Pubblicato il 11/03/2026

N. 01987/2026REG.PROV.COLL.

N. 03501/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3501 del 2025, proposto dal Comune dell’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaella Durante e dall’avvocato Domenico de Nardis, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il signor GI TE, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Camerini e Anna Rossi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione prima, n. 60 del 4 febbraio 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor GI TE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 la Cons. LA OR;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Signor GI TE è proprietario di una delle unità immobiliari di un edificio condominiale, con annessa corte scoperta, sito in L’Aquila, con accesso dal civico n. 207 di via Roma, censito in catasto al foglio 93, particella 3.

L’area di sedime dell’edificio – che è stato abbattuto perché irrimediabilmente danneggiato dal sisma del 6 aprile 2009 - è compresa nel comparto n. 8 del piano di ricostruzione del centro storico del Comune dell’Aquila, da attuarsi mediante progetti di riqualificazione del tessuto urbano.

Con accordo di programma del 5 agosto 2016 il Comune, la Provincia dell’Aquila e l’Ater di L’Aquila hanno approvato - in variante al vigente PRG del Comune dell’Aquila - il Programma di Recupero Urbano relativo alle aree urbane di “Villa Gioia” e “Porta Barete”.

L’accordo ha stabilito di delocalizzare l’edificio del civico n. 207 nell’area urbana di “Villa Gioia” e di attuare l’intervento previa stipula di una convenzione avente ad oggetto la cessione al Comune dell’area di sedime dell’edificio, con contestuale cessione ai condomini aderenti alla convenzione di un’area di proprietà comunale sulla quale trasferire i rispettivi diritti edificatori.

Tutti i condomini del civico n. 207 di via Roma hanno ceduto al Comune i loro diritti dominicali mediante permute o cessioni, tranne il ricorrente che ha deciso di avvalersi delle facoltà riconosciute dall’accordo di programma e ha trasmesso al Comune, in data 8 febbraio 2024, la bozza di convenzione e due istanze - in data 8 aprile 2024 e in data 8 maggio 2024 - per la sottoscrizione della convenzione, in quanto propedeutica alla presentazione del progetto e alla richiesta del permesso di costruire.

Il Comune ha riscontrato le istanze in termini soprassessori, ritenendo necessaria, inizialmente, la presentazione “di un planivolumetrico da sottoporre all’approvazione degli organi competenti” e, successivamente, “di un piano preventivo .... nonché di uno schema di frazionamento dell’area e di un elaborato con l’indicazione della sagoma di massimo ingombro del fabbricato da progettare” .

Il soggetto istante ha insistito per la conclusione del procedimento sostenendo che l’accordo di programma non impone ai proprietari dell’edificio delocalizzato alcuna delle formalità richieste dal Comune.

Con nota del 4 ottobre 2024 il Comune ha definitivamente respinto le istanze del signor TE, in ragione della mancata presentazione di un “planivolumetrico di coordinamento” .

2. Il Signor TE ha impugnato il provvedimento di diniego dinanzi al T.a.r. per l’Abruzzo per vizi di “violazione e falsa applicazione dell’Accordo di Programma – eccesso di potere per falsità e difetto dei presupposti e della causa, carenza di istruttoria e sviamento” .

In particolare, il Comune avrebbe illegittimamente:

- omesso di addivenire alla sottoscrizione della bozza della convenzione presentata dal ricorrente che indica l’area sulla quale l’accordo di programma dispone che si possa ricostruire la sua abitazione a fronte della cessione al Comune dei propri diritti gravanti sul sedime di provenienza;

- preteso la presentazione di un piano planimetrico di coordinamento che né l’accordo di programma, né la bozza di convenzione impongono al privato cedente;

- preteso che sia il ricorrente ad individuare il lotto da edificare, previo frazionamento dell’area di proprietà comunale destinata alla delocalizzazione.

Il Comune de L’Aquila si è costituito e ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per omessa indicazione dei vizi propri dell’atto impugnato e per difetto di interesse, sostenendo che l’annullamento del diniego non consentirebbe al ricorrente di ottenere il trasferimento di un lotto di proprietà del Comune sul quale riedificare l’abitazione demolita.

2.1. L’adito T.a.r. ha respinto le eccezioni del Comune e ha accolto il ricorso con il consequenziale annullamento del provvedimento impugnato e la compensazione delle spese del giudizio.

2.2. La sentenza è stata impugnata dal Comune dell’Aquila che non ha articolato i motivi in specifiche rubriche, ma dalla pag. 13 alla pag. 23 dell’atto di appello ha sostenuto che l’oggetto dell’istanza del privato è indeterminata e comunque non chiara e che non spetta all’amministrazione effettuare il frazionamento del territorio comunale sul quale l’istante potrà edificare soltanto a seguito e per effetto della cessione dei diritti edificatori nel centro storico per realizzare una unità immobiliare in altra zona esterna al centro della città.

L’istanza di permesso presentata dal privato sarebbe priva del progetto tecnico redatto ai sensi del Regolamento edilizio come è previsto dall’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001 che prescrive “il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente” .

3. Il Signor TE si è costituito in giudizio e ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità dell’appello per essere stato proposto da un avvocato sospeso dall’esercizio della professione.

L’appello, infatti, è stato notificato il 3 aprile 2025 dall’avvocato de Nardis Domenico, dirigente dell’Avvocatura civica di L’Aquila, con il corredo della procura ad litem sottoscritta, nello stesso giorno 3 aprile 2025 dal sindaco di L’Aquila.

Il predetto avvocato, però, è stato sospeso dall’esercizio della professione forense per mesi 4, a decorrere dal 3 aprile 2025 e sino al 3 agosto 2025, come da relativa comunicazione fornita, tra l’altro, ai propri iscritti dall’Ordine distrettuale degli Avvocati di L’Aquila con la nota prot. 2155/2025 del 16 aprile 2025.

Sia l’autentica della procura ad litem , sia l’attestazione di conformità della stessa, sia la sottoscrizione e la notifica dell’appello, quindi, sarebbero stati effettuati da un soggetto sprovvisto del jus postulandi , che ha operato in patente violazione del provvedimento interdittivo e, quindi, in abusivo esercizio della professione forense.

Irrilevante sarebbe altresì che nell’appello è stato indicato anche altro difensore (la sig.ra avv. Raffaella Durante), sia perché quest’ultimo non ha posto in essere alcuna attività per la proposizione dell’appello, sia perché la procura ad litem firmata il 3.4.2025 dal sindaco di L’Aquila, estesa anche al predetto avvocato, è inesistente, perché autenticata da un soggetto (l’avv. de Nardis per l’appunto), sospeso dall’esercizio della professione.

4. Con memoria del 3 novembre 2025 l’appellato:

a) ha riaffermato l’inammissibilità dell’appello per la motivazione indicata in sede di costituzione;

b) ha rilevato, sotto ulteriore profilo, che l’appello è stato depositato dall’avvocato Raffaella Durante, la quale nel modulo di deposito ha inserito, nella specifica sezione del modulo stesso, la ricevuta di consegna della pec relativa alla notifica dell’appello, con la relativa codifica “eml”. Aprendo la busta telematica relativa a detta notifica si verifica, ovviamente, che la stessa contiene l’appello, la relata di notifica e la procura ad litem autenticata ed attestata conforme dall’avvocato Domenico de Nardis, mentre nel modulo, nella sezione “ricorso”, è stato inserito, come “atto nativo” non l’appello firmato digitalmente e notificato via pec il 3 aprile dall’avvocato de Nardis, bensì un atto sottoscritto recante la firma digitale apposta dall’avvocato Raffaella Durante il 30 Aprile 2025, alle ore 15.46.58. Inoltre, nello stesso modulo, è stata inserita non la procura attestata conforme all’originale cartaceo e notificata via pec il 3 aprile 2025 unitamente all’appello bensì la procura con attestazione di conformità all’originale cartaceo sottoscritta digitalmente dall’avvocato Raffaella Durante il 30 aprile 2025 alle ore 15.48.35, all’evidente intento di occultare l’attività svolta il 3 aprile dall’avvocato de Nardis;

c) ha eccepito una ulteriore ragione di inammissibilità dell’appello, consistente nell’omesso deposito della delibera della Giunta autorizzativa della proposizione dell’appello: non potrebbe, infatti, intendersi quale delibera autorizzativa quella menzionata nella procura rilasciata il 3 aprile dal sindaco di L’Aquila all’avvocato de Nardis sospeso dall’esercizio della professione, dato che la sentenza impugnata è stata depositata il 4 febbraio 2025 e, quindi, la delibera 592/2024, mai prodotta dall’ente, non può avere autorizzato la proposizione del gravame;

