Pubblicato il 20/03/2026

N. 02389/2026REG.PROV.COLL.

N. 09558/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9558 del 2024, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Expedia Inc., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Brunetti, Cristoforo Osti, Alfredo AL e Patrick Actis Perinetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 19376/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Expedia Inc.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. AN RE AL e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Laura Greta Verena Delbono e gli avvocati Cristoforo Osti e Patrick Actis Perinetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’Autorità per le Garanzie delle Comunicazioni (di seguito anche solo “Autorità” o “AGCom”) ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 19376/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha accolto il ricorso proposto da Expedia Inc., (in prosieguo anche solo “Expedia”) per l’annullamento:

della delibera n. 161/21/CONS del 12 maggio 2021, pubblicata il 21 maggio 2021, recante “Modifiche alla delibera n. 397/13/CONS del 25 giugno 2013 “Informativa Economica di Sistema”, con la quale l’Autorità ha esteso l’obbligo di comunicazione dell’Informativa Economica di Sistema (di seguito “IES”) ai fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca on line modificando la delibera n. 397/13/CONS del 25 giugno 2013 ad oggetto “Informativa Economica di Sistema”, s.m.i. (“delibera IES”), nonché dei suoi atti applicativi.

Tali atti dell’Autorità si pongono in applicazione dell’art. 1, comma 515, lett. a), n. 2 della Legge 178/2020 (“Legge di Bilancio”), che attribuisce nuove competenze all'Autorità, affidando alla stessa la funzione di garantire “ l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento (UE) 2019/1150 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, che promuove equità e trasparenza per gli utenti commerciali di servizi di intermediazione on line, anche mediante l'adozione di linee guida, la promozione di codici di condotta e la raccolta di informazioni pertinenti ”.

Con la delibera n. 161/21/CONS, l’AGCom ha esteso ai fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca on line - categoria nella quale rientra Expedia - l’obbligo, già previsto per gli operatori di comunicazione, di trasmissione dell’IES, motivando tale scelta con il rilievo che la stessa è necessaria allo «scopo di raccogliere annualmente informazioni pertinenti e svolgere le attività tese ad assicurare l’adeguata ed efficace applicazione del Regolamento (UE) 2019/1150 (regolamento “P2B”) e l’esercizio delle funzioni attribuite dalla legge 30 dicembre 2020, n. 178 all’Autorità».

Tale delibera definisce l’IES come “una dichiarazione annuale cui sono obbligati gli operatori delle comunicazioni e riguarda i dati anagrafici ed economici sull’attività svolta dai soggetti interessati, finalizzata a raccogliere gli elementi necessari per adempiere a precisi obblighi di legge, tra i quali la valorizzazione del Sistema integrato delle comunicazioni (SIC) e la verifica dei limiti anticoncentrativi nell’ambito dello stesso; le analisi di mercato e delle eventuali posizioni dominanti o comunque lesive del pluralismo; la Relazione Annuale e le indagini conoscitive, nonché per consentire l’aggiornamento della base statistica degli operatori di comunicazione”.

Tale provvedimento è stato adottato nell’esercizio della funzione, riconosciuta all’Autorità dall’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14 bis della legge del 31 luglio 1997, n. 249, di garantire l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento UE 2019/1150, anche mediante la raccolta annuale di informazioni pertinenti. L’AGCom ha così imposto ai fornitori di servizi on line la trasmissione di rilevanti e specifiche informazioni inerenti la loro situazione economica.

La mancata trasmissione dell’IES o la comunicazione di dati non veritieri comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 1, commi 29 e 30, l. n. 249/1997.

Il T.A.R. per il Lazio ha accolto il ricorso in applicazione dei principi espressi dalla pronuncia del 30 maggio 2024 (causa C-663/22, Expedia Inc. contro AGCom) con la quale la Corte di Giustizia, incidentalmente adita in via pregiudiziale ex art. 267 TFUE, ha “confermato la contrarietà, rispetto al diritto dell’Unione, dell’obbligo, previsto dalla delibera impugnata, di trasmissione, per i fornitori di servizi di intermediazione online, dell’IES”.

Il primo giudice, in particolare, ha osservato che la Corte di giustizia, con tale pronuncia ha affermato che il regolamento UE 2019/1150 deve essere interpretato nel senso che esso non giustifica, ai fini dell’adeguata ed efficace applicazione del medesimo regolamento, l’adozione da parte di uno Stato membro di misure ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online sono obbligati, allo scopo di prestare i loro servizi in tale Stato membro, a trasmettere periodicamente a un’autorità di quest’ultimo un documento relativo alla loro situazione economica, nel quale devono essere precisate numerose informazioni concernenti, in particolare, i ricavi degli stessi fornitori.

