Pubblicato il 07/05/2026

N. 03583/2026REG.PROV.COLL.

N. 03649/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3649 del 2026, proposto da
AO EF TT, RA BI, OR HA AR e MO CI, rappresentati e difesi dall'avvocato Benedetto Carratelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Prefettura Ufficio Territoriale del Governo Cosenza, Ministero dell'Interno, Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza Prefettura Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 798/2026, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Prefettura Ufficio Territoriale del Governo Cosenza e di Ministero dell'Interno e di Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza Prefettura Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella up speciale elettorale del giorno 7 maggio 2026 il Cons. RA EL MO e uditi per le parti gli avvocati Benedetto Carratelli e l'avvocato dello Stato Vincenza Clelia Castaldo.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IT

1. Sono state indette per il 24 e 25 maggio 2006 le elezioni del Sindaco e del Consiglio comunale di San Giovanni in Fiore.

Scaduto il termine per la presentazione delle candidature, la Commissione elettorale circondariale di Cosenza ha escluso dalla competizione elettorale quattro liste di candidati, tutte collegate alla candidatura di AO EF TT alla carica di Sindaco.

2. La controversia riguarda l’esclusione della lista EF TT Sindaca, avverso la quale è stato proposto ricorso da parte di AO EF TT, candidata alla carica di Sindaco, EL BI, candidata alla carica di consigliere comunale, e di OR HA AR e MO CI, delegati alla presentazione della lista.

2.1. La Commissione elettorale circondariale ha deciso l’esclusione per tre ragioni:

- è irregolare la “ dichiarazione di presentazione di un candidato alla carica di sindaco e di una lista di candidati alla carica di consiglieri comunali con lui collegata ” perché i moduli utilizzati “non sono numerati, sono congiunti tra di loro solo mediante nastro adesivo senza l’apposizione di un timbro o di una firma che attestino il collegamento tra i fogli di ciascuno dei medesimi atti” , cosicché la Commissione elettorale circondariale “non è stata messa nelle condizioni di verificare in maniera immediata e non equivoca la consapevolezza dei sottoscrittori di esprimere il proprio appoggio ad una lista e ai relativi candidati” ;

- manca la dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di sindaco da parte di AO EF TT con la connessa dichiarazione di insussistenza di cause di incandidabilità, nonché il certificato di iscrizione di costei alle liste elettorali di un Comune della Repubblica;

- nella dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di consigliere comunale, tutti i candidati hanno omesso di indicare la lista per la quale intendono essere candidati, dichiarazione “ indispensabile al fine di consentire alla Commissione di verificare in maniera immediata e non equivoca la consapevolezza di esprimere il proprio appoggio a una determinata lista e ai relativi candidati” .

2.2. Con il ricorso è stata presentata domanda di annullamento del verbale di esclusione e di accertamento del diritto a partecipare alla competizione elettorale.

I motivi di impugnazione possono essere così riassunti:

a) la violazione dell’art. 28 comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, del principio di strumentalità delle forme e del principio di favor partecipationis : i fogli della dichiarazione di presentazione del candidato sono stati saldamente uniti attraverso l’apposizione di nastro adesivo, costituendo un unico fascicolo materiale già fisicamente unito al momento dell’apposizione delle firme, sicché sarebbe stata raggiunta la finalità della regolamentazione sulla presentazione delle candidature, che è quella di assicurare la genuina espressione della volontà dei sottoscrittori;

b) la violazione dell’art. 28 comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dell’art. 72 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, dell’art. 18 l. 7 agosto 1990, n. 241. il deposito della Dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di sindaco da parte di AO EF TT risulta regolarmente presentata, così come attesta la ricevuta rilasciata dal Segretario comunale e, in ogni caso, era stata già depositata insieme alla documentazione relativa alla presentazione di altra lista di candidati ( Giovane Futura ), cosicché la Commissione elettorale circondariale avrebbe potuto procedere all’integrazione documentale;

c) la violazione dell’art. 28 comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, del principio di

strumentalità delle forme e del principio di favor partecipationis : le dichiarazioni di accettazione della candidatura alla carica di consigliere comunale sono tutte materialmente allegate al fascicolo di presentazione della lista Futura Giovani , cosicché la mancata indicazione del nome della lista nella singola pagina non pregiudicherebbe l’accertamento della volontà dei candidati;

d) la violazione dell’art. 33 ultimo comma d.P.R. n. 570 del 1960, per aver la Commissione elettorale circondariale omesso di sanare le irregolarità, solo formali, riscontrate.

