Pubblicato il 13/03/2026

N. 02076/2026REG.PROV.COLL.

N. 08605/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8605 del 2023, proposto dal Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Brionne, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quarta, n. -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del signor -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere AR DD e udito per la parte appellata l’avvocato Gianluca Brionne;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio sono:

a) la determinazione n. 229478 datata 21 maggio 2018 del Reparto tecnico logistico amministrativo (RTLA) Lazio della Guardia di finanza, recante il parziale accoglimento (per il solo mese di gennaio 2011) e il rigetto (per la parte rimanente) del ricorso gerarchico proposto dall’appuntato scelto -OMISSIS- avverso il foglio n. 65249 del 10 febbraio 2017 e conseguente recupero delle somme indebitamente percepite;

b) il provvedimento prot. 229524 del 21 maggio 2018, recante i prospetti riepilogativi delle somme da recuperare e il relativo piano di rateizzazione.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, sono i seguenti.

2.1. All’esito di una verifica interna, svolta da un gruppo di controllo appositamente costituito presso il reparto operativo aeronavale (ROAN) della Guardia di finanza di Civitavecchia, sulle scritture ufficiali di servizio relative agli anni 2011–2014 della sezione operativa navale di Lido di Ostia, emergevano molteplici irregolarità in ordine alla corresponsione di emolumenti accessori in favore dei militari in servizio presso la sezione, tra cui l’appuntato scelto -OMISSIS-

2.2. Gli esiti dell’attività di verifica venivano compendiati nel verbale di constatazione del 1 settembre 2016, ove si evidenziava la discrasia tra i dati riportati mensilmente nei modelli cartacei denominati “C/8” (poi inseriti nell’apposito sistema informatico della G.d.f., chiamato “TN 3270”, per la successiva liquidazione degli emolumenti) e quelli relativi alle prestazioni effettivamente rese e indicate nelle scritture di servizio (registri di servizio serie N - Mod. 62; quaderni di chiesuola delle unità navali serie N - mod. 214 nav.; modelli IP/1 “Rilevazione presenze e ore di straordinario”; rapporti di servizio serie N - mod. 92).

2.3. Al verbale di constatazione venivano allegate le schede analitiche, divise per militare e per anno, in cui venivano riportate le indennità percepite, quelle spettanti e le somme da recuperare, al netto delle ritenute previdenziali, assistenziali ed erariali, oltre ad un prospetto riepilogativo del totale.

2.4. All’appuntato -OMISSIS-veniva contestata la percezione, negli anni 2011-2014, dei seguenti emolumenti senza averne titolo:

a) n. 2 indennità per presenza super festivo;

b) n. 459 indennità per presenza esterna;

c) n. 4 indennità per presenza festiva;

d) n. 567 indennità per ore notturne;

e) n. 32 indennità per buono pasto;

f) n. 202 indennità per straordinari;

g) n. 54 indennità per fuori sede in navigazione.

2.5. Con nota prot. 65249 del 10 febbraio 2017 il reparto TLA Lazio disponeva, quindi, il recupero delle somme indebitamente corrisposte al militare, pari a complessivi euro 8.554,13.

2.6. Avverso la nota sopra indicata l’interessato proponeva ricorso gerarchico che veniva parzialmente accolto con determinazione n. 229478 in data 21 maggio 2018, limitatamente alle indennità accessorie (straordinario, presenze esterne, festive e notturne) e i buoni pasto relativi al mese di gennaio 2011, e respinto per il resto.

2.7. Con nota n. 229524 del 21 maggio 2018 venivano, quindi, comunicati sia all’interessato che centro informatico amministrativo (incaricato di effettuare le ritenute in busta paga) i prospetti riepilogativi delle somme da recuperare (pari ad euro 7.394,52 lordi) e il relativo piano di rateizzazione.

2.8. Per i medesimi fatti, venivano, inoltre, avviati a carico del militare sia un procedimento penale per truffa militare aggravata -successivamente archiviato per difetto di prova del dolo di reato- sia un procedimento disciplinare di corpo per violazione degli artt. 716, comma 4, e 717 del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 (t.u. delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, r.m.), concluso con la sanzione di un giorno di consegna di rigore.