Altresì, il Tar ha ritenuto infondata la tesi dell’Autorità secondo cui anche a valle della sentenza della Corte di giustizia spetterebbe al Giudice del rinvio valutare l’attitudine delle attività compiute dall’Autorità a fungere da attuazione del regolamento UE 2019/1150, nonché la compatibilità della norma nazionale al quadro europeo.

In particolare la sentenza di primo grado ha rilevato che la questione di diritto oggetto del rinvio pregiudiziale era la compatibilità della norma nazionale che impone la trasmissione dell’IES al quadro europeo, con la conseguenza che, in virtù del principio di primazia del diritto dell’Unione, non è suscettibile di essere messa in discussione dal giudice nazionale a valle della sentenza della Corte di giustizia.

Di conseguenza, il Tar ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso e, assorbendo le ulteriori censure, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati.

AGCom ha articolato due motivi di appello deducendo l’erroneità della sentenza di primo grado in quanto, secondo l’appellante, il Giudice di primo grado: i) ha omesso di verificare l’ambito di applicazione, sul piano soggettivo, degli obblighi imposti dal regolamento atteso che nei confronti della società appellata, stabilita in un paese fuori dall’UE, non troverebbe applicazione la direttiva 200/31/CE, cd. direttiva e-commerce; ii) aveva omesso di valutare in concreto se gli obblighi di comunicazione dell’IES fossero giustificati alla luce dello specifico quadro fattuale.

Si è costituita in giudizio Expedia, riproponendo le censure assorbite dalla decisione di primo grado e chiedendo il rigetto dell’appello.

All’udienza del 26 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello l’Autorità deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere il giudice di primo grado omesso di esaminare, in via preliminare e assorbente, il profilo concernente l’ambito soggettivo di applicazione del Regolamento (UE) 2019/1150, con particolare riferimento alla Direttiva 2000/31/CE (cd. direttiva e-commerce).

In particolare, si lamenta che il Tar non abbia previamente verificato se, nel caso concreto, ricorressero i presupposti soggettivi per l’applicazione della direttiva medesima - che fa riferimento al principio d’origine ai fini dell’incardinamento della giurisdizione negli Stati membri – nei confronti della società appellata che risulta stabilita in un Paese terzo, non appartenente all’Unione europea.

Non sarebbe stata oggetto di disamina la preliminare questione concernente l’applicabilità ratione personae della direttiva 2000/31/CE che, ai sensi dell’art. 3, paragrafo 1, è applicabile solo ai prestatori stabiliti nel territorio di uno Stato membro dell’Ue.

L’Autorità evidenzia al riguardo che, alla luce della lettura sistematica delle sentenze della Corte di Giustizia del 30 maggio 2024 (cause rinite C-662/22 e C-667/22, cause riunite C-664/22 e C-666/22 e C-665/22), gli obblighi previsti in materia di P2B imposti in capo agli operatori stabiliti in uno Stato membro diverso dall’Italia (c.d. paese di destinazione) sarebbero incompatibili con il diritto unionale (e, in particolare, con la direttiva 2000/31/CE), in forza del principio del c.d. paese di origine che regola la giurisdizione degli Stati membri in funzione dello stabilimento eletto degli operatori.

Ne conseguirebbe che la società appellata, in quanto operatore stabilito in un Paese terzo, non rientrerebbe nel perimetro soggettivo di applicazione della direttiva e, pertanto, il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere respinto, non potendosi ravvisare alcun contrasto tra gli obblighi di comunicazione dell’IES imposti e il diritto unionale, atteso che la direttiva e-commerce non troverebbe applicazione nei confronti di prestatori di servizi non stabiliti nel territorio dell’Unione.

Il giudice di primo grado, pertanto, non avrebbe fatto corretta applicazione delle coordinate ermeneutiche desumibili dalla giurisprudenza della Corte, omettendo di valutare la specificità della fattispecie concreta e la questione, logicamente prioritaria, relativa all’ambito soggettivo di operatività della normativa unionale, con conseguente erroneità della decisione impugnata.

Con il secondo motivo l’Autorità censura l’“errata qualificazione degli obblighi di comunicazione dell’IES come non giustificati”.

L’appellante censura la sentenza impugnata per aver erroneamente dichiarato l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’obbligo di trasmissione di informazioni imposto ai fornitori di servizi di intermediazione online, e per essersi limitata a recepire in modo acritico la pronuncia della Corte di giustizia senza svolgere un’autonoma valutazione in fatto del caso di specie.

Il giudice di primo grado avrebbe erroneamente annullato la delibera impugnata richiamando la decisione della Corte di giustizia resa in sede pregiudiziale, senza verificare concretamente se e in che misura i principi interpretativi enunciati dalla Corte fossero effettivamente applicabili al caso di specie.

Secondo l’Autorità, la sentenza della Corte di Giustizia avrebbe offerto una lettura interpretativa del Regolamento P2B in termini generali e astratti, rimettendo comunque al giudice nazionale la valutazione dei fatti e l’applicazione dei principi al caso concreto e, in particolare, la verifica in concreto della pertinenza e strumentalità degli obblighi in materia di IES rispetto alle finalità del Regolamento.

Il giudice di primo grado avrebbe pertanto dovuto accertare se, nel caso specifico, gli obblighi informativi fossero giustificati e funzionali all’attuazione del regolamento.

Sotto tale profilo si deduce che la sentenza ha omesso di considerare che gli obblighi di comunicazione dell’IES imposti sono strumentali alla conoscenza del mercato di riferimento e quindi necessari per consentire all’Autorità l’efficace esercizio delle competenze attribuite dal legislatore unionale.

I due motivi, che possono esaminarsi congiuntamente stante la loro connessione, sono infondati.

Correttamente il Tar ha accolto il ricorso di primo grado, in applicazione dei principi espressi e delle indicazioni fornite dalla Corte di giustizia nella causa C-633/22, che confermano l’illegittimità della delibera 161/21/CONS dell’AGCom, in quanto il regolamento 2019/1150 non consente l’adozione delle misure nazionali contenute nella predetta delibera.

In materia di regolamento P2B, la Sezione ha già deciso questioni - in parte - analoghe a quelle implicate dall’odierno giudizio con la sentenza del 5 agosto 2025, n. 6911.

In particolare, la sentenza n. 6911/2025 richiamando le precedenti pronunce del Consiglio di Stato del 30 maggio 2024, ha rilevato che secondo la Corte di giustizia, il diritto unionale osta: i) all’obbligo di iscrizione al ROC; ii) all’obbligo di inviare l’IES; iii) all’obbligo di versare un contributo all’Autorità per le funzioni dalla stessa svolta in relazione al mercato dei servizi di intermediazione on line.

Per quanto concerne in particolare l’obbligo di inviare l’IES, con la pronuncia C-663/22, la Corte di giustizia ha affermato che “il regolamento 2019/1150 deve essere interpretato nel senso che esso non giustifica, ai fini dell’adeguata ed efficace applicazione del medesimo regolamento, l’adozione da parte di uno Stato membro di misure ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online sono obbligati, allo scopo di prestare i loro servizi in tale Stato membro, a trasmettere periodicamente a un’autorità di quest’ultimo un documento relativo alla loro situazione economica, nel quale devono essere precisate numerose informazioni concernenti, in particolare, i ricavi degli stessi fornitori”.

La sentenza della Corte di giustizia ha interpretato il diritto unionale nel senso che l’esecuzione del regolamento 2019/1150 non giustifica misure quali le misure nazionali controverse, atteso che le informazioni relative alla situazione economica dei fornitori di servizi di intermediazione online non presentano un nesso sufficientemente diretto con l’obiettivo del regolamento medesimo.

Alla luce dell’interpretazione del diritto europeo fornito dalla Corte in esito al rinvio pregiudiziali e in ragione del carattere vincolante erga omnes di tale pronuncia (v. Corte Costituzionale, sentenza 4 giugno 2024, n. 100; Corte di Cassazione, 20 ottobre 2021, n. 29258; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 22 marzo 2024, n. 4), spetta a questo Giudice solo verificare se le statuizioni della Corte trovino applicazione al caso di specie.

Il Collegio osserva come le statuizioni rese dalla Corte di giustizia non possono ritenersi limitate a mere affermazioni “in via di principio”, avendo, invero, la Corte esaminato proprio lo specifico contributo all’attenzione del Collegio, dichiarandone la non compatibilità con il diritto unionale (v., in particolare, par. 57, ove si richiamano gli elementi relativi al contenuto dell’IES indicati al punto 25 della sentenza del 30 maggio 2024, causa C-663/22).

Le censure svolte dalla difesa erariale con il primo motivo sono fuori fuoco, perché vertono sulla non applicabilità ratione personae della direttiva 2000/31/CE, ma oggetto della controversia – come rappresentato alla Corte - è il contrasto della delibera dell’Autorità con il regolamento 2019/1150, e quest’ultimo rappresenta la normativa sulla base della quale l’Autorità ha adottato il proprio regolamento, così come espressamente emerge dalla L. n. 178/2020 e dal regolamento medesimo. Tutte le anzidette circostanze sono state valutate dalla Corte di Giustizia.

In ogni caso il nono considerando del regolamento 2019/1150 contiene una considerazione interessante sul punto dell’ambito soggettivo che destituisce di fondamento la questione : “Poiché i servizi di intermediazione online e i motori di ricerca online in genere hanno dimensione globale, il presente regolamento dovrebbe applicarsi ai fornitori di tali servizi indipendentemente dal fatto che siano stabiliti in uno Stato membro o fuori dall’Unione, purché siano soddisfatte due condizioni cumulative. In primo luogo, gli utenti commerciali o gli utenti titolari di siti web aziendali dovrebbero essere stabiliti nell’Unione. In secondo luogo, gli utenti commerciali o gli utenti titolari di siti web aziendali dovrebbero, attraverso la fornitura di tali servizi, offrire i loro beni o servizi a consumatori situati nell’Unione almeno per parte della transazione. Per stabilire se un utente commerciale o un utente di un sito web aziendale offrano beni o servizi a consumatori situati nell’Unione, è necessario accertare se risulta che l’utente commerciale o l’utente di un sito web aziendale rivolgano le loro attività a consumatori situati in uno o più Stati membri. Tale criterio andrebbe interpretato in conformità con la pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea sull’articolo 17, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e sull’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 593/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio. Tali consumatori dovrebbero essere situati nell’Unione, ma non è necessario che il loro luogo di residenza si trovi nell’Unione né che abbiano la cittadinanza di uno degli Stati membri. Di conseguenza, il presente regolamento non dovrebbe applicarsi se gli utenti commerciali o gli utenti titolari di siti web aziendali non sono stabiliti nell’Unione o se, pur essendo stabiliti nell’Unione, utilizzano i servizi di intermediazione online o i motori di ricerca online per offrire beni o servizi esclusivamente a consumatori stabiliti al di fuori dell’Unione o a soggetti che non sono consumatori. Il presente regolamento dovrebbe inoltre applicarsi qualunque sia la legge altrimenti applicabile ad un contratto”.

A nulla rileva, quindi, che la società appellata abbia sede fuori dall’UE, avendo il regolamento dato rilevanza alla dimensione globale del mercato.

Risulta, altresì, infondato il secondo motivo di appello, a mezzo del quale l’Autorità insiste nel ritenere che le misure previste dalla delibera siano adeguate e proporzionate nel dare attuazione al regolamento 2019/1150, atteso che la Corte di giustizia, con la citata pronuncia nella causa C-663/22 ha fornito una diversa valutazione e non vi sono margini per dare una diversa lettura in fatto o in diritto.

In relazione alla legittimità dell’obbligo di comunicazione in esame, deve osservarsi come, dalla complessiva trama motivazionale della sentenza della Corte di giustizia emerge come la stessa abbia esaminato in modo diretto lo specifico obbligo di trasmissione dell’IES e le relative informazioni da inviare, dichiarandone l’incompatibilità con il Regolamento P2B, in quanto “uno Stato membro non può, ai fini dell’applicazione del regolamento 2019/1150, raccogliere informazioni scelte in maniera arbitraria con la motivazione che esse potrebbero essere richieste in seguito dalla Commissione nell’esercizio del suo compito di monitoraggio e revisione di tale regolamento. Infatti, la possibilità di raccogliere informazioni con tale pretesto consentirebbe a uno Stato membro di eludere le prescrizioni derivanti dai principi richiamati ai punti da 41 a 43 della presente sentenza riguardanti l’adozione da parte degli Stati membri delle misure di applicazione di un regolamento. Inoltre, il regolamento 2019/1150 non impone agli Stati membri di raccogliere, di propria iniziativa, le informazioni che potrebbero occorrere alla Commissione per svolgere i suoi compiti, poiché tali informazioni devono essere fornite solo «su richiesta» di detta istituzione, la quale, del resto, può chiedere informazioni direttamente ai fornitori di servizi di intermediazione online”.

In considerazione di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’Autorità appellante a rifondere all’appellata le spese di lite del presente grado quantificate in euro 4.000 (quattromila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR ON, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

AN RE AL, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RE AL	AR ON

IL SEGRETARIO