Pubblicato il 29/04/2026

N. 03347/2026REG.PROV.COLL.

N. 07509/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7509 del 2024, proposto da IA RD, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Luigi Machiavelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di NA, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Forgiarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00107/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di NA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il consigliere PA MA;

1. Il signor RD IA ha impugnato la sentenza n. 107/2024, con la quale il T.a.r. Sardegna, II Sezione, ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio (avente ad oggetto il verbale della Conferenza di servizi tenutasi in data 2 marzo 2018, convocata ai sensi dell’art. 1, comma 25 l.r. n. 3/2008, l’istanza di annullamento in autotutela formulata al Servizio Suape del Comune di NA dall’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA, con la nota prot. 3709 del 26 gennaio 2018, nonché il parere prot. n. 3192 del 24 gennaio 2018 dell’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA contrario all'intervento edificatorio proposto dal sig. RD) e il ricorso per motivi aggiunti (avente ad oggetto il provvedimento finale conclusivo del procedimento n. 134 del 4 maggio 2018, recante il prot. n. 17361, di rigetto della istanza).

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Occorre preliminarmente ricostruire la fattispecie dedotta in giudizio.

2.1. In data 12 luglio 2017 (prot. n. 27775), il signor RD IA ha presentato allo sportello unico per le attività produttive e per l’edilizia (SUAPE) del Comune di NA la dichiarazione unica autocertificativa (D.U.A.) per la realizzazione di un fabbricato plurifamiliare (n. 4 appartamenti ad uso residenziale, per un volume fuori terra di mc 1.112.90), in località “ LI di AC ”, nell’ambito del piano di lottizzazione denominato “ LI di AC centro ” (di cui alla convenzione del 18 giugno 1981), all’interno del lotto A16, rimasto inedificato, in zona classificata F/3 dal Programma di Fabbricazione, entro la fascia costiera di 2.000 metri dalla linea di battigia marina.

2.2. È stata indetta la Conferenza di servizi in modalità asincrona per il 7 novembre 2017, che si è conclusa con esito favorevole, stante il mancato intervento delle autorità convocate ad esprimere i pareri di competenza.

2.3. Successivamente, l’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA ha chiesto l’annullamento in autotutela degli effetti della D.U.A.

Su detta richiesta è stata invitata ad esprimersi la Conferenza di servizi, la quale, in data 2 marzo 2018, ha formulato parere contrario alla realizzazione dell’intervento proposto dal signor RD, sulla scorta delle ragioni espresse dall’Ufficio Tecnico Comunale Edilizia Privata.

2.4. Con il ricorso introduttivo del giudizio, il signor RD ha impugnato davanti al T.a.r. Sardegna il verbale della Conferenza di servizi del 2 marzo 2018, l’istanza di annullamento in autotutela formulata dall’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA (di cui alla nota prot. 3709 del 26 gennaio 2018) e il parere prot. n. 3192 del 24 gennaio 2018 dell’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA, contrario alla realizzazione dell’intervento edificatorio.

2.5. Con ricorso per motivi aggiunti, il signor RD ha impugnato il provvedimento finale conclusivo del procedimento emesso in data 4 maggio 2018 n. 134 (prot. n. 17631), del dirigente dello SUAPE del Comune di NA (nel predetto provvedimento dirigenziale viene respinta l’istanza presentata dall’appellante, in quanto la realizzazione di nuove volumetrie in zona F del vigente programma di fabbricazione non è consentita, in forza del regime transitorio di cui all’art. 15, 2° comma, lettera a) delle N.T.A. del P.P.R.).

2.6. Il giudice di primo grado ha respinto sia il ricorso introduttivo del giudizio, che il ricorso per motivi aggiunti, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

3. Tanto premesso, l’odierno appellante ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di NA, contestando diffusamente i motivi di appello.

5. Con memorie e repliche le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.

6. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce l’incompetenza dell’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA ad esprimersi su aspetti che esulano dalla materia dell’edilizia e attengono alla tutela del paesaggio, demandata a diverso, autonomo e separato ufficio dell’Amministrazione comunale.

A tale riguardo, ha evidenziato che il Comune di NA si è dotato di una struttura organizzativa cui sono state attribuite le funzioni delegate in materia di paesaggio, separata e autonoma dagli uffici competenti in materia di urbanistica e di edilizia (che avrebbe in forma tacita prestato il proprio assenso, sia nella prima, che nella seconda Conferenza di servizi).