2.9. Con ricorso di primo grado l’appuntato scelto impugnava sia la determina del 21 maggio 2018 che il successivo atto di recupero, articolando un unico motivo di gravame (esteso da pag. 8 a pag. 10), relativo a: << Eccesso di potere, errore nei presupposti, difetto di motivazione. Ingiustizia ed illogicità manifeste. Erronea attività istruttoria. Erroneità dell’azione amministrativa. Contraddittorietà. Violazione di legge in relazione agli artt. 7, 9, 3 della l. n. 241/90 per omessa notifica dell’avviso di avvio del procedimento; per non aver consentito l’intervento nel procedimento; per non aver motivato adeguatamente il provvedimento. Violazione di legge in relazione all’art. 3bis della l. n. 241/90 e dell’art. 3 del “Codice dell’amministrazione Digitale” (D.lgs n. 82/2005) per non aver consentito l’uso della telematica nei rapporti interni all’amministrazione. Violazione di legge in relazione all’art. 40 del “Codice dell’amministrazione Digitale” (D.lgs n. 82/2005) per non aver formato gli originali dei propri documenti con mezzi informatici >>.

3. L’impugnata sentenza –T.a.r. per il Lazio, sez. IV, n. -OMISSIS- -:

a) ha accolto la censura di difetto di motivazione;

b) ha espressamente assorbito l’esame dei restanti vizi – motivi;

c) ha annullato in parte qua i provvedimenti impugnati;

d) ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, secondo il T.a.r.:

a) in materia di ripetizione di indebito, l’onere della prova grava sull’Amministrazione ai sensi dell’art. 2697 c.c.;

b) l’Amministrazione avrebbe però « completamente omesso di allegare la documentazione di servizio che dimostrerebbe il mancato svolgimento delle prestazioni »;

c) in particolare, i prospetti allegati si sarebbero limitati a raffronti generici tra i modelli C/8 e le “ scritture ufficiali ” senza indicare quali fossero queste ultime, e anche le argomentazioni svolte dall’Amministrazione a sostegno della pretesa sarebbero risultate « estremamente generiche »;

d) quanto sopra avrebbe reso « impraticabile l’accertamento degli importi che si vorrebbero recuperare », con conseguente insussistenza dei presupposti per la ripetizione.

5. Il Ministero dell’economia e delle finanze ha interposto appello, notificato il 25 ottobre 2023 e corredato da domanda cautelare, articolando un unico e complesso motivo di gravame (esteso da pag. 5 a pagina 18), con cui ha dedotto << VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONEARTT.2033E 2697C.C. ERRONEA VALUTAZIONE DEGLI ATTI DI CAUSA–DIFETTO DI ISTRUTTORIA–CONTRADDITTORIETÀ –OMESSA MOTIVAZIONE >> .

6. In data 6 novembre 2023 l’intimato si è costituito per resistere.

7. Nel corso del procedimento:

a) la parte appellata ha depositato memoria difensiva in data 16 novembre 2023;

b) con ordinanza n. 4685 del 21 novembre 2023 è stata respinta la domanda cautelare per assenza del requisito del periculum in mora .

8. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, il Collegio rileva che i motivi di ricorso non esaminati dalla sentenza impugnata – in quanto dichiarati assorbiti – non sono stati formalmente riproposti dall’appellato ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

Ne consegue che essi esulano dall’odierno thema decidendum e non possono essere esaminati in questa sede (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 27 dicembre 2023, n. 11256).

10. Con l’unico motivo di appello, l’Amministrazione ha dedotto che:

a) il recupero delle somme indebitamente erogate costituisce atto dovuto, ai sensi dell’art. 2033 c.c., e non richiede motivazione ulteriore rispetto alla dimostrazione dell’indebito;

b) il verbale di constatazione del 1° settembre 2016 e i relativi tabulati analitici – tutti versati in giudizio e previamente messi a disposizione dell’interessato – dimostrano compiutamente sia l’ an che il quantum dell’indebito, recando analitica indicazione, per ciascun mese del periodo 2011-2014, delle differenze tra le indennità erogate e quelle effettivamente spettanti;

c) il T.a.r. avrebbe completamente ignorato la documentazione probatoria prodotta, nella quale le scritture ufficiali poste a confronto con i modelli C/8 sono puntualmente elencate e individuate;

d) le mansioni assegnate all’appellante (furiere, normalmente non imbarcato) risultano ictu oculi incompatibili con la maggior parte delle indennità indebitamente percepite (“fuori sede”, “presenza esterna”);

e) l’archiviazione del procedimento penale per difetto della prova del dolo non ha escluso la materialità dell’indebita percezione e il militare è stato sanzionato in sede disciplinare per la medesima vicenda.

