Pubblicato il 12/05/2026

N. 03700/2026REG.PROV.COLL.

N. 07771/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7771 del 2025, proposto dalla società NA Marzo 88 s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvano Tozzi e Alessandro Pagano, con domicilio digitale coma da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Campania, l’Ente d’ambito per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani – Ambito territoriale ottimale di Salerno, la società Ecoambiente Salerno S.p. a. e la Provincia di Salerno, non costituiti in giudizio;

per l’ottemperanza

alla sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV 5 febbraio 2024 n.1173, che ha pronunciato sul ricorso n.2086/2023 r.g. proposto a sua volta per opposizione di terzo alla sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV 19 gennaio 2023 n.658, che aveva pronunciato sul ricorso n.1239/2021 r.g. proposto per l’ottemperanza alla sentenza della stessa Sez. IV 10 giugno 2020 n.3704 la quale -in accoglimento del ricorso in appello n.1267/2019 e in riforma della sentenza impugnata T.a.r. Lazio Roma sez. I 29 ottobre 2019 n.10436 - aveva accolto il ricorso di I grado e annullato il provvedimento 10 dicembre 2010 n.489 con il quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva disposto l’acquisizione coattiva di un’area di proprietà della NA Marzo 1988 S.p.a. ai sensi dell’allora vigente art. 43 del d.P.R. 8 giugno 2001 n.327.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 la Cons. LV IN;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IR

1. A seguito dell’annullamento - disposto dal Consiglio di Stato con sentenza n. 197/1998 - degli atti della procedura espropriativa finalizzata all’allocazione di una discarica di rifiuti presso le aree di proprietà della società odierna istante site in località “Parapoti”, nel Comune di Montecorvino Pugliano (in Provincia di Salerno), detta società intraprese un giudizio restitutorio e risarcitorio nei riguardi delle Amministrazioni responsabili dell’occupazione.

Il giudizio venne definito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1762/2010, resa in parziale riforma della pronuncia di primo grado, la quale:

- riconobbe l’obbligo della Presidenza del Consiglio dei Ministri di adottare, nel termine di 90 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza, l’atto di acquisizione ex art. 43 d.P.R. n. 327/2001 dell’immobile occupato, di proprietà della NA;

- stabilì che la tempestiva adozione di detto provvedimento costituiva “ condizione essenziale per esimere l’amministrazione dall’obbligo di restituire, previa completa bonifica e rimessa in pristino, l’immobile in questione ”;

- precisò che la mancata adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 43 d.P.R. n. 327/2001, nel termine assegnato di 90 giorni, avrebbe consentito alla società ricorrente di richiedere la restituzione del bene, in sede di ricorso per esecuzione del giudicato, in alternativa al risarcimento del danno per equivalente.

La medesima sentenza, inoltre, in parziale accoglimento della domanda risarcitoria, riconobbe quale danno dovuto alla NA, anche per il caso di restituzione dell’immobile illegittimamente occupato:

i) l’indennità di occupazione per un importo pari ad 1/12 del prezzo di acquisto dell’immobile opportunamente aggiornato (mediante l’applicazione dei coefficienti ISTAT), per ogni anno di occupazione sino al soddisfo, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali sulla somma via via rivalutata, fino alla data dell’effettivo soddisfo;

ii) la refusione del valore corrispondente all’argilla già estratta, lavorata e presente sul fondo al tempo dell’occupazione, pari a € 2,58 x 6.000 mc, oltre agli interessi legali dalla data dell’occupazione, sino al soddisfo.

1.1. L’Amministrazione, nel termine di 90 giorni assegnato in sentenza, decorrente dalla comunicazione in via amministrativa della decisione, non adottò il provvedimento di acquisizione ex art. 43 d.P.R. n. 327/2001.

Pertanto, con atto di diffida la NA invitò la Presidenza del Consiglio dei Ministri a restituire il bene in questione, previa completa bonifica e rimessa in pristino, ed a corrispondere, inoltre, l’indennità di occupazione nonché il valore corrispondente all’argilla presente sul fondo al tempo della occupazione nella misura risultante in applicazione dei criteri fissati in sentenza.