3. Il Tar Calabria - Catanzaro, con sentenza 2 maggio 2026 n. 798, ha respinto il ricorso.

3.1. Il primo motivo è stato ritenuto infondato in quanto per “ pacifica giurisprudenza ” laddove “ le sottoscrizioni siano apposte su moduli aggiunti, gli stessi devono essere congiunti mediante timbro trasversale ” ( ex multis , Cons. St., sez. III, 4 settembre 2020 n. 5368 e 7 maggio 2019 n. 2940).

3.2. Il terzo motivo è stato ritenuto infondato dal momento che non possono essere valorizzate circostanze estrinseche, volte a ricostruire ex post la volontà di chi ha accettato la candidatura, per superare il dato acquisito e non contestato che le dichiarazioni di accettazione delle candidature confezionate dagli odierni appellanti sono incomplete in quanto del tutto prive di riferimenti ad una specifica lista elettorale necessari per accreditare un collegamento qualificato tra le candidature medesime e la detta lista.

3.3. Il quarto motivo è stato ritenuto infondato per inapplicabilità del soccorso istruttorio al caso di specie.

4. La sentenza è stata appellata con ricorso n. 3649 del 2026.

5. Con il primo motivo è censurata la sentenza in quanto l’art. 28 comma 4 del d.P.R. n. 570 del 1960 non specifica le modalità con le quali debbono essere uniti i fogli della dichiarazione.

La ratio dell’orientamento giurisprudenziale richiamato dal Tar, volta ad assicurare la consapevolezza dei sottoscrittori e la verificabilità, da parte della Commissione elettorale, della volontà di sottoscrivere quella specifica lista e quei determinati candidati, è comunque soddisfatta dal fatto che i fogli risultano materialmente e stabilmente congiunti mediante nastro adesivo trasparente applicato lungo l'intera linea di congiunzione. E ciò è attestato dalla dichiarazione dell'avvocato che ha autenticato le firme.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. L’art. 28 comma 4 del d.P.R. n. 570 del 1960 stabilisce che “ I sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all’art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53 ”.

L’adempimento in questione non rappresenta un dato meramente formale o procedurale, ma sostanziale, di tutela di un diritto fondamentale dei cittadini, quale quello elettorale, espressamente garantito dalla Costituzione, in quanto strettamente funzionale non soltanto alla garanzia dell'intervenuta formazione della lista dei candidati in epoca antecedente all'inizio della raccolta delle firme di presentazione della lista stessa, ma anche e soprattutto ad assicurare la certa direzione delle manifestazioni di volontà espresse dagli elettori sottoscrittori e il controllo “estrinseco” delle medesime da parte della Commissione (Cons. St., sez. II, 10 settembre 2021 n. 6251).

In tale contesto e considerata la funzione svolta dall’incombente, la giurisprudenza di questo Consiglio (con riferimento all’analogo disposto dell’art 28 del d.P.R. n. 570 del 1960) ha rilevato che non possono supportare la presentazione di una lista i fogli separati o uniti con mera spillatura, in assenza di collegamenti sostanziali che possano oggettivamente rendere l'idea di un documento sostanzialmente unico.

In particolare, “ Non si rivelano, quindi, idonei a supportare la presentazione di una lista i fogli separati o uniti con mera “spillatura” (peraltro, quanto alla vicenda in esame, successivamente venuta meno, per ammissione degli stessi appellanti), in assenza di collegamenti sostanziali ulteriori che possano oggettivamente comprovare l’esistenza di un documento sostanzialmente unico sin da prima dell’apposizione delle sottoscrizioni dei presentatori ” (Cons. St., sez. II, 13 settembre 2021 n. 6277). E ciò non in virtù della necessita di rispettare un adempimento tecnico fine a sé stesso.

L’onere imposto per la presentazione delle sottoscrizioni assolve, infatti, alla duplice funzione, da un lato, di assicurare che i sottoscrittori abbiano una piena consapevolezza della lista che contribuiscono a presentare al momento in cui appongono la propria sottoscrizione e, dall’altro lato, di consentire alla “ Commissione elettorale di verificare (celermente, ma inequivocabilmente, sulla base del mero dato documentale) che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare, nel lasso temporale consentito ad ogni lista per tale operazione in condizioni di assoluta parità, il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista e conoscendo i nomi dei candidati ” (Cons. St., sez. II, 10 settembre 2021 n. 6251).

Nella vicenda in esame, risulta che ai fini della presentazione della lista sia stato presentato un atto principale e due atti separati.

