controversia qualificando erroneamente il rapporto come una prosecuzione “di fatto” o un rinnovo tacito, mentre si trattava di proroghe disposte espressamente dall'Amministrazione con atti specifici per garantire la continuità di servizi sanitari essenziali rientranti nei LEA. Secondo l'appellante, la normativa sulla revisione dei prezzi ha natura imperativa e deve applicarsi necessariamente anche alle fasi di proroga, per evitare che l'operatore economico subisca passivamente l'aumento dei costi di produzione e per garantire, così,
l'equilibrio contrattuale e la qualità delle prestazioni rese al pubblico.
Il secondo motivo di appello contesta il mancato riconoscimento degli interessi moratori ai sensi del d.lgs. n. 231 del 2002, negati dal giudice di primo grado poiché il contratto originario era stato stipulato prima dell'8 agosto 2002. Secondo
l'appellante, tale limitazione non può applicarsi ai contratti di durata i cui effetti perdurano nel tempo. Si evidenzia come l'interpretazione del TAR crei un'ingiustificata disparità di trattamento e, pertanto, in via subordinata viene sollevata una questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 del predetto decreto per violazione dell'art. 3 della Costituzione. Infine, l'appellante richiede che, qualora non siano riconosciuti gli interessi moratori previsti dalla normativa speciale, vengano quantomeno liquidati gli interessi legali ordinari sulle somme dovute.
4. Si è costituita in giudizio la ASL di Foggia, chiedendo che l'appello sia in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto in quanto infondato.
5. All'udienza pubblica del 5 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Quanto al primo motivo di appello, la ASL ne eccepisce l'inammissibilità, avendo la società appellante censurato solo una delle diverse rationes decidendi alla base della pronuncia di rigetto del TAR. N. 02432/2024 REG.RIC.
L'eccezione è fondata. Il TAR, infatti, ha rigettato la richiesta di revisione prezzi per il periodo successivo alla scadenza del contratto per tre ordini di ragioni. La prima riguarda, appunto, l'inapplicabilità della revisione quando il rapporto prosegue “di fatto” o tramite proroghe non previste originariamente negli atti di gara. La seconda è relativa alla circostanza per cui l'odierna appellante non aveva mai impugnato le delibere della ASL (n. 1657/2010 e n. 725/2011), nella parte in cui esse stabilivano esplicitamente che lo svolgimento del servizio sarebbe proseguito mantenendo gli stessi costi precedenti. La terza attiene all'applicazione di una norma speciale (l'art. 9 del regolamento regionale n. 11 del 2008), che disciplina l'aggiornamento delle tariffe per i servizi sanitari e socio-sanitari in base all'inflazione e ai rinnovi contrattuali e che il TAR ha ritenuto prevalente sull'istituto generale della revisione dei prezzi.
Il Collegio deve ribadire, seppur con una precisazione, quanto già affermato dal TAR, per cui la revisione prezzi successiva alla scadenza contrattuale deve essere negata anche solo sulla base di quanto stabilito dai successivi provvedimenti della ASL, mai impugnati dall'odierna appellante.
In particolare, la delibera n. 1657 del 2010 ha inequivocabilmente riconosciuto che la cooperativa O.S.A., dopo la scadenza del contratto, ha continuato a svolgere il servizio in via di mero fatto.
Come evidenziato dalla ASL, il meccanismo revisionale di adeguamento del prezzo deve ritenersi esigibile solo per il periodo di durata del contratto di appalto e non può trovare applicazione per il tempo in cui il rapporto continua di fatto sulla base di successive proroghe o rinnovi taciti, che sono di diritto nulli (Cons. Stato, Sez. III, 13 luglio 2022, n. 5920).
Ma in ogni caso, la citata delibera n. 1657 non fa un mero riferimento alle condizioni economiche previste nell'originario contratto, circostanza che, in ipotesi, avrebbe potuto portare a interrogarsi sulla portata del rinvio e, in particolare, sulla questione se lo stesso comprendesse anche la clausola di revisione prezzi. N. 02432/2024 REG.RIC.