L’appellante contesta il capo di sentenza con cui il giudice di primo grado ha respinto la censura.

Il motivo è infondato.

Il Comune di NA è dotato di un piano di fabbricazione del 1983; non ha ancora provveduto ad adeguare lo strumento urbanistico al piano paesaggistico regionale.

Orbene, l’intervento edilizio proposto dall’appellante non è compatibile con la disciplina transitoria del piano paesaggistico regionale della Sardegna.

In particolare, l’art. 15 delle N.T.A. del P.P.R., rubricato “ Ambiti di paesaggio costieri. Disciplina transitoria ”, al comma 2, dispone quanto segue:

“ 2. Per i Comuni non dotati di PUC approvato nelle restanti zone C, D, F, e G:

a) nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare, e nella fascia entro i 500 metri dalla linea di battigia marina, anche per i terreni elevati sul mare e per le isole minori possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004. Per le zone F devono altresì essere rispettati i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale 8/2004. Alla stessa data devono risultare legittimamente avviate le opere di urbanizzazione, nel senso che sia stato realizzato il reticolo stradale e si sia determinato un mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi;

b) oltre la fascia di cui alla lettera a) possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale, secondo la disciplina di cui al quarto comma ”.

Ricadendo l’intervento edilizio proposto dall’appellante in zona F/3 della fascia costiera del Comune di NA, debbono essere rispettati i parametri volumetrici di cui all’art. 6 della l.r. della Sardegna n. 8/2004, a norma del quale:

“ 1. Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere superiore al 50 per cento di quello consentito con l'applicazione dei parametri massimi stabiliti per il calcolo della fruibilità ottimale del litorale dal Dec.Ass. 20 dicembre 1983, n. 2266/U dell'Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica ”.

Il piano di fabbricazione del Comune di NA non è stato adeguato al piano paesaggistico regionale e il Comune non ha provveduto al dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turisti delle zone turistiche F della fascia costiera.

Stando così le cose, giuridicamente irrilevante è la censura secondo cui la motivazione posta alla base del provvedimento impugnato sia stata espressa sulla base del parere negativo dell’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA, anziché dell’Ufficio comunale preposto alla valutazione delle funzioni delegate in materia paesaggistica.

In primo luogo, sul piano formale, l’Ufficio comunale competente per l’esercizio delle funzioni delegate in materia ambientale non era presente né alla Conferenza di servizi del 7 novembre 2017 né a quella del 2 marzo 2018; né questa assenza può essere interpretata, come sostiene l’appellante, come espressione di parere positivo alla realizzazione dell’intervento.

In secondo luogo, le ragioni sostanziali ostative alla realizzazione dell’intervento edilizio in questione, indicate nel parere negativo dell’Ufficio Edilizia Privata del Comune di NA, sono state fatte proprie dal dirigente comunale nel provvedimento conclusivo del procedimento (provvedimento del 4 maggio 2018 n. 134, prot. n. 17361), ossia dall’organo istituzionalmente competente alla assunzione delle determinazioni del Comune di NA aventi efficacia giuridica esterna.

8. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante evidenzia che il diniego opposto dal Comune di NA deriva da inadempimenti imputabili al Comune stesso. In particolare, si duole dell’inadempimento del Comune di NA, che avrebbe omesso di procedere al calcolo delle volumetrie insediabili nelle zone F, di cui all’art. 6 della l.r. Sardegna n. 8/2004.

Evidenzia che l’area in oggetto ricade nell’ambito della convenzione di lottizzazione “ LI di AC ”, che è stata assorbita dal programma di fabbricazione, acquisendo, quindi, un’efficacia illimitata nel tempo.

Per effetto intervenuto recepimento del piano di lottizzazione “LI di AC” nel programma di fabbricazione la relativa area avrebbe perso la connotazione di area “lottizzabile” e avrebbe acquisito la caratteristica di una zona territoriale a edificazione diretta, con la conseguenza che, ai fini edificatori, non sarebbe più necessaria l’intermediazione di uno strumento attuativo.

Stante questa caratteristica dell’area, non avrebbe senso estendere ad essa la stessa disciplina di cui all’art. 15 del N.T.A. del P.P.R., dettata per quelle diverse zone nelle quali l’edificazione è subordinata all’esistenza di uno strumento attuativo ancora efficace.