Ognuno degli atti è composto da più fogli: il primo foglio di ogni modulo contiene il nome e il simbolo della lista elettorale, l’indicazione del candidato sindaco collegato e il nome dei candidati. Gli altri fogli non presentano tali indicazioni e sono uniti al primo solo mediante l’uso del nastro adesivo trasparente, senza timbri o sottoscrizioni di congiunzione.

Se non è ritenuta sufficiente la spillatura dei fogli separati, non può essere ritenuto sufficiente l’unione attraverso nastro adesivo, mancando timbri di congiunzione o firme.

In mancanza di detti ulteriori accorgimenti non risulta adeguatamente assicurata la piena consapevolezza della sottoscrizione e la celere verificabilità da parte della Commissione. Il mancato raggiungimento di detto secondo scopo della previsione normativa è reso evidente anche dal fatto che parte appellante ha dovuto allegare la dichiarazione del soggetto autenticatore delle firme per attestare l’asserita “unicità sostanziale” dei documenti presentati.

La dichiarazione, datata 27 aprile 2026 e priva di altre formalità o assunzioni di responsabilità, è successiva alla presentazione della lista e rende evidente come la Commissione elettorale, al momento di assumere, in data 26 aprile 2026, la decisione di cui al verbale n. 166/2026, non era nelle condizioni di verificare celermente, ma inequivocabilmente, sulla base del mero dato documentale alla stessa presentato la ricorrenza della circostanza di fatto, comunque non sufficiente, come già detto.

La regolarità della dichiarazione di sottoscrizione, infatti, deve essere valutata al momento del deposito a garanzia della celerità del procedimento elettorale (in funzione del quale sono previsti termini perentori di presentazione a pena di esclusione) e di parità di trattamento dei candidati, sicché “ non è possibile attribuire alcuna valenza sanante a successive dichiarazioni degli ufficiali autenticatori che abbiano attestato ex post alcunché ”. Ciò, in quanto solo la presentazione di un documento completo di tutti gli elementi indicati dalla legge consente alla Commissione elettorale un controllo immediato della volontà dei sottoscrittori, mentre tale finalità verrebbe del tutto vanificata dall’apertura a qualsivoglia eterointegrazione (peraltro priva di base normativa) in favore di elementi ulteriori e successivi.

È per queste ragioni che deve affermarsi che il requisito in esame non ammette sanatorie postume, che ledono quantomeno l’essenziale necessità di una rapida verifica da parte degli organi preposti a garantire il corretto svolgimento delle operazioni elettorali (Cons. St., sez. II, 15 settembre 2021 n. 6316).

Né, nel caso di specie, parte appellante ha dedotto la presenzaa delle circostanze peculiari che hanno consentito di giungere, in qualche occasione, a conclusioni di segno diverso.

In particolare il Consiglio di Stato, ribadita “ la validità del costante indirizzo giurisprudenziale ” sopra riferito, ha sottolineato “ l’eccezionale concomitanza di una serie di elementi che concorrevano a confermare l’attinenza di tutte le sottoscrizioni alle liste in questione che in quei casi si è ritenuto che la volontà degli elettori firmatari emergesse, comunque, in maniera univoca ” (Cons. St., sez. II, 22 maggio 2024 n. 4583, che richiama i pochi precedenti in tal senso e gli elementi che hanno consentito le diverse conclusioni: “ tra questi elementi rientrano: «i) la partecipazione di sole due liste alla competizione elettorali e il deposito delle liste in diversi contesti temporali, circostanze che escludono possibili rischi di confusione; ii) l’indicazione del nome del presentatore nel modulo aggiunto; iii) le dichiarazioni sostitutive redatte nel rispetto delle formalità previste dal d.P.R. n. 445/2000 da tutti sottoscrittori, i quali, richiamate anche le possibili conseguenze penali delle dichiarazioni mendaci, hanno espressamente dichiarato di aver consapevolmente sottoscritto la dichiarazione a sostegno della presentazione della lista […] iv) la numerazione progressiva prestampata delle sottoscrizioni, che a sua volta contribuisce a fornire conferma, seppur di per sé in via indiretta, della unitarietà del modulo; v) la contestualità delle sottoscrizioni dinanzi al Segretario comunale» ”).

6. Con il terzo motivo parte appellante ha censurato la sentenza in quanto il Tar non ha considerato che le dichiarazioni di accettazione delle candidature, pur prive di riferimenti ad una specifica lista elettorale, che non emergono lsono materialmente allegate al fascicolo di quella lista, sono state presentate contestualmente alla lista stessa, i nominativi dei candidati figurano nell'elenco della lista "EF TT Sindaca", il contrassegno di lista è riprodotto sui moduli e la ricevuta del Segretario comunale attesta il ricevimento della documentazione della lista "EF TT Sindaca".