Al contrario, la delibera dà atto che i costi stabiliti nell'originario contratto avevano già subito variazioni, a seguito del riconoscimento sia dell'adeguamento all'indice
ISTAT che del costo del lavoro, e procede ad indicare i costi orari di ciascuna figura professionale, che si sarebbe dovuto continuare ad applicare fino al 31 gennaio 2011.
A sua volta, la delibera n. 725 del 2011 si limita a prorogare l'affidamento disposto con la precedente delibera del 2010 e non certo l'originario contratto del 2001.
La mancata impugnazione delle due delibere ha, quindi, portato a cristallizzare sia la qualificazione come “di fatto” del rapporto intercorso tra le parti dopo la scadenza del contratto, che le condizioni economiche di detto rapporto e di quello intercorso dopo il nuovo affidamento del 2010.
Senza considerare che, in ogni caso, nella ricostruzione operata dal TAR, a partire dal
2008 ha trovato applicazione esclusivamente il regolamento regionale n. 11 del 2008, circostanza rispetto alla quale l'appellante non ha preso in alcun modo posizione.
7. Il secondo motivo di appello è infondato.
Correttamente il TAR ha escluso l'applicazione degli interessi moratori previsti dal d.lgs. n. 231 del 2002, poiché le disposizioni di tale decreto non trovano applicazione ai contratti conclusi prima dell'8 agosto 2002, come consentito dall'art. 6 della direttiva 29 giugno 2000, n. 2000/35/CE.
Sul punto, l'art. 11, d.lgs. n. 231 del 2002, non fa alcuna distinzione tra contratti ad esecuzione istantanea e contratti che prevedono prestazioni periodiche. Né tale mancata differenziazione può dirsi in contrasto con l'art. 3 Cost. Infatti non è irragionevole che il legislatore abbia considerato il solo momento della stipula, poiché
è proprio in sede di definizione dell'accordo che le parti hanno maggiore necessità di conoscere la disciplina legale applicabile, potendo regolare anche in conseguenza della stessa il complessivo assetto degli interessi reciproci (cfr. Cass. civ., sez. II, ord.
12 luglio 2024, n. 19211; id., 31 marzo 2022, n. 10528). N. 02432/2024 REG.RIC.
In ogni caso, deve essere data continuità all'indirizzo giurisprudenziale secondo cui, per la decorrenza degli interessi di mora deve aversi riguardo alla determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale, dovendosi escludere che, prima di tale determinazione, possa trovare applicazione l'interesse legale di mora stabilito per le transazioni commerciali dal d.lgs. n. 231 del 2002 (così Cons. Stato,
Sez. III, 14 luglio 2014, n. 3684).
Per quanto riguarda la richiesta, avanzata in via subordinata dall'appellante, che siano riconosciuti almeno gli interessi legali di cui all'art. 1284 c.c., a prescindere da ogni altra considerazione, deve essere accolta l'eccezione di inammissibilità avanzata dall'ASL, per la novità della questione. Infatti la sentenza appellata ha condannato l'Amministrazione ad un facere, non al pagamento di una somma determinata e, pertanto, non vengono in rilievo interessi “maturati dopo la sentenza impugnata”, che,
a norma dell'art. 104 c.p.a., posso essere richiesti anche in appello.
8. Alla luce di quanto sopra l'appello deve essere in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto in quanto infondato.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo respinge.
Condanna la società appellante alla rifusione delle spese di lite in favore della ASL di
Foggia. Dette spese si liquidano in euro 4.000 (quattromila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 02432/2024 REG.RIC.
FA GR, Presidente
Nicola D'Angelo, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
Antonio Massimo Marra, Consigliere
Roberto MA, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
Roberto MA
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
FA GR