N. 05921/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 09/03/2026
N. 01854 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05921/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5921 del 2025, proposto dai sigg.ri -OMISSIS-
, rappresentati e difesi dall'avvocato Marco Petitto, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ufficio Territoriale del Governo Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma - Ater di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Bravi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
nei confronti N. 05921/2025 REG.RIC.
Regione Lazio, non costituito in giudizio;
Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Graglia, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in
Roma, via del Tempio di Giove n. 21;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE V TER n. 06988/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, dell'Ufficio Territoriale del
Governo Roma e di Ater di Roma;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. Giovanni
AT e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 29 marzo 2024 e depositato il 4 aprile 2024, più assegnatari di alloggi realizzati ai sensi dell'art. 18 del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 203, dipendenti di amministrazioni statali impegnati nella lotta alla criminalità organizzata, hanno impugnato una serie di atti dell'ER del Comune di Roma relativi al programma di alienazione degli alloggi siti nei complessi “Barcaccia” e “Collina delle Muse”. N. 05921/2025 REG.RIC.
Gli alloggi erano stati consegnati loro tra il 2005 e il 2006, senza contestuale stipulazione dei contratti di locazione e con canoni provvisori, poi contestati in un contenzioso parallelo in sede civile.
2. Gli atti impugnati (note del Direttore Generale ER prot. nn. 2725 e 2730 del 18 gennaio 2024, Delibera commissariale ER n. 5 del 21 febbraio 2023 - piano di alienazione di 274 unità immobiliari e comunicazione ER del 26 marzo 2024 di proroga del termine di adesione all'acquisto al 30 aprile 2024) sono stati censurati per i seguenti tre motivi, ovvero:
i) per erronea individuazione dei criteri di determinazione del prezzo: ER avrebbe applicato, per il calcolo del prezzo di cessione, il moltiplicatore 130 sulle rendite catastali (art. 48, comma 5, legge regionale Lazio 28 dicembre 2006 n. 27), in luogo del moltiplicatore 100 previsto dal decreto interministeriale 24 febbraio 2015 (adottato in attuazione del decreto legge 28 marzo 2014 n. 47, convertito con legge 23 maggio
2014 n. 80).
A parere dei ricorrenti, nel programma di alienazione ex legge regionale 23 novembre
2022 n. 19, art. 9, comma 78, l'Amministrazione avrebbe dovuto attenersi al D.I. 2015 anche per “condizioni” e “valori immobiliari”, stante la specialità di tale disciplina, il suo espresso richiamo da parte della l.r. n. 19/2022, la sua posteriorità cronologica rispetto alla l.r. Lazio n. 27/2006 e, infine, il suo avvenuto recepimento nella DGR n.
410 del 4 agosto 2015 – allegato A (avente ad oggetto la “Definizione dei criteri per
l'assenso della Regione Lazio ai programmi di alienazione di alloggi di Edilizia
Residenziale Pubblica e reinvestimento, predisposti ai sensi del Decreto
Interministeriale 24 febbraio 2015”);
ii) per illegittimità della clausola “in regola con canoni e oneri”: risulterebbe incongrua la previsione secondo cui può acquistare solo chi sia in regola col pagamento di canone, oneri e indennità, posto che ER non ha mai definito in via N. 05921/2025 REG.RIC.
formale e contrattuale il canone dovuto, sulla cui determinazione pende un contenzioso civile;
iii) per illegittimità di oneri e modalità operative imposti agli aderenti:
- l'imposizione a carico degli acquirenti dell'attestazione di conformità catastale (art. 29, comma 1‑bis, l. n. 52/1985) e dell'APE (art. 6, comma 1, d.lgs. n. 192/2005) sarebbe contraria alla legge che pone tali oneri in capo al venditore;
- la richiesta di pagamento del prezzo in un'unica soluzione e il rimborso delle spese amministrative/istruttorie (€ 1.708,00) costituirebbero oneri eccessivi e immotivati;
- la procedura di adesione on‑line tramite area riservata, in luogo della raccomandata
A/R di cui all'art. 2, comma 3, D.I. 24 febbraio 2015, sarebbe anch'essa violativa della disciplina di settore.