Ciò nonostante, l’Amministrazione intimata, con decreto n. 489 del 10 dicembre 2010, preceduto dal decreto n. 905 del 1 dicembre 2010, pronunciò l’acquisizione ai sensi dell’art. 43 del d.P.R. n. 327/2001 degli immobili di causa, sebbene, frattanto, fosse intervenuta la sentenza di illegittimità costituzionale dell’art. 43 del suddetto d.P.R. n. 327 del 2001 (Corte Cost., sentenza n. 293/2010).

1.2. Anche tale provvedimento venne impugnato dalla NA con ricorso innanzi al T.a.r. per il Lazio, successivamente corredato di motivi aggiunti.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3704/2020, in riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio, ha dichiarato l’illegittimità del provvedimento di acquisizione disposto dalla P.C.M., con conseguente annullamento del medesimo e di tutti gli atti presupposti e connessi.

1.3. La società ha quindi agito per conseguire l’ottemperanza della predetta sentenza, chiedendo che l’Amministrazione statale resistente adottasse i necessari provvedimenti ai sensi del vigente art. 42 – bis del d.P.R. n. 327 del 2001, corrispondendo inoltre i conseguenti e dovuti indennizzi risarcitori per l’illecita occupazione e/o per l’eventuale acquisizione a disporsi dei beni di causa.

1.4. Con sentenza n. 658/2023, il Consiglio di Stato, adito in sede di ottemperanza, ha respinto il ricorso, affermando che in conseguenza dell’avvenuto trasferimento ex lege in favore della Provincia di Salerno delle opere realizzate sulle superfici oggetto di esproprio, gli obblighi di definizione del procedimento di acquisizione, disciplinati all’art. 42 bis citato, incombessero alla Provincia di Salerno, la quale, di conseguenza, avrebbe dovuto altresì provvedere alla liquidazione ed alla corresponsione, alla società espropriata, dei dovuti indennizzi risarcitori, ferma restando la regolazione dei rapporti di dare e avere a disciplinarsi in separata sede tra le Amministrazioni succedute nella titolarità degli obblighi sanatoriali.

Con la pronuncia, inoltre, il Consiglio di Stato, in accoglimento del ricorso incidentale proposto dall’Amministrazione statale, ha disposto l’obbligo a carico della NA di rimborsare alla predetta Amministrazione le somme già ricevute dalla società in conseguenza del provvedimento di acquisizione poi caducato per effetto della sentenza di annullamento del Consiglio di Stato.

1.5. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso in opposizione di terzo la Provincia di Salerno, nonché l’Ente d’Ambito per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani - ATO Salerno.

1.6. Anche l’odierna istante ha proposto opposizione, insistendo affinché fosse riconosciuta la titolarità in capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e/o dell’Unità Tecnica Amministrativa ex art. 15 O.P.C.M. n. 3920 delle obbligazioni sottese al procedimento di acquisizione, secondo quanto accertato con la sentenza n. 3704/2020 di questo Consiglio di Stato.

1.7. Il giudizio è stato quindi definito con la sentenza n. 1173/2024, indicata in epigrafe, con la quale il Consiglio di Stato, in accoglimento delle opposizioni di terzo proposte, nonché della domanda a sua volta formulata dalla società, ha annullato la precedente sentenza n. 658/2023 ed in ottemperanza della sentenza n. 3704/2020, ha ordinato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di reintegrare la società NA nel possesso del compendio immobiliare entro il termine di 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con salvezza, per la stessa Amministrazione, dei provvedimenti di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001.

1.8. In seguito, in data 5 agosto 2024, l’Amministrazione ha comunicato alla NA l’avvio del procedimento per l’adozione del decreto di acquisizione ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

Sono poi seguite ulteriori comunicazioni tra le parti, allo scopo di pervenire all’ esatta individuazione delle superfici interessate dal provvedimento, nonché all’individuazione degli aspetti rilevanti ai fini della determinazione degli indennizzi da liquidare ai fini dell’acquisizione delle superfici.