10.1. Il motivo è fondato e deve essere accolto.

11. Secondo il costante orientamento di questo Consiglio:

a) la ripetizione delle somme indebitamente erogate dall’Amministrazione riveste sempre carattere di doverosità, trattandosi di risorse istituzionalmente destinate a finalità di pubblico interesse (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2014, n. 2903);

b) in quanto atto dovuto, il provvedimento di recupero non richiede una specifica motivazione in ordine all’interesse pubblico sotteso, essendo sufficiente che vengano chiarite le ragioni per le quali il dipendente non ha diritto a quella determinata somma (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 ottobre 2023, n. 9115);

c) l’eventuale buona fede del percipiente rileva ai soli fini delle modalità con cui il recupero deve essere effettuato, non potendo esse impedire l’esercizio del potere-dovere di recupero in quanto tale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2015, n. 3218);

d) secondo la regola generale di cui all’art. 2697 c.c., spetta all’amministrazione fornire la prova dell’avvenuto pagamento e dell’assenza di una causa giustificativa del medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 maggio 2003, n. 2560).

12. Ciò premesso in punto di diritto, il collegio ritiene che, contrariamente a quanto affermato dal giudice di primo grado, l’Amministrazione appellante abbia adeguatamente assolto all’onere probatorio su di essa gravante, dimostrando sia l’ an sia il quantum dell’indebito mediante un’istruttoria analitica, puntuale e completa.

13. La pretesa restitutoria è fondata, infatti, sull’esito di una articolata attività di verifica, protrattasi per oltre sette mesi e formalizzata nel verbale di constatazione del 1° settembre 2016, corredato di prospetti analitici recanti, per ciascun mese del quadriennio 2011-2014 e per ciascuna tipologia di indennità, l’indicazione delle somme corrisposte e di quelle risultanti dalle scritture ufficiali di servizio.

13.1. Il predetto verbale individua con precisione le scritture ufficiali esaminate, costituite dai registri di servizio Serie N – Mod. 62, dai quaderni di chiesuola delle unità navali Serie N – Mod. 214 Nav., dai modelli IP/1 “Rilevazione presenze e ore di straordinario” e dai rapporti di servizio serie N – Mod. 92. Tali scritture, costituenti i documenti ufficiali attestanti le prestazioni rese da ogni militare, previsti dal codice della navigazione (r.d. 30 marzo 1942, n. 327) e dal regolamento di servizio del Corpo, sono state analiticamente raffrontate con i dati inseriti nei modelli C/8 e nel sistema informatico “TN 3270”, evidenziando le discrasie poste a base del provvedimento di recupero.

13.2. Alla luce di tale quadro istruttorio, il verbale ha evidenziato, nel quadriennio 2011-2014: n. 567 ore notturne scaricate senza averne diritto o senza aver maturato i requisiti per la corresponsione; n. 459 indennità di presenza esterna indebitamente percepite; n. 202 ore di straordinario non spettanti in quanto non maturate, recuperate o necessarie al computo dell’obbligo settimanale; n. 54 indennità di fuori sede in navigazione percepite senza aver maturato i requisiti (navigazione non intrapresa o inferiore alle otto ore); n. 32 buoni pasto non spettanti; n. 4 indennità di presenza festiva e n. 2 indennità di presenza super festivo prive di giustificazione documentale.

13.3. Deve, quindi, ritenersi che l’Amministrazione abbia assolto all’onere probatorio su di essa gravante ai sensi dell’art. 2697 c.c., avendo dimostrato l’avvenuto pagamento e l’assenza del presupposto giustificativo delle somme erogate.