3. Nel contraddittorio con ER, l'Ufficio Territoriale del Governo di Roma e Roma
Capitale, il giudizio è stato definito con la sentenza qui impugnata n. 6988/2025, con la quale il T.A.R. Lazio ha anzitutto respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata da ER, ritenendo che la controversia attiene all'esercizio di un potere tecnico-discrezionale di conformazione della proposta di vendita, rispetto al quale il privato aspirante all'acquisto vanta una posizione giuridica di interesse legittimo
(pretensivo) alla corretta determinazione.
Nel merito, il T.A.R.:
a) ha respinto il primo motivo, osservando che il comma 78 dell'art. 9 l.r. Lazio n.
19/2022 impone l'avvio del programma “ai sensi” del D.I. 24 febbraio 2015; tuttavia, il comma 79 dispone che si applichino le condizioni e i valori immobiliari della disciplina statale e regionale per l'ERP, legittimando l'uso dell'art. 48, comma 5, l.r.
27/2006 (moltiplicatore tra 100 e 150, motivato nel piano, con abbattimento dell'1% per anno d'anzianità fino al 20%).
Richiamata la giurisprudenza costituzionale sulla ripartizione di competenze in materia ERP (Corte cost. nn. 94/2007, 121/2010), il T.A.R. ha ritenuto non N. 05921/2025 REG.RIC.
irragionevole la scelta del moltiplicatore 130 operata da ER nel piano commissariale, escludendo che il D.I. 2015 sia l'unica fonte applicabile ai valori;
b) con riguardo al secondo motivo (regolarità nei pagamenti come condizione di acquisto) il primo giudice ha ritenuto irrilevante, ai fini dell'accesso all'acquisto, che i ricorrenti non conoscessero con esattezza l'eventuale esposizione debitoria, posto che l'eventuale mancata regolarità potrà essere eccepita dall'Amministrazione quale causa ostativa in sede di perfezionamento dell'alienazione, sicché essa allo stato non preclude la facoltà di acquisto;
c) in relazione al terzo motivo (oneri documentali, prezzo, spese, adesione), ha accolto il profilo di censura concernente l'onere di procurare conformità catastale e APE (con conseguente annullamento “in parte qua” dei punti 5 e 6 delle note ER): ciò in quanto spetta al venditore rendere le dichiarazioni catastali in atto (art. 29, comma
1‑bis, l. n. 52/1985) e mettere a disposizione e consegnare l'APE (art. 6, comma 1,
d.lgs. n. 192/2005).
Sono invece state respinte le censure sul pagamento in un'unica soluzione e sulle spese di istruttoria (€ 1.708,00): il pagamento integrale al rogito trova infatti riscontro nell'art. 2, comma 11, D.I. 2015; mentre la previsione dell'imposizione delle spese di istruttoria a carico degli acquirenti va ricondotta al disposto dell'art. 2, comma 10, D.I.
2015. Detti esborsi non sono, comunque, intrinsecamente irragionevoli e la loro entità
è stata contestata in termini del tutto generici.
È stata respinta anche la censura sulla modalità di adesione telematica (anziché raccomandata A/R): il T.A.R. l'ha ritenuta di rilevanza meramente formale, priva di allegazione di un pregiudizio concreto e, pertanto, inammissibile.
4. I ricorrenti in primo grado appellano la sentenza, deducendo tre capi principali di error in iudicando.
I) Sui criteri di prezzo (moltiplicatore), viene contestata la scelta – avallata dal T.A.R.
– di applicare l'art. 48, comma 5, l.r. 27/2006 (moltiplicatore 130), sostenendosi in N. 05921/2025 REG.RIC.
senso contrario che l'art. 9, comma 78, l.r. 19/2022 rinvia espressamente al D.I. 24 febbraio 2015, che all'art. 2 fissa il moltiplicatore 100 con riduzione dell'1% per anno d'anzianità.
A giudizio degli appellanti, il comma 79 della medesima norma regionale non esclude l'applicazione del D.I. 2015, ma anzi ne conferma la vigenza insieme alla disciplina regionale. La regola del 100 dovrebbe quindi prevalere per specialità e cronologia e, nel medesimo senso, viene richiamata la D.G.R. Lazio n. 410/2015, adottata per assicurare l'uniforme attuazione del D.I. 2015 in ambito regionale.