d) nel merito ha argomentato in relazione alla infondatezza dell’appello giacchè l’amministrazione si è resa inadempiente, dato che la bozza di convenzione presentata dai coniugi TE, è assolutamente completa e precisa, avendo individuato l’area sulla quale va traslato il Condominio di via Roma n. 207 in esatta corrispondenza alla localizzazione prevista nell’Accordo di programma, che localizza la traslazione dell’edificio su un comparto avente superficie maggiore rispetto al lotto (area di sedime e area esterna pertinenziale) di via Roma n. 207, sicché è compito esclusivo del Comune procedere al frazionamento distaccando, da tale maggiore superficie, quella assegnata alla ricostruzione dell’edificio e all’area esterna di pertinenza dello stesso. Solo a seguito del convenzionamento e del frazionamento sarà possibile, per l’appellato, predisporre il progetto, che sarà circoscritto alla edificazione, sul lotto originato dal frazionamento di un fabbricato avente volume pari unicamente al volume dell’unità immobiliare, e relative pertinenze, di proprietà TE nell’edificio condominiale di via Roma, maggiorato dell’aumento di cubatura previsto dall’Accordo di programma.

5. Con memoria del 13 novembre 2025 l’appellato ha ribadito i propri argomenti circa l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello.

6. L’appellante ha depositato la busta telematica contenente la notifica, sotto la data del 3 aprile 2025, della sentenza del Consiglio Nazionale Forense nonché, in versione pdf, di cui è attestata la conformità all’originale della ricevuta di consegna della notifica, della sentenza del CNF n. 85/2025 (impugnata dinanzi alle SS.UU. della Corte di Cassazione), dell’attestazione di conformità della medesima.

7. Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 gli avvocati Raffaella Durante e Francesco Camerini, hanno richiamato e discusso le tesi di cui ai rispettivi scritti e chiedono che la causa passi in decisione dopodiché la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In primo luogo il Collegio esamina l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata negli scritti difensivi del Signor TE e basata sulla circostanza per cui al momento della notifica dell’appello – 3 aprile 2025 – all’avvocato De Nardis era inibito l’esercizio della professione forense per essergli stata irrogata la sanzione della sospensione dall’esercizio della professione per mesi quattro con decorrenza dal 3 aprile 2025 fino al 3 agosto 2025 come da allegata sentenza del Consiglio Nazionale Forense depositata in data 28 marzo 2025 e notificata all’incolpato in data 3 aprile 2025.

8.1. L’eccezione è infondata e deve essere respinta.

L’art. 62 comma 2 della legge 31 dicembre 2012, n. 247 /legge professionale forense) prevede che le sospensioni e le radiazioni decorrono dalla scadenza del termine dell’impugnazione, per le decisioni del consiglio distrettuale di disciplina, o dal giorno successivo alla notifica della sentenza all’incolpato.

Nel caso in esame risulta dal documento nr. 1 depositato dal Comune che la notifica della sentenza del Consiglio nazionale forense di conferma della sanzione della sospensione nei confronti dell’avvocato De Nardis è avvenuta alle ore 12,38 del 3 aprile 2025 mentre risulta altresì, dal documento allegato nr. 2 depositato dall’appellato che l’appello è stato avviato alla notifica con pec in data 3 aprile 2025 alle ore 13,02, sicché se ne deve desumere che la sanzione non era ancora efficace nei confronti del menzionato avvocato nel momento in cui l’appello è stato notificato, decorrendo ai sensi del citato comma 2 dell’art. 62 l.p.f. dal giorno successivo alla notifica della sentenza.

Alla luce di tale disposizione, risultano irrilevanti anche gli ulteriori profili di inammissibilità sollevati dall’appellato, a pagg. 3 ss. della memoria di replica, con riferimento alla procura all’altro difensore dell’amministrazione.

9. Respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello è necessario procedere alla ricostruzione dell’articolata vicenda amministrativa.

10. L’appellato è proprietario dal 1972 (cfr. all. 4, doc. n. 1), unitamente alla coniuge deceduta, di una unità immobiliare, con relative pertinenze facente parte dell’edificio condominiale, con annessa corte scoperta, sito in L’Aquila, con accesso dal civico n. 207 di via Roma, censito in catasto al foglio 93, particella 3.

L’intero immobile è stato danneggiato dal terremoto del 6 aprile 2009 è stato oggetto di intervento di demolizione e ricostruzione (cd. sostituzione edilizia) che ha avuto inizio dietro concessione del contributo pubblico e presentazione da parte del Condominio della DIA prot. 85668 del 20 dicembre 2012 e poi, in corso d’opera, della DIA in variante prot. 56729 del 1 agosto 2013.