13.4. A fronte di tale rappresentazione, incombeva sull’appellato l’onere di fornire prova contraria, mediante la specifica confutazione delle risultanze ispettive ovvero mediante la produzione di documentazione idonea a dimostrare l’effettivo svolgimento delle prestazioni nella misura corrispondente alle indennità percepite. Il suddetto onere non risulta assolto nel caso di specie: l’appellato non ha mai specificamente contestato le singole voci di indennità indicate nei tabulati analitici, né ha prodotto documentazione idonea a confutare le risultanze ispettive, limitandosi a censurare la metodologia di verifica adottata dall’Amministrazione.

14. A ciò si aggiunga che il verbale di constatazione, in quanto redatto da pubblici ufficiali nell’esercizio delle proprie funzioni, è assistito dall’efficacia probatoria di cui all’art. 2700 c.c. con riguardo ai fatti attestati come avvenuti in loro presenza o da essi direttamente compiuti, ivi inclusa l’attività di esame e raffronto delle scritture ufficiali di servizio con i dati risultanti dai modelli C/8 e dal sistema informatico.

14.1. In particolare, la fede privilegiata si estende all’attestazione dell’avvenuta consultazione delle specifiche scritture indicate nel verbale e alla rilevazione delle difformità riscontrate tra i dati ivi contenuti e quelli posti a base della liquidazione delle indennità, trattandosi di attività di mero riscontro documentale priva di margini di discrezionalità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2024, n. 9927; Cass. civ., sez. VI, 3 luglio 2014, n. 15191).

15. Quanto invece alle espressioni descrittive («in molti casi», «di solito», «quasi sempre» ecc.) utilizzate nel verbale di constatazione e valorizzate dal T.a.r. quale indice di genericità delle allegazioni probatorie, esse attengono alla parte riepilogativa del documento, nella quale i verbalizzanti hanno esposto in forma sintetica la tipologia e la ricorrenza delle anomalie riscontrate, puntualmente circostanziate nei verbali dell’attività giornaliera e nei tabulati analitici allegati.

16. Non possono, infine, essere trascurati ulteriori elementi convergenti, già evidenziati dall’Amministrazione in primo grado e costituenti ulteriori indici di coerenza del quadro ricostruttivo posto a base del provvedimento impugnato, quali in particolare:

a) lo svolgimento di mansioni oggettivamente incompatibili con talune indennità percepite, segnatamente quelle di “fuori sede” (connesse all’imbarco e alla navigazione) e di “presenza esterna” (connesse ad attività operativa esterna);

b) la circostanza, non contestata dall’appellato, che la firma apposta dal Comandante della sezione operativa navale sulla documentazione amministrativa di fine mese (modelli C/8) non attesta l’avvenuta esecuzione dei servizi ivi indicati, trattandosi di tabella numerica riepilogativa verificabile dal Comandante solo a campione mediante comparazione con le scritture ufficiali, tanto che il medesimo Comandante è stato a sua volta sanzionato disciplinarmente e rimosso dall’incarico proprio per omessa verifica;

c) l’archiviazione del procedimento penale per truffa militare aggravata per difetto di prova dell’elemento soggettivo del dolo – e non per insussistenza della materialità dei fatti contestati – accompagnata dall’espressa indicazione, nella richiesta di archiviazione, della residua responsabilità contabile e disciplinare;

d) l’accertamento, all’esito del procedimento disciplinare di corpo, della responsabilità del militare per aver inserito nelle comunicazioni amministrative di fine mese dati non coerenti con le scritture di servizio, con irrogazione della sanzione di un giorno di consegna di rigore, non impugnata.

17. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

17.1. Le spese di ambedue i gradi di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo, tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a. (cfr. ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, n. 148 del 2022, n. 5008 del 2018; sez. V, 9 luglio 2015, n. 3462).

17.2. La condanna dell’appellato ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. rileva, infine, anche agli eventuali effetti di cui all’art. 2, comma 2- quinquie s, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, n. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 148 del 2022).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado (n.r.g. 8570 del 2018).

Condanna il signor EN -OMISSIS-alla rifusione, a favore del Ministero appellante, delle spese del doppio grado di giudizio che si liquidano in euro 6.000,00 (seimila/00), anche ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a., oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

AR DD, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR DD	Vito Poli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.