In tale ottica, la società NA riferisce di avere inviato, allo scopo di fornire il proprio apporto alla definizione del procedimento, un elaborato peritale, predisposto da un proprio consulente tecnico, noto esperto di estimo, contenente un’accurata valutazione estimativa delle superfici.

Allo stato, tuttavia, dopo oltre un anno dalla pubblicazione della sentenza, e a distanza di diversi mesi dalle ultime comunicazioni intervenute nel corso del procedimento avviato, l’Amministrazione è rimasta inadempiente, non avendo provveduto né alla reintegra del possesso dei beni né all’adozione degli annunciati provvedimenti di acquisizione.

1.9. La società ha quindi nuovamente agito per l’ottemperanza, chiedendo che, alla luce del dictum di cui alla sentenza n. 1173/2024 di codesto Consiglio di Stato, sia ordinato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - U.T.A., di eseguire la richiamata sentenza e di porre in essere le attività ripristinatorie e/o i provvedimenti ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 “ nel più breve ed indilazionabile termine ” nonché, per l’effetto, di liquidare gli indennizzi tuttora dovuti per l’illecita occupazione e/o per l’acquisizione del bene di cui è giudizio.

A tal fine l’appellante ritiene doversi applicare l’attuale valore di mercato dei beni acquisiti o trasformati, e su tale base dovranno inoltre essere liquidati gli indennizzi dovuti per il pregiudizio non patrimoniale, nonché, in ogni caso, gli indennizzi dovuti per l’intero periodo di occupazione sine titulo , secondo quanto previsto dal richiamato art. 42 bis .

La società chiede inoltre che, a tal fine, questo Consiglio precisi anche il dovere per l’Amministrazione di tenere in adeguata e motivata considerazione le documentate valutazioni estimative contenute nella perizia presentata.

2. Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentando di avere già liquidato un importo pari a complessivi € 1.045.409,17 sulla base dei criteri stabiliti con la sentenza n. 1762/2010.

In base alla sentenza ottemperanda, tali somme dovranno essere portate in diminuzione delle somme ancora da corrispondere.

Nell’ambito dell’istruttoria tecnica eseguita dall’Amministrazione è emersa l’opportunità di procedere all’acquisizione del fondo per una superficie - effettivamente utilizzata per la realizzazione dell’opera pubblica - pari a mq. 151.592 (nota UTA-PCM prot. n. 0001074 del 21 marzo 2025, doc. 5).

Sono stati compiuti, quindi, sopralluoghi tecnici presso l’impianto di discarica, al fine di acquisire dati e informazioni utili alla definizione del procedimento, alla presenza di consulenti tecnici della società proprietaria (cfr. nota UTA prot. 0001329 dell’8 aprile 2025, doc. 6).

La società proprietaria ha sostanzialmente mostrato di accettare tale determinazione e, con nota del 27 giugno 2025 (doc. 7), ha trasmesso una perizia (doc. 8) che quantifica l’indennizzo spettante in complessivi € 9.802.030,62, comprensivo di valore venale del bene (€ 3.782.134,00), danno non patrimoniale (€ 378.213,40) e indennità di occupazione illegittima (€ 5.641.683,22), cui andrebbe sottratto l’importo già versato dall’Amministrazione, pari a € 1.045.409,17 (oltre interessi).

L’Amministrazione fa presente che, allo stato, si registra una forte divergenza con la società proprietaria in merito alla quantificazione dell’indennità spettante. Tale divergenza non atterrebbe ad a una “fisiologica” disparità di vedute rispetto a criteri e valori di natura tecnico stimativa, bensì alla diversa interpretazione del comando giudiziale oggetto di ottemperanza.

L’Amministrazione ha quindi avanzato in via incidentale istanza di chiarimenti nel contesto della propria memoria in data 10 ottobre 2025.

Essa infatti ritiene che siano tuttora validi (in quanto coperti da giudicato) i parametri per la quantificazione contenuti nella sentenza n. 1762/2010 del Consiglio di Stato, recante la condanna ad acquisire l’immobile ai sensi dell’allora vigente art. 43 d.P.R. n. 327/2001 ed a formulare una proposta risarcitoria, indicando i relativi parametri.