II) Sulla clausola “in regola con canoni e oneri”, gli appellanti censurano la motivazione del T.A.R. per non aver considerato che l'indeterminatezza del canone – mai fissato con contratto e tuttora oggetto di contenzioso – rende la previsione ostativa alla partecipazione alla vendita, costringendo di fatto gli assegnatari ad accettare “a scatola chiusa” le pretese ER (anche con possibili effetti retroattivi). Viene ricordato come ER stessa abbia riconosciuto che gli alloggi furono consegnati senza contratti e con canoni provvisori e che solo nel 2023 il Tribunale civile (con sentenza non definitiva n. 2961/2023) ha indicato i relativi criteri di calcolo, pur essendo ancora pendente il giudizio civile.
III) Sulle modalità e gli oneri operativi, i ricorrenti:
-- insistono perché venga riconosciuta illegittima la pretesa del pagamento del prezzo in unica soluzione, in quanto foriera di disparità di trattamento rispetto ad altre procedure (es. alloggi di pregio) in cui è ammessa la rateizzazione; richiamano l'art. 48‑bis, comma 1‑ter, l.r. 27/2006 e la DGR 410/2019 che prevede acquisti rateali fino a 30 anni con anticipo del 30%;
-- ripropongono la censura sull'importo fisso delle spese istruttorie (€ 1.708,00), ritenuto non sorretto da adeguata istruttoria e motivazione;
-- contestano, infine, l'obbligo di adesione telematica in luogo della raccomandata A/R richiesta dal D.I. 2015, reputando erroneo il giudizio di inammissibilità del T.A.R., in N. 05921/2025 REG.RIC.
quanto a loro dire l'inosservanza della forma legale integrerebbe di per sé un vizio degno di autonoma delibazione.
5. Con memoria di costituzione e difesa ER ha chiesto il rigetto dell'appello, riproponendo l'eccezione di difetto di giurisdizione e, nel merito, sostenendo la piena legittimità dei criteri attuati in quanto:
– il comma 79 dell'art. 9 l.r. 19/2022 consente di applicare ai beneficiari condizioni e valori della disciplina regionale ERP, onde la scelta del moltiplicatore 130 ex art. 48, comma 5, l.r. 27/2006 sarebbe coerente e motivata in funzione dell'equilibrio economico‑finanziario dell'ente;
– la questione canoni è materia da giudice ordinario e, comunque, i criteri sono stati delineati dalla sentenza non definitiva Trib. Roma n. 2961/2023;
– spese e pagamento integrale al rogito trovano riscontro nel D.I. 2015;
– la procedura telematica di adesione non lede specifici interessi né contrasta con la finalità del D.I. 2015.
ER segnala, inoltre, che numerosi assegnatari hanno già acquistato (o stanno acquistando) gli alloggi secondo i criteri del piano, il che confermerebbe indirettamente la praticabilità e la ragionevolezza delle condizioni fissate.
6. L'appello - giunto in discussione all'udienza del 26 febbraio 2026, a seguito del rinvio al merito dell'istanza cautelare - non merita accoglimento.
7. Va anzitutto premesso che l'affermazione contenuta nella sentenza di primo grado sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativa non è stata oggetto di impugnazione, neppure in via incidentale; in difetto di gravame, deve ritenersi formato sul punto il giudicato, il che rende inammissibile l'eccezione riproposta da parte di
ER con semplice memoria (Cons. Stato, sez. III, 3 giugno 2025, n. 4786 e 24 febbraio 2025 n. 1546).
8. Nel merito, le censure proposte dagli appellanti non scalfiscono la correttezza della decisione del Tribunale amministrativo, il quale ha fatto applicazione del quadro N. 05921/2025 REG.RIC.
normativo e giurisprudenziale rilevante e ha adeguatamente apprezzato i fatti di causa nelle loro componenti sostanziali e procedimentali.
8.1. Va anzitutto respinto il primo motivo di gravame, volto a sostenere l'applicazione necessaria del moltiplicatore 100 previsto dall'art. 2 del D.I. 24 febbraio 2015.