Peraltro, la Commissione ha riconosciuto la regolarità della dichiarazione di accettazione della candidata BI RA, pur essendo questa contenuta nel medesimo fascicolo delle altre dichiarazioni, così incorrendo anche in un trattamento ingiustamente difforme.

6. Il motivo è infondato.

6.1. Si premette innanzitutto che la disparità di trattamento non è utilmente spendibile nei termini delineati in quanto sconta la mancata prova della legittimità del termine di paragone indicato da parte appellante.

Posto ciò, la giurisprudenza di questo Consiglio è costante nel ritenere che, nell’ambito del procedimento elettorale i requisiti di forma siano diretti a garantire l'interesse superiore ad una trasparente e corretta competizione elettorale (Cons. St., sez. II, 17 settembre 2021 n. 6351).

In materia di presentazione delle candidature, invero, le forme assumono un contenuto sostanziale, non surrogabile, sicché in siffatta particolarissima materia non possono essere applicati i generali principi in tema di semplificazione amministrativa, di dequotazione dei vizi formali e di strumentalità delle forme (Cons. St., sez. II, 17 settembre 2021 n. 6351).

L’elemento qualificante della candidatura è costituito dalla “ esplicita manifestazione di volontà da parte dei soggetti che accettano la candidatura ” (Cons. St., sez. III, 7 settembre 2020 n. 5403).

La “ previsione di specifici adempimenti formali presidiati dall'autenticazione delle sottoscrizioni delle dichiarazioni di accettazione della candidatura rende palese la valenza di infungibilità della manifestazione di volontà compendiata in tali dichiarazioni i cui contenuti soddisfano un requisito sostanziale insuscettibile di essere rinvenuto aliunde, al di fuori cioè della documentazione che contiene l'espressa manifestazione di volontà (cfr. CdS, III Sezione n. 2159 del 23.5.2016) ” (Cons. St., sez. III, 7 settembre 2020 n. 5403).

L’onere di accettare la candidatura con riferimento a una specifica lista assolve alla duplice funzione, da un lato, di assicurare che i candidati abbiano una piena consapevolezza degli effetti di quanto sottoscrivono e, dall’altro lato, di consentire alla Commissione di valutare con certezza e tempestività la regolarità della candidatura.

La volontà di accettare la candidatura non è quindi “ suscettiva di essere ex post ricostruita sulla base dell'inserimento dei relativi nominativi nella lista presentata (l'accettazione è atto separato e distinto rispetto alla lista dei candidati sottoscritta dai presentatori) ovvero delle dichiarazioni rese dal soggetto che ha autenticato le firme (il cui coinvolgimento nelle operazioni qui in rilievo si esaurisce giustappunto nell'asseverare l'autenticità delle firme), elementi questi oltretutto privi di una pregnante valenza dimostrativa ” (Cons. St., sez. III, 7 settembre 2020 n. 5403).

Nel caso di specie gli elementi addotti da parte appellante non danno conto della volontà del candidato nel momento in cui ha apposto la sottoscrizione alla candidatura in quanto riguardano profili che non emergono dalla dichiarazione di accettazione specificamente sottoscritta da parte del singolo candidato, afferendo quindi a elementi che riguardano il fascicolo, così come complessivamente composto. Sono quindi elementi estrinseci, come affermato dal giudice di primo grado.

Al riguardo la giurisprudenza ha precisato che “ Né è possibile sopperire - vieppiù nel modello procedimentale qui in rilievo i cui snodi formali si pongono a presidio di esigenze di certezza da acquisire oltretutto in una stringente tempistica - a tale lacuna attraverso la valorizzazione di circostanze estrinseche che, nella prospettazione attorea, consentirebbero in ragione della loro valenza indiziaria di conseguire il medesimo risultato probatorio quanto alla ricostruzione della volontà effettiva dei candidati ” (Cons. St., sez. III, 7 settembre 2020 n. 5403).

Vanno quindi condivisi i rilievi del primo giudice.