Sul piano normativo, infatti, la nuova formulazione dell’art. 42 bis rispetto all’art. 43 del d.P.R. n. 327/2001, non avrebbe mutato l’aspetto centrale della determinazione dell’indennità che, anche nella nuova formulazione, si basa sul pilastro “valore venale del bene + risarcimento del danno”.

La sentenza n. 1762/2010 avrebbe fornito tutti i parametri necessari alla liquidazione anche all’attualità e cioè vale a dire il valore venale del bene oltre a criteri dettagliati e specifici per ogni altro aspetto risarcitorio: dall’indennità di occupazione illegittima (rapportata al valore del bene), al deprezzamento delle aree residue, al valore dell’argilla.

I suddetti criteri dovrebbero solamente essere aggiornati sotto il profilo temporale in relazione al maggior periodo di occupazione.

3. La società istante ha depositato una memoria conclusionale mentre l’Amministrazione ha depositato una memoria di replica.

4. Il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla camera di consiglio del 5 marzo 2026.

5. Si verte in ordine all’esatta ottemperanza della sentenza n. 1173 del 2024, la quale ha ordinato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di procedere, entro sessanta giorni dalla comunicazione ovvero notificazione della sentenza, alla restituzione dei fondi alla società ricorrente, previa riduzione in pristino, con salvezza, per la stessa Amministrazione, degli ulteriori provvedimenti di cui all’art. 42 bis del d.P.R. 327/2001.

La sentenza ha altresì disposto, a carico della stessa Presidenza del Consiglio il risarcimento del danno per occupazione illegittima, con la precisazione che “ andranno conteggiate a suo favore, e quindi in diminuzione delle somme ancora da corrispondere, le somme già pagate alla parte in base al decreto 1° dicembre 2010 n. 905 ”.

L’Amministrazione ha peraltro già manifestato la volontà di esercitare l’opzione acquisitiva, avendo avviato, in data 5 agosto 2024, il procedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 – bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

Questa disposizione, per quanto qui interessa, prevede che “ Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma ” (comma 3).

Pertanto, all’istanza di chiarimenti proposta dall’Amministrazione si deve rispondere che i criteri dettati dalla sentenza n. 1762 del 2010 per la quantificazione delle poste risarcitorie, non possono più trovare applicazione perché, come disposto dalla sentenza n.3704 del 2020, il contenuto dell’obbligo di provvedere è regolato dalla normativa sopravvenuta, ovvero dal vigente art. 42 – bis del d.P.R. n. 327 del 2001 che, a differenza dell’art. 43, ha superato il vaglio di costituzionalità (cfr. la sentenza n. 71 del 2015 della Corte costituzionale).

5.1. Al riguardo, la Sezione ha già chiarito, nella cit. sentenza n. 3704 del 2020, che il giudicato contenuto nella sentenza 1762/2010 va inteso come circoscritto alla sola alternativa, stabilita in favore dell’Amministrazione, tra l’acquisire e il restituire, ma senza che ciò ulteriormente comporti che – qualora l’Amministrazione, nell’esercizio della sua discrezionalità, opti per la prima soluzione – le condizioni per l’esercizio del potere restino cristallizzate alla situazione di diritto esistente al momento della pronuncia, essendo il rapporto procedimentale nascente dal giudicato naturaliter esposto allo ius superveniens .

L’intangibilità del giudicato, in altri termini, copre il solo tratto dell’agire amministrativo già definito dalla regola data dal giudice, ma non anche il successivo tratto “libero” dell’azione amministrativa, che resta invece disciplinato dalla regola legale.

“ Nel confronto tra le statuizioni di cui si compone il giudicato contenuto nella menzionata sentenza n. 1762/2010, questo aspetto si coglie in modo pieno: l’unico dictum governato dalla “regola giudiziale” è quello relativo alla restituzione, perché se l’Amministrazione sceglie di non acquisire deve per forza di cose restituire, visto che la sentenza medesima ha escluso l’acquisizione mediante accessione invertita. Diversamente, se l’Amministrazione opta per l’acquisizione, questo tratto del rapporto, tutt’altro che esaurito sul piano contenutistico del giudicato, deve raffrontarsi con la fattispecie generale ed astratta, dovendo tutti i provvedimenti amministrativi, al momento in cui sono emessi, possedere la capacità di essere sussunti sotto il parametro legale vigente, e ciò in ossequio al principio di legalità e di tipicità ”.

6. Va soggiunto, sempre quanto all’istanza di chiarimenti, che sulle questioni concernenti la determinazione e la corresponsione dell’indennizzo previsto in relazione alla fattispecie acquisitiva in esame, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare, la Corte di Cassazione (cfr., da ultimo, la pronuncia delle Sezioni unite civili n. 22374 del 15 ottobre 2020), ha ribadito che la domanda avente ad oggetto la determinazione dell’indennità di cui all’art. 42- bis d.P.R. n. 327 del 2001 è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario anche qualora detta indennità sia stata determinata, in sede di giudizio di ottemperanza ad una sentenza del giudice amministrativo, mediante provvedimento del commissario ad acta .

Nel giudizio di ottemperanza il giudice, invero, conoscendo di “ tutte le questioni relative all'ottemperanza ” (indipendentemente dalle indicazioni, più o meno analitiche, che il giudicato abbia dettato circa il contenuto del provvedimento da adottare), è chiamato non solo a enucleare e precisare il contenuto degli obblighi nascenti per l’Amministrazione dalla sentenza passata in giudicato, ma altresì — quando sorgano problemi interpretativi la cui soluzione costituisca l’indispensabile presupposto della verifica dell'esattezza dell’esecuzione — ad adottare una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un nuovo giudizio di cognizione, restando tuttavia fermo il limite esterno della giurisdizione amministrativa, con la conseguenza che, quando la cognizione della questione controversa, la cui soluzione sia necessaria ai fini della verifica dell’esatto adempimento dell’Amministrazione obbligata, risulti devoluta ad altro giudice, soltanto questi può provvedere al riguardo.

Ne deriva che, nel caso in esame, la verifica della correttezza della liquidazione dell’indennizzo che verrà operata dall’Amministrazione, dovrà essere sottoposta, nel caso, al giudice ordinario nella forma dell’opposizione alla stima.

7. In definitiva – chiarito quanto precede – il ricorso in ottemperanza deve essere accolto, con il conseguente obbligo della Presidenza del Consiglio dei Ministri di adottare, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione ovvero notificazione, se anteriore, della presente pronuncia, il provvedimento di acquisizione delle aree di cui trattasi, nonché di corrispondere alla società istante gli indennizzi alla stessa spettanti.

In caso di inottemperanza, la Sezione provvederà, su istanza di parte, a nominare un commissario ad acta , che provveda in luogo dell’Amministrazione.

Non si procede, allo stato, alla determinazione della penalità di mora richiesta dalla società istante, in relazione alla complessità della vicenda in esame, siccome idonea, dato il sovrapporsi di modifiche normative e susseguenti pronunce, a giustificare i dubbi dell’Amministrazione circa il corretto modus procedendi .

L’istanza di chiarimenti dell’amministrazione va invece respinta, per quanto in precedenza esposto in ordine al contenuto del giudicato di cui alla sentenza n. 1762 del 2010; va poi dichiarato il difetto di giurisdizione in favore dell’A.G.O. quanto alle residue questioni concernenti la determinazione degli indennizzi dovuti.

L’esito complessivo integra i presupposti di legge per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa:

- rende i chiarimenti richiesti nei sensi di cui in motivazione;

- ordina alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di dare esecuzione alla sentenza in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione;

- si riserva la nomina di un commissario ad acta , su istanza di parte, nel caso di ulteriore inottemperanza;

- compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

SC TO NI, Presidente FF

LV IN, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'TE	IL PRESIDENTE
LV IN	SC TO NI

IL SEGRETARIO