Gli appellanti richiamano il solo comma 78 dell'art. 9 l.r. 19/2022, che menziona l'avvio del programma di alienazione “ai sensi del decreto interministeriale del 24 febbraio 2015”, pretendendo di attribuire a tale inciso la forza di fonte regolatrice esclusiva anche in tema di “valori immobiliari” e “condizioni”.
Tuttavia, come correttamente rilevato dal T.A.R., lo stesso legislatore regionale, al comma 79, chiarisce che alle alienazioni devono applicarsi “le condizioni riconosciute
e i valori immobiliari definiti dalla disciplina statale e regionale per l'ERP”.
Tale rinvio si raccorda alla normativa regionale vigente in materia di alienazioni ERP, ossia all'art. 48 l.r. 27/2006, che prevede un moltiplicatore compreso tra 100 e 150 e attribuisce all'ente proprietario il potere di motivarne la scelta.
Dunque, nell'ambito dell'art. 9 il solo riferimento puntuale alle “condizioni riconosciute” e ai “valori immobiliari” è quello (presente al comma 79) che - senza ribadire il richiamo al D.I. del 24 febbraio 2015, pure presente nel precedente comma
– univocamente rimanda alla normativa regionale.
Significativo è quindi il fatto che il D.I. del 2015, richiamato al comma 78 in un senso lato, non lo sia anche al comma 79 sul tema specifico qui di interesse.
Disattesa quindi la rilevanza del precedente comma 78 e ribadita la centralità del successivo comma 79, appare condivisibile quanto affermato dal primo giudice anche in relazione al fatto che la combinazione tra le due previsioni è logicamente coerente, in quanto il primo disciplina le procedure e l'avvio del programma, il secondo i criteri economici e le condizioni. Si tratta di lettura rispettosa della ripartizione costituzionale delle competenze in materia di ERP, come ricostruita dalla Corte costituzionale nelle sentenze nn. 94/2007 e 121/2010, le quali precisano che la gestione del patrimonio N. 05921/2025 REG.RIC.
immobiliare ERP e la definizione dei relativi valori rientrano nella competenza residuale delle Regioni.
Ne consegue che l'interpretazione invocata dagli appellanti, che vorrebbe assorbite le disposizioni regionali dalla mera menzione del D.I. 2015, si tradurrebbe in un'inammissibile interpretatio abrogans del comma 79, correttamente respinta dal primo giudice.
Inoltre, come rilevato da ER nella memoria difensiva, il moltiplicatore “130” è stato determinato con motivata deliberazione all'interno del piano commissariale n.
5/2023, come valore minimo compatibile con l'equilibrio economico-finanziario dell'ente.
Gli appellanti non offrono argomenti idonei a dimostrare che tale valutazione sia viziata da illogicità o travisamento.
Infine, la DGR n. 410/2015, integrata e modificata dalla Deliberazione n. 623/2020, circoscrive la sua applicazione a fattispecie diverse da quella qui in esame e precisamente: i) agli alloggi situati nei condomini misti anche di fatto nei quali la proprietà pubblica è inferiore al 50% (art. 1 co. 2 D.L. 24.02.15); ii) agli alloggi i cui oneri di manutenzione e/o ristrutturazione siano dichiarati insostenibili dall'Ente proprietario sulla base di una stima documentata dei relativi costi (art. 1 co. 3 DL
24.02.15); iii) agli alloggi in condomini misti provenienti da piani di vendita approvati antecedentemente alla data del 20 maggio 2015 e rimasti invenduti, ricomprendendo tra questi anche gli alloggi per i quali non vi sia stato riscontro alla precedente richiesta di manifestazione di interesse all'acquisto.
Pertanto, disattesa sotto tutti i profili esegetici dedotti l'alternativa ricostruzione perorata dai ricorrenti, deve concludersi che la statuizione del T.A.R. resiste integralmente alla prima doglianza. N. 05921/2025 REG.RIC.
8.2. Va disatteso anche il secondo motivo concernente la clausola che impone agli aspiranti acquirenti di essere “in regola con il pagamento del canone” al momento della alienazione dell'immobile.
Il T.A.R. ha correttamente affermato che l'eventuale incertezza soggettiva dedotta dai ricorrenti circa la quantificazione del canone non può convertire la clausola in una condizione illegittima per accedere alla vendita.