7. Con il quarto motivo parte appellante ha censurato la sentenza in quanto il Tar non ha fatto corretta applicazione dell’art. 33 del d.P.R. n. 570 del 1960.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. In termini generali la giurisprudenza ha affermato che “ non è predicabile la sussistenza di un obbligo di soccorso istruttorio in relazione a formalità indefettibili, pena la violazione della par condicio tra i candidati e del principio di autoresponsabilità. Ciò anche in ragione della particolare natura del procedimento pre-elettorale, caratterizzato da una stringente esigenza di celerità e di tempestiva definizione, secondo scansioni cronologiche normativamente definite, a prescindere peraltro dalle dimensioni dell'ente chiamato alle elezioni (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 15 settembre 2021, n. 6312; sez. III, 7 maggio 2019, n. 2940) ” (Cons. St., sez. II, 24 maggio 2024 n. 4648).

In tal contesto va interpretata la disposizione di cui all’art. 33 ultimo comma del d.P.R. n. 570 del 1960.

La norma contenuta nel citato art. 33 “è stata interpretata in modo tassativo ai fini di mera regolarizzazione di elementi della dichiarazione solo formalmente viziati a condizione che non ne derivi alcun dubbio sul contenuto sostanziale dell’atto di presentazione delle candidature, non potendosi consentire alcuna ricostruzione postuma per sanare eventuali lacune sostanziali della procedura” (Cons. Stato, se. II, 26 aprile 2023 n. 4210), cosicché anche la dichiarazione postuma del soggetto autenticatore circa la materiale unione dei vari fogli non può essere rilevante.

Ne deriva che in ogni caso non può essere sanata, neppure in sede di soccorso istruttorio, l’irregolarità di cui al primo motivo di appello, considerato quanto sopra illustrato in merito all’essenzialità della dichiarazione di sottoscrizione al momento della presentazione della lista e all’impossibilità di “a ttribuire alcuna valenza sanante a successive dichiarazioni degli ufficiali autenticatori che abbiano attestato ex post alcunché ”.

Pertanto, il requisito formale non ammette sanatorie postume, che ledono quantomeno l’essenziale necessità di una rapida verifica da parte degli organi preposti a garantire il corretto svolgimento delle operazioni elettorali (Cons. St., sez. II, 15 settembre 2021 n. 6316).

Lo stesso è a dirsi con riferimento alle mancanze di cui agli ulteriori motivi addotti per giustificare la qui impugnata decisione assunta dalla Commissione sconta comunque comunque la concezione del soccorso istruttorio previsto per il procedimento elettorale.

Infatti, l’33 del d.P.R. n. 570 del 1960, dopo avere precisato, per quanto di interesse in questa sede, che la Commissione elimina i nomi dei candidati “ per i quali manca ovvero è incompleta la dichiarazione di accettazione di cui al n. 2) del nono comma dell'art. 32 ” (comma 1 lett. c del d.P.R. n. 570 del 1960), stabilisce che “ La commissione, entro il giorno successivo, si riunisce per udire eventualmente i delegati delle liste contestate o modificate, ammettere nuovi documenti e deliberare sulle modificazioni eseguite ” (ultimo comma).

Detta previsione, che non detta il canone in base al quale la Commissione provvede ad ammettere nuovi documenti o ad accettare le modificazioni, richiede di essere interpretata alla luce delle peculiarità proprie del procedimento elettorale, connotato, a presidio del principio di democraticità, da esigenze di certezza e celerità (Cons. St., sez. II, 17 settembre 2021 n. 6370). Ciò comporta altresì, come già illustrato, che le forme assumono un contenuto sostanziale, non surrogabile.

Ciò comporta che la previsione di cui all’art. 33 ultimo comma del d.P.R. n. 570 del 1960 presenta “una declinazione del tutto peculiare” e “risulta utilizzabile in forma del tutto residuale e a fini di mera regolarizzazione di aspetti marginali immediatamente sanabili nel pieno rispetto degli stringenti termini del procedimento in questione” (Cons. Stato, sez. II, 25 maggio 2022 n. 4202).

Laddove quindi un particolare incombente di presentazione della lista o della candidatura è ritenuto elemento essenziale e qualificante, nei termini già sopra visti, non può ritenersi che sia ammesso il soccorso istruttorio.

8. Tanto basta per ritenere infondato l’appello, in disparte eventuali profili di rito, senza necessità di esaminare il secondo motivo di ricorso, relativo alla contestata mancata allegazione ai documenti inerenti alla presentazione della lista di cui si tratta della Dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di sindaco da parte di AO EF TT.

Il motivo, relativo a uno dei tre motivi di ricusazione della lista elettorale, rimane quindi assorbito, in quanto l’esclusione della lista è già sufficientemente giustificata in ragione degli altri due vizi.

9. In conclusione, l’appello è infondato.

La peculiarità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

RA EL MO, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
RA EL MO	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO