Pubblicato il 28/11/2025

N. 09385/2025REG.PROV.COLL.

N. 01242/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1242 del 2023, proposto da Bon.Sa.R.Fin. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Pazzaglia, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Amilcare Ponchielli n.6;

contro

Consorzio Turistico di Pescia Romana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Quattrini, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza della Croce Rossa n. 2/C;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Montalto di Castro, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 7966/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Turistico di Pescia Romana e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. CC AR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa trova fonte in una convenzione di lottizzazione stipulata in data 20 luglio 1979 tra il Comune di Montalto di Castro e l’ odierna appellante, avente ad oggetto la realizzazione del villaggio turistico “Costa selvaggia” in località Foce Vecchia –Pescia Romana.

Nel 1985 le originarie società Soc Saribofin S.r.l., Soc Bonsarfin Spa ora incorporate nell’appellante, hanno costituito il Consorzio, con la finalità statutaria di eseguire le opere di urbanizzazione e di manutenerle, fermo, tuttavia, l’obbligo di attuare la lottizzazione in capo alle Società stesse.

Una volta che i lotti sono stati realizzati ed alienati, i relativi proprietari aventi causa dalle Società sono divenuti parti del Consorzio, fino ad assumerne il controllo, e dargli forma di consorzio per la realizzazione del comparto, ai sensi dell’art. 870 cod. civ.

Nel corso del tempo, è insorto un dissidio tra le Società, obbligate a completare l’urbanizzazione, e il Consorzio dei proprietari; di detto contrasto il Comune è stato notiziato. In particolare la questione verteva circa la localizzazione delle attrezzature sportive e ricreative.

Con atto del 4 giugno 2009 oggetto di impugnativa, il Comune ha rilasciato alle Società il permesso di costruire n. 942 del 2009, avente ad oggetto, appunto, l’esecuzione di tali opere lungo i cd. pratoni, ovvero su aree destinate a verde; dette aree, sulla base del regolamento di comunione dei fabbricati, fanno parte della comunione tra i condomini, ovvero zone a verde pubblico interne al comparto A e le zone a verde pubblico interne al comparto B.

In sede di primo grado il Consorzio ha impugnato sia il permesso di costruire, sia l’autorizzazione paesaggistica e idrogeologica, formulando altresì domanda di risarcimento danni.

2. A quanto consta, da quanto espone l’odierno appellante, emerge inoltre che:

- con atto di significazione, diffida e messa in mora notificato il 14 luglio 2008, il Consorzio Turistico di Pescia Romana ha contestato alle società lottizzatrici di aver omesso la realizzazione di alcune opere di urbanizzazione secondaria previste dalla convenzione, cui le società hanno replicato affermando che le opere di urbanizzazione previste nel progetto di lottizzazione fossero state completate;

- ne è seguito un contezioso civile, avviato dal Consorzio con richiesta di sequestro conservativo e successivo giudizio di merito. Il Tribunale Civile di Roma ha rigettato le domande del Consorzio con sentenza n. 5936/2013 che è stata confermata dalla Corte di Appello di Roma con sentenza n. 3412/2020 del 9 giugno 2020. Il Giudice Civile, in particolare, ha accertato la carenza di legittimazione attiva del Consorzio Turistico di Pescia. La decisione della Corte di Appello di Roma è passata in giudicato tra le parti in quanto non impugnata.

- nelle more del giudizio civile, le società lottizzanti hanno presentato al Comune di Montalto di Castro una domanda di permesso di costruire per la realizzazione di attrezzature sportive su aree interne al comparto rimaste di proprietà esclusiva delle società stesse;

- il Comune di Montalto ha rilasciato il permesso di costruire n. 942 del 4 giugno 2009, che è stato impugnato dal Consorzio appellato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio; il ricorso è stato accolto con la decisione qui appellata.

3. In particolare il giudice di primo grado ha preliminarmente, dichiarato infondate le eccezioni preliminari avanzate dalle parti.

In particolare ha rilevato che la procura alle liti è stata rilasciata dall’amministratore del Consorzio.

Circa la fonte della legittimazione dell’amministratore del Consorzio, rileva che l’art. 10 dello statuto attribuisce la legittimazione processuale passiva a tale figura; quanto alla legittimazione processuale attiva va riconosciuta anch’essa all’amministratore in forza dell’art. 36 del codice civile (al quale rinvia l’art. 18 dello statuto), che, per le associazioni non riconosciute, la conferisce a chi abbia la presidenza o la direzione dell’ente.

Ne consegue che ad avviso del giudice di primo grado, il Consorzio ha quindi la legittimazione attiva in quanto costituito ai fini della esecuzione e manutenzione delle opere di urbanizzazione, con evidente posizione giuridica attiva in ordine all’attuazione della lottizzazione.

Il giudice di primo grado ha rilevato anche l’interesse a che il collocamento delle attrezzature sportive avvenga in conformità agli accordi di lottizzazione potendo il Consorzio opporsi ad un progetto reputato lesivo.

3.1 Nel merito, ha dichiarato il ricorso inammissibile quanto all’impugnativa dell’autorizzazione paesaggistica e del nulla osta idrogeologico; ha inoltre annullato il permesso di costruire impugnato, ha dichiarato assorbito il secondo motivo di ricorso ed infine ha respinto la domanda risarcitoria.

In particolare ha ritenuto che, tenuto conto del fatto che il Comune era a conoscenza del dissidio insorto tra Consorzio e Società, avrebbe dovuto in via preliminare indagare sulla persistenza della disponibilità delle aree.

Al riguardo rileva che sulla scorta dell’art. 11 del T.U. dell’edilizia - e ai fini del rilascio del permesso di costruire – sia “ legittimato alla presentazione della domanda il singolo comproprietario solo ed esclusivamente nel caso in cui la situazione di fatto esistente sul bene consenta di supporre l'esistenza di una sorta di cd. pactum fiduciae intercorrente tra i vari comproprietari ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 settembre 2016, n. 3823). Pertanto, “ deve sicuramente, conseguentemente, ritenersi illegittimo il titolo abilitativo rilasciato in base alla richiesta di un solo comproprietario, dovendo l'Amministrazione verificare la sussistenza, in capo al richiedente stesso, di un titolo idoneo di godimento sull'immobile ed accertare, altresì, la legittimazione soggettiva di quest'ultimo, la quale presuppone il consenso, anche tacito, dell'altro proprietario in regime di comunione " (Cons. Stato, n. 1766/2020).

Il TAR afferma quindi che il Comune non è onerato da compiti accertativi in ordine a conflitti privatistici sul titolo proprietario, ma - in presenza di profili problematici - non può sottrarsi alle verifiche del caso; da un lato, il Comune non può limitarsi ad una mera presa d'atto e, dall’altro, non deve spingersi fino a verificare eventuali fattori limitativi.

4. Propone ora appello la società incorporante per i seguenti motivi:

4.1 I. - Error in procedendo e in iudicando . Carenza di legittimazione ad agire del consorzio. Violazione e/o elusione del giudicato

Con il primo motivo di appello, la società censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto sussistente la legittimazione attiva del Consorzio Turistico di Pescia Romana.

In particolare ritiene sussistente l’obbligo di conformazione al giudicato formatosi sul punto tra le parti in forza della sentenza n. 3412/2020 della Corte d’Appello all’esito del giudizio civile, ove è stato statuito che il Consorzio - non essendo né proprietario di lotti, né avendo partecipato alla convenzione - non è legittimato a chiederne l’adempimento o l’esatto adempimento con riguardo alle opere di urbanizzazione mancanti o difettose (in termini Cass. Civ., sez. I, 29 aprile 1999 n. 4301).

Si tratterebbe di oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte di quelle di urbanizzazione secondaria che costituiscono “ un’obbligazione “propter rem”, per cui gli unici soggetti che sono titolari della legittimazione attiva sarebbero i proprietari.

Secondo l’appellante, la circostanza rilevata dal Tar secondo cui il Consorzio potrebbe per statuto eseguire le opere di urbanizzazione, non radicherebbe un’autonoma legittimazione attiva a richiedere il corretto adempimento delle obbligazioni nascenti dalla Convenzione di urbanizzazione.

Sarebbe dunque erroneo il capo della sentenza laddove il TAR ha statuito - valutando erroneamente l’atto costitutivo del Consorzio e del suo scopo - che “ il Consorzio ha la legittimazione attiva, poiché costituito ai fini della esecuzione e manutenzione delle opere di urbanizzazione ”.

Inoltre rileva che in considerazione dell’impossibilità di collocare le attrezzature in questione ove originariamente previsto, sarebbe stato necessario dichiarare la carenza di interesse del Consorzio, non potendo più essere richiesto alcun collocamento delle attrezzature in conformità agli accordi di lottizzazione.

4.2 II. Error in procedendo e iudicando . Carenza di rappresentanza processuale. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del cod. civ. Eccesso di potere per falsa rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto. motivazione insufficiente e contraddittoria.

Con il secondo motivo di appello, l’appellante afferma che la sentenza merita riforma anche in punto di rigetto dell’eccezione di carenza di rappresentanza processuale attiva da parte dell’amministrazione del Consorzio Turistico di Pescia Romana.

Al riguardo ritiene che l’art. 10 dello statuto del Consorzio circoscrive i poteri dell’amministratore alla sola ordinaria amministrazione, mentre l’art. 18 dello Statuto rinvia all’art. 36 del codice civile, ma solo “ Per quanto non previsto dal presente atto ” e dunque non può certo essere richiamato in tema di rappresentanza processuale, posto che lo Statuto espressamente la disciplina (e la limita a quella passiva).

Rileva altresì che l’art. 36, comma 2, c.c. disciplina la rappresentanza processuale passiva e non quella attiva, che non rientra nell’ordinaria amministrazione e, ove non prevista dallo Statuto, va necessariamente acquisita previa deliberazione dei consorziati.

4.3 III. – Error in iudicando. motivazione insufficiente e contraddittoria. violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del t.u. edilizia (d.P.R. n. 380/2001).

Con il terzo motivo di appello, l’appellante afferma che ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001 “ Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo ”, sicché la norma non riserva al solo titolare della proprietà il titolo per richiedere il permesso di costruire, consentendolo anche a chi (anche eventualmente comproprietario) ne abbia il “titolo”.

Nel caso di specie il TAR ha annullato il permesso di costruire sul mero presupposto che le società lottizzanti non fossero esclusive proprietarie non rilevando invece che le stesse erano titolari di autonomo titolo (diverso dalla mera proprietà) dato dalla Convenzione di lottizzazione.

4.4 IV. – Error in procedendo . Carenza di giurisdizione. Violazione del contraddittorio.

Con il quarto motivo di appello l’appellante lamenta la violazione dei limiti esterni alla giurisdizione - atteso che la pronuncia relativa ai diritti di proprietà spetta al Giudice ordinario nonché le regole del contraddittorio, posto che questo non è stato integrato nei confronti dei consorziati comproprietari. Ciò alla luce del fatto che il TAR, attraverso il riconoscimento della legittimazione attiva a favore del Consorzio, si sarebbe pronunciato sulla proprietà delle aree interessate dalla domanda di permesso di costruire, riconoscendone la titolarità in favore di soggetti non chiamati in giudizio.

5. Il ricorso è infondato.

Attesa la loro connessione il primo ed il secondo motivo possono essere scrutinati insieme

Quanto alla legittimazione del Consorzio, si deve rilevare che in base all’art. 7 dello statuto, detto ente è stato costituito per la realizzazione e costruzione delle opere di urbanizzazione nonché per la loro manutenzione; quindi è legittimato, in base agli obblighi di realizzazione, ad agire in ordine alla collocazione delle infrastrutture in questione trattandosi di un obbligo gravante sul consorzio medesimo.

Il Consorzio quindi può agire, come ha fatto proponendo il ricorso in primo grado, trattandosi peraltro di questione che riguarda i singoli consorziati quali proprietari di parti comprese nel comparto nei cui confronti è nel frattempo divenuto obbligato.

Va inoltre rilevato che la sentenza della Corte di appello sopra richiamata non fa stato in questo giudizio in quanto nel giudizio amministrativo la legittimazione a impugnare si ricava dal trovarsi in una posizione differenziata dal quisque de populo ; e proprio per gli obblighi statutari di cui si è detto il consorzio è in posizione differenziata.

La sua posizione è anche qualificata atteso che il consorzio subirebbe un pregiudizio dall’esecuzione del provvedimento in considerazione del compito statutario consistente nell’esecuzione e nella manutenzione delle opere di urbanizzazione; inoltre la circostanza poi che anche i singoli consorziati - che assumono la veste di comproprietari - potrebbero agire in giudizio non esclude la legittimazione del consorzio.

6. Va ancora rilevato che, la disposizione dell’art. 36 c.c., va letta unitamente a quanto prevede l’art. 75, comma 4, c.p.c.; detta disposizione prevede che Le associazioni e i comitati, che non sono persone giuridiche, stanno in giudizio per mezzo delle persone indicate negli articoli 36 e seguenti del codice civile ; ed il richiamato art 36 cc. “indica ”l’amministratore del Consorzio che quindi nello specifico è legittimato ad agire, ope legis.

Diversamente opinando, il Consorzio resterebbe escluso dall’agire nel caso in questione sebbene obbligato alla realizzazione delle opere in forza dello statuto.

7. Posta la legittimazione del consorzio nei termini di cui si è detto la questione va esaminata nel merito come rappresentata nei successivi motivi di ricorso - III e IV - che sono esaminati congiuntamente.

Quanto alla legittimazione a proporre l’istanza del permesso di costruire va rilevato che l’art. 11 d.P.R. 380/2001 dispone che “ il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo ”.

Come già rilevato dal giudice di primo grado, per la presentazione dell’istanza di un permesso di costruire è necessario che chi lo presenta sia il proprietario dell'immobile oggetto dell'intervento costruttivo o, comunque, abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l'attività edificatoria.

Preliminarmente va rilevato che secondo giurisprudenza consolidata hanno titolo a richiedere il permesso di costruire tutti coloro che dimostrino di trovarsi con il bene in una relazione qualificata, non necessariamente connessa ad un diritto reale ma derivante anche da rapporto giuridico ad effetti obbligatori. Secondo un’elencazione indicativa e non esaustiva, possono richiedere il rilascio del titolo, oltre al proprietario, i soggetti titolari rispetto al bene di rapporti di natura reale o meramente obbligatoria: l’usufruttuario; il titolare di un diritto di comodato; il titolare di un contratto di leasing .

Quanto ai poteri istruttori esercitabili dall’Amministrazione in relazione all’ istanza di rilascio del permesso di costruire, l’amministrazione ha l’onere di accertare con serietà e rigore la legittimazione a chiedere il titolo edilizio, dovendo accertare che l’istante sia il proprietario dell' immobile oggetto dell’intervento costruttivo o che, comunque, ne abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l'attività edificatoria. L'Amministrazione, quando venga a conoscenza dell'esistenza di contestazioni sul diritto del richiedente il titolo abilitativo, deve compiere le necessarie indagini istruttorie per verificare la fondatezza delle contestazioni ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, Sentenza n. 1563 del 16 febbraio 2024).

Come correttamente affermato dal TAR “in un tale contesto, e tenuto conto del fatto che il Comune, come si è visto, era a conoscenza del dissidio insorto tra Consorzio e Società, l’amministrazione non avrebbe potuto limitarsi a dar corso alla istanza presentata dalle Società, ma avrebbe dovuto in via preliminare indagare sulla persistenza della disponibilità dell’area ai fini della esecuzione delle opere, fermi, in caso contrario, i poteri pubblicistici volti alla esecuzione degli accordi di lottizzazione (che, nel caso di specie, non sono stati esercitati, posto che il Comune si è limitato a rilasciare il permesso di costruire come sollecitato dalle Società)”.

In altri termini, il Comune avrebbe dovuto verificare se, a base dell' istanza edificatoria, fosse riconoscibile l'effettiva sussistenza della disponibilità del bene oggetto dell'intervento edificatorio; verifica che non consta agli atti di causa.

Quanto poi alla paventata violazione dei limiti esterni del giudicato trattandosi di materia devoluta alla giurisdizione del giudice civile, va rilevato che anche detta censura è infondata.

Al riguardo va rilevato che la decisione del giudice in primo grado non ha inciso sulla proprietà dei beni in quanto ha solo verificato come l’amministrazione abbia ottemperato ai propri doveri di diligenza circa gli accertamenti da svolgersi ai fini del rilascio del titolo; verifica che rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo riguardando proprio le modalità di esercizio delle potestà pubbliche.

Inoltre essendo il Consorzio titolare dell’obbligo di realizzazione delle opere in questione non sussisteva neanche l’obbligo di integrazione del contraddittorio.

In considerazione di quanto sin qui esposto il ricorso è da respingere.

Le spese seguono la soccombenza e sono determinate come nel dispositivo; restano compensate le spese per la Regione Lazio qui costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Consorzio Turistico di Pescia Romana, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 8.000,00 (euro ottomila/00), oltre accessori come per legge; spese compensate tra l’appellante e la Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI RI, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

CC AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CC AR	VI RI

IL SEGRETARIO