Evidenzia altresì che il lotto in questione è un “lotto intercluso”, ricadente in un ambito territoriale dotato di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di tutti gli standard urbanistici minimi prescritti.

Il motivo è infondato.

In primo luogo, non assume rilevanza giuridica dirimente il fatto che il diniego opposto dal Comune di NA sia fondato su inadempimenti imputabili al Comune stesso, in ordine all’omesso calcolo delle volumetrie ammissibili nelle zone F, di cui all’art. 6 della l.r. Sardegna n. 8/2004.

L’inerzia del Comune di NA in ordine alla attuazione dell’art. 6 della l.r. della Sardegna n. 8/2004 non può giustificare di per sé il superamento dei limiti alla edificazione stabiliti dall’art. 15 delle N.T.A. del piano paesaggistico regionale della Sardegna; d’altra parte, nell’ordinamento giuridico sono previsti specifici strumenti di tutela giurisdizionale per costringere le Amministrazioni inadempienti ad esercitare le potestà di natura pubblicistica ad esse attribuite.

Il fatto che il piano di lottizzazione “ LI di AC ” sia stato recepito dal programma di fabbricazione non fa venire meno l’obbligo di rispettare le prescrizioni del piano paesaggistico regionale sopravvenuto.

Nemmeno ha una diretta incidenza sulla disciplina dettata dall’art. 15 delle N.T.A. del P.R.R. la circostanza che il lotto in questione sia intercluso, in quanto il predetto articolo precisa che, oltre a quanto previsto dagli strumenti urbanistici attuativi e dalla relativa convenzione, “ Per le zone F devono altresì essere rispettati i parametri di cui all’articolo 6 della legge regionale 8/2004 ”.

In altri termini, l’intervento edilizio proposto dall’appellante non può essere assentito, prescindendo dal rispetto di quanto stabilito dall’art. 15 delle N.T.A. del P.R.R. della Sardegna e dall’art. 6 della l.r. n. 8/2004.

9. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante sostiene che il Comune di NA avrebbe posto a fondamento del diniego un proprio inadempimento, relativo alla mancata effettuazione del calcolo delle volumetrie insediabili nelle zone F, contestando la decisione del giudice di primo grado in ordine alla necessità di avvalersi delle forme di tutela previste per il silenzio inadempimento.

Il motivo è infondato.

Come sopra evidenziato, il piano paesaggistico regionale della Sardegna per i Comuni non dotati di PUC approvato consente la realizzazione degli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004, ma impone il rispetto, sotto il profilo della volumetria ammissibile, di quanto disposto dall’articolo 6 della legge regionale 8/2004.

L’inerzia del Comune di NA nella attuazione di quanto disposto dalla predetta legge regionale non può essere interpretata come legittimazione a disattendere quanto previsto dal piano paesaggistico regionale.

A fronte della inerzia della Amministrazione comunale rispetto alla mancata determinazione delle volumetrie ammissibili nelle zone F, di cui all’art. 6 l.r. n. 8/20024, la società appellante avrebbe potuto proporre ricorso per la declaratoria dell’obbligo di provvedere (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4 giugno 2025 n. 4855).

10. Con l’ultimo motivo di gravame, l’appellante ripropone una censura formulata nei confronti del parere del Servizio Edilizia Privata del Comune di NA, prot. 3192, del 24 gennaio 2018, contestato nella parte in cui si afferma “ Il piano seminterrato attualmente ad uso residenziale risulta a diretto contatto con il terreno violando le disposizioni di cui all’art. 120 del vigente R.E., che non ammette locali ad uso residenziale nei piani seminterrati degli edifici ”.

Pur dando atto che questo ulteriore aspetto prettamente edilizio, non è stato posto a fondamento del provvedimento negativo impugnato, l’appellante ne contesta il contenuto, riproponendo le censure formulate in primo grado e non scrutinate dal T.a.r. Sardegna.

Le doglianze sono inammissibili, per difetto di interesse, in quanto esulano dalle motivazioni (sopra richiamate) per le quali il Comune di NA ha ritenuto di dover respingere l’istanza presentata dall’appellante.

11. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

12. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

PA MA, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
PA MA	Vincenzo LO

IL SEGRETARIO