Ciò in quanto:
– la mancata conoscenza dell'esatto debito, quand'anche sussistente, non impedisce la facoltà di manifestare l'interesse all'acquisto;
– la regolarità nei pagamenti è un requisito, intrinsecamente razionale, che potrà essere valutato dall'Amministrazione al momento del perfezionamento del trasferimento, come avviene in tutti i programmi di dismissione del patrimonio pubblico;
– solo un'eventuale futura eccezione dell'ente potrebbe formare oggetto di contestazione.
Gli appellanti sostengono, di contro, che l'incertezza sul canone, dovuta a contenziosi pregressi, renderebbe la clausola arbitraria.
L' affermazione non tiene tuttavia conto del fatto che:
i) la determinazione del canone è materia di giurisdizione ordinaria, come ripetutamente affermato anche nei contenziosi promossi dagli stessi appellanti;
ii) il Tribunale civile di Roma ha già stabilito criteri di calcolo con sentenza non definitiva n. 2961/2023 (esecutiva, a quanto consta, pur se appellata), confermando l'esistenza di un parametro oggettivo cui attenersi;
iii) l'assenza di un contratto di locazione formalmente sottoscritto non comporta che l'assegnatario sia esentato dall'obbligo di corrispondere un canone dovuto; iv) l'impossibilità di conoscere anticipatamente l'esito del contenzioso civile non determina l'invalidità della clausola, né incide sulla legittimità della scelta dell'Amministrazione, anche perché il dato di incertezza dedotto - sebbene originante N. 05921/2025 REG.RIC.
da una mancata previsione contrattuale consustanziale alla procedura avviata dall'Amministrazione - si è poi consolidato per effetto di una libera scelta dei privati che hanno deciso di contestare gli importi che erano stati loro comunicati; tale scelta, peraltro, non impedisce loro di corrispondere l'importo provvisoriamente determinato dal Tribunale con riserva di ripetizione dell'eventuale differenza che dovesse risultare all'esito della definitiva conclusione del giudizio civile.
8.3. Quanto infine alle modalità operative dell'alienazione (rateizzazione, spese, modalità di adesione), oggetto del terzo motivo di appello, occorre rilevare quanto segue.
a) Sul pagamento del prezzo in un'unica soluzione, il T.A.R. ha correttamente ritenuto la previsione coerente con l'art. 2, comma 11, del D.I. 2015, che impone il versamento integrale del prezzo al momento del rogito.
Gli appellanti richiamano disposizioni regionali relative a alloggi di pregio, ma tali norme riguardano specifiche procedure di valorizzazione non applicabili agli alloggi ex art. 18 l. 203/1991.
Nessuna disparità di trattamento è dunque configurabile.
b) Sulle spese amministrative e di istruttoria, la quantificazione in € 1.708,00 è stata ritenuta dal T.A.R. non irragionevole, anche perché l'art. 2, comma 10, del D.I. 2015 stabilisce espressamente che “le spese inerenti e conseguenti la procedura di alienazione sono a carico degli acquirenti”. A fronte di ciò, gli appellanti non allegano elementi idonei a dimostrare che l'importo sia frutto di errore, sproporzione o sviamento.
c) Quanto alla modalità di adesione tramite piattaforma digitale, essa attinge a profili organizzativi dell'ente, non incidenti sui diritti degli interessati.
Il T.A.R. l'ha correttamente ritenuta mera irregolarità formale, priva di concreta lesività, poiché gli appellanti non hanno dedotto né dimostrato alcuna impossibilità di accedere alla procedura informatica. N. 05921/2025 REG.RIC.
9. In conclusione, le censure svolte in appello riproducono sostanzialmente le doglianze di primo grado già esaminate dal T.A.R. e non offrono elementi idonei a mettere in discussione la motivazione ampia, logica e coerente resa dal giudice di prime cure.
Per le ragioni sopra esposte, l'appello deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 6988/2025.
10. Le spese possono essere compensate, attesa la peculiarità e la natura delle questioni esaminate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
IC DI, Presidente
Giovanni AT, Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello, Consigliere
Angelo Roberto Cerroni, Consigliere
Enzo Bernardini, Consigliere N. 05921/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Giovanni AT
IL PRESIDENTE
IC DI
IL SEGRETARIO