Con note del 20 marzo e del 30 aprile 2015 il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento di riesame della DIA sopra indicate anche in considerazione della nota della Soprintendenza del 23 aprile 2015, con la quale è stato avviato il procedimento di verifica dell’interesse culturale dell’immobile costituito dalle mura, torri e porte aventi storicamente funzione difensiva, confinante con la proprietà del condominio. Con provvedimento del settembre 2015 è stato approvato il progetto definitivo per gli interventi di valorizzazione della conta muraria storica della città dell’Aquila redatto in data 7 agosto 2015.

Con le deliberazioni della Giunta comunale n. 6 del 10 marzo 2015 e n. 468 del 15 dicembre 2015 l’amministrazione ha predisposto una proposta di riassetto delle aree urbane ricomprese nei progetti strategici denominati “polo amministrativo di Villa Gioia” e “progetto unitario Santa Croce/Porta Barete”, da attuare nelle forme di Programma di Recupero Urbano, ai sensi dell’art. 30 ter della l.r. 18/21983 e s.m.i. (legge urbanistica della Regione Abruzzo), su due ambiti urbani, corrispondenti ai relativi progetti strategici individuati dal Piano di Ricostruzione dei centri storici del Comune di L’Aquila, approvato, con intesa del 31.8.2012, ai sensi dell’art. 14 comma 5 bis della legge 24 giugno 2009 n. 77.

Con la delibera n. 135 del 13 aprile 2016 la Giunta comunale di L’Aquila ha deliberato di attivare, ai sensi del combinato disposto dell’art.34 TUEL 267/2000 e degli articoli 8 bis, 8 ter e 30 ter della l.r. 18/1983 le procedure finalizzate all’approvazione del Piano di Recupero Urbano relativo alle aree urbane di Villa Gioia e Porta Barete, demandando al settore pianificazione la convocazione della conferenza dei servizi finalizzata alla verifica della sussistenza delle condizioni per procedere alla sottoscrizione dell’accordo di programma.

Facendo seguito alla Conferenza di servizi, in data 16 maggio 2016 è stato sottoscritto dai rappresentanti delle amministrazioni interessate (Provincia di L’Aquila, Comune di L’Aquila ed ATER di L’Aquila) l’Accordo di Programma.

Con l’accordo di programma sottoscritto in data 16 maggio 2016, approvato dal Presidente della Provincia dell’Aquila in data 5 agosto 2016 e pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione Abruzzo in data 7 settembre 2016, il quale è stato adottato per valorizzare la cinta muraria storica a seguito dell’apposizione del vincolo di particolare interesse culturale sulle mura urbiche, l’area sulla quale insiste l’edificio:

a) è stata destinata a verde pubblico attrezzato ed interessata dall’apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio;

b) è stata interessata dalla misura perequativa della traslazione dei diritti edificatori in un’area di proprietà comunale ubicata nel quartiere Villa Gioia.

In data 8 settembre 2016 il Comune dell’Aquila, con il provvedimento prot. 89324, ha annullato i titoli edilizi in forza dei quali è stata effettuata la demolizione e la ricostruzione dell’edificio.

L’appellato ha quindi presentato al Comune, in data 7 febbraio 2024, per il tramite del proprio tecnico incaricato, una bozza di convenzione necessaria, in base alle previsioni dell’Accordo di programma, per poter successivamente presentare il progetto concernente la nuova area individuata dall’Accordo stesso per la traslazione sulla stessa del nuovo edificio condominiale.

E’ seguita una interlocuzione scritta tra amministrazione e parte appellata a seguito della quale è stato emanato il provvedimento oggetto del giudizio con il quale il Comune ha respinto e dichiarato improcedibile l’istanza di convenzionamento poiché il privato non avrebbe presentato un preventivo piano planivolumetrico di coordinamento nonchè uno schema di frazionamento dell’area da cui si possa evincere tra l’altro la sagoma di massimo ingombro del fabbricato di interesse dei proponenti.

11. Svolta tale necessaria ricostruzione dell’ iter amministrativo della vicenda in esame, è necessario esaminare le argomentazioni prospettate dall’appellante che, come sopra accennato, non sono rubricate in specifici motivi e censure di ricorso, il che, già di per sé, determina l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 101 c.p.a. (cfr. ex multis , Sez. IV, n. 4413 del 20 luglio 2018, n. 8325 del 14 settembre 2023) e dei doveri di chiarezza e sinteticità degli scritti ex art. 3 comma 2 c.p.a.

Ferma la declaratoria di inammissibilità complessiva dell’appello, il Collegio ritiene – anche al fine di dissipare ogni incertezza in ordine alla controversia - di dovere esporre sinteticamente anche le ulteriori ragioni per le quali l’appello (con riferimento ai motivi desumibili nei limiti del possibile dal Collegio), deve essere comunque dichiarato infondato.

11.1. Con un primo argomento il Comune sostiene che l’istanza proposta dal privato sarebbe indeterminata quanto all’oggetto e priva degli elementi minimi per poter addivenire al convenzionamento.

L’art. 4 punto 2 della NTA prevede che gli interventi si attuino mediante permesso di costruire assistiti da convenzione, come da schema allegato che prevede, tra gli allegati che devono necessariamente essere presenti, lo schema di frazionamento delle aree cedute.

Secondo la tesi del Comune, lo schema di frazionamento avrebbe dovuto essere presentato dal privato che non ha adempiuto a tale compito.

Inoltre, l’appellato non avrebbe presentato un progetto tecnico approvabile e conforme alle disposizioni del PRU sicché non si sarebbe realizzata la condizione prevista dall’art. 12, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 per il rilascio del permesso di costruire.

12. Le censure sono complessivamente infondate e non trovano riscontro nella piana lettura degli atti di causa.

Preliminarmente deve essere posto in rilievo che l’Accordo di programma ha modificato la sfera giuridica dell’appellato, in quanto ha previsto che l’edificio non venga ricostruito in situ, bensì traslato in altra area del territorio comunale e edificato ex novo su un’area di proprietà del Comune.

Lo schema di convenzione allegata alle N.T.A. dell’Accordo di Programma (doc. 25) prevede che: “A seguito della sottoscrizione della presente convenzione: I Proponenti a) presentano presso il competente Ufficio Speciale per la Ricostruzione di L’Aquila l’istanza finalizzata al rilascio del contributo per la ricostruzione degli edifici di proprietà con volumetria al netto delle unità immobiliari per le quali i rispettivi proprietari abbiano optato per l’acquisto di abitazione equivalente e/o permuta, in coerenza con le delibere C.C. n. 112/2014 e G.C. n. 468/2015, nel rispetto delle previsioni del PRU.”

La sottoscrizione della convenzione prevista dalle N.T.A. del l’Accordo, quindi, è il primo momento dell’iter da percorrere per pervenire alla ricostruzione, sul sito individuato dall’Accordo, dell’edificio condominiale di via Roma n. 207.

La bozza di convenzione presentata dalla parte appellata, lungi dall’essere a contenuto indeterminato, ha individuato l’area sulla quale va traslato il Condominio di via Roma n. 207 in corrispondenza alla localizzazione prevista nell’Accordo di Programma.

Il Comune sostiene che il comparto sul quale atterrano i diritti edificatori del condominio e quindi della parte appellata è un comparto avente superficie maggiore rispetto al lotto del centro storico di via Roma n. 207 e spetterebbe al privato effettuare l’operazione di indicare su quale parte del lotto ricostruire: spetterebbe in altri termini proporre la modalità e la misura del frazionamento.

Tale assunto è infondato giacché - come correttamente affermato nella sentenza impugnata – il frazionamento è di competenza del Comune trattandosi di un’area di proprietà comunale in cui è necessario bilanciare l’interesse del privato alla ricostruzione dell’immobile demolito con l’interesse generale alla regolamentazione dell’uso del territorio ove siano previste ulteriori insediamenti edilizi ovvero ove siano già presenti come affermato dall’appellato (al momento del sisma, vi era la sede degli uffici provinciali, e prima di essi dell’Istituto scolastico Magistrale).

E’ quindi evidente e logico che solo a seguito del frazionamento di cui è onerato il Comune, e del successivo convenzionamento sarà possibile, per l’appellato, predisporre il progetto, che sarà necessariamente circoscritto alla edificazione sul lotto originato dal frazionamento.

13. Pertanto, per le suindicate motivazioni, l’appello deve essere respinto, dovendo l’amministrazione procedere al frazionamento e riattivare il procedimento amministrativo.

14. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune de L’Aquila alla refusione delle spese del giudizio a favore dell’appellato, Signor GI TE, nella misura di euro 4.000,00 (quattromila) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ZO NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

LA OR, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA OR	ZO NE

IL SEGRETARIO