Pubblicato il 18/02/2026

N. 01279/2026REG.PROV.COLL.

N. 07228/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7228 del 2025, proposto dalla
Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Pullini, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

TE Electric s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierfrancesco Palatucci ed Elena Stella Richter, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

Stie s.p.a., Star s.p.a., Autostradale s.r.l. e NT s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Quinta) n. 2753/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di TE Electric s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. AL RO ed uditi per le parti gli avvocati Pullini e Palatucci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Lombardia, la società TE Eletric s.p.a., esercente un servizio di trasporto di persone con autobus tra la Stazione Centrale di Milano e l’aeroporto di Malpensa, impugnava il diniego di accesso espresso, con nota prot. n. 1891 del 24 marzo 2025, dall’Agenzia per il trasporto pubblico locale del bacino di Como, Lecco e Varese, rispetto alla domanda ostensiva presentata dalla ricorrente il 20 febbraio 2025.

Quest’ultima preliminarmente osservava che, ai sensi della vigente normativa regionale (art. 28, comma 2, l.r. 4 aprile 2012 n. 6 e r.r. 27 ottobre 2015, n. 8), tale attività costituisce un servizio di trasporto pubblico di linea non soggetto ad obblighi di servizio ai sensi della normativa europea.

In quanto tale, il servizio può essere esercitato in regime di concorrenza tra gli operatori previa presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività da inoltrare all’Agenzia per il trasporto pubblico locale nel cui territorio di competenza è ubicato il punto di partenza o di arrivo della linea.

La segnalazione certificata di inizio attività deve essere presentata garantendo un’adeguata copertura del servizio, il possesso di idonea certificazione di qualità da parte delle aziende, standard qualitativi minimi del servizio in termini di età, adeguati livelli di manutenzione e di confort dei veicoli impiegati, e deve altresì indicare le caratteristiche dei servizi offerti, il programma di esercizio, le tariffe applicate e le modalità di informazione all’utenza.

L’art. 3 del regolamento n. 8 del 2015 elenca i requisiti necessari il cui possesso, ai sensi dell’art. 4, deve essere comprovato mediante appositi documenti da allegare alla segnalazione certificata di inizio attività. Tra i requisiti richiesti è previsto anche un apposito nulla osta relativo alla sicurezza del percorso e delle fermate, nonché l’atto di assegnazione relativo alle aree destinate a fermata presso i punti di origine e destinazione del percorso, ivi incluso l'aeroporto, rilasciato dal soggetto

competente.

Per assicurare condizioni di parità tra gli operatori, il Comune di Milano – cui compete l’assegnazione degli stalli presso la Stazione Centrale – ha adottato una soluzione che prevede un meccanismo di rotazione con cadenza settimanale per il quale nessun operatore utilizza sempre il medesimo stallo (commercialmente vantaggioso o svantaggioso rispetto agli altri), ma ognuno li utilizza tutti, cambiando a turno posizione con le altre imprese dirette concorrenti.

Tale sistema è stato adottato anche dal gestore dell’aeroporto di Malpensa, Sea s.p.a.

In data 20 febbraio 2025 la ricorrente TE inviava una nota all’Agenzia per il trasporto pubblico locale del bacino di Como, Lecco e Varese, competente territorialmente in ragione del luogo di destinazione del collegamento aeroportuale (Aeroporto di Malpensa), nonché all’Agenzia per il trasporto pubblico locale del bacino della Città Metropolitana di Milano, Monza e Brianza, Lodi e Pavia, territorialmente competente in ragione del luogo di partenza (stazione centrale di Milano).

Con tale nota chiedeva alle Agenzie di effettuare dei controlli e delle verifiche, nell’ambito dei rispettivi poteri di vigilanza, in relazione a presunte irregolarità consistenti in accordi commerciali implicanti delle condotte anticoncorrenziali che TE sosteneva di aver riscontrato nello svolgimento del servizio da parte di due soggetti concorrenti, ossia l’ATI composta da Stie s.p.a., S.t.a.r. s.p.a. ed Autostradale s.r.l. – da un lato – e NT s.r.l. dall’altro.

Proponeva inoltre istanza di accesso con cui chiedeva l’ostensione della segnalazione certificata di inizio attività in forza della quale NT s.r.l. e le società, Stie, Star ed Autostradale esercitavano “ attualmente il servizio di collegamento aeroportuale tra la stazione centrale di Milano e l’Aeroporto di Malpensa comprensiva di tutti gli allegati ad essa che ne costituiscono parte integrante (elenco flotta degli autobus impiegati, programma d’esercizio aggiornato, etc.) e in ogni caso sia l’atto del Comune di Milano di assegnazione della fermata presso la stazione centrale di Milano (che è atto necessariamente distinto dall’atto del medesimo Comune concernente l’uso a

rotazione degli stalli), sia l’atto di assegnazione della fermata presso l’aeroporto di Malpensa e tutti i nulla osta per la sicurezza ”.

Nel riscontrare tale nota, l’Agenzia per il trasporto pubblico locale del bacino di Como, Lecco e Varese sosteneva di essere in possesso della sola segnalazione certificata di inizio attività in forza della quale l’ATI tra le società Stie, Star ed Autostradale svolgeva la propria attività, rilevando però la carenza di interesse di TE Electric s.p.a. ad accedervi, avendo contestato l’esistenza di un accordo commerciale anticoncorrenziale che consentirebbe l’esercizio dell’attività da parte dell’impresa NT in assenza di autorizzazione.

Tale questione, secondo l’Agenzia, sarebbe stata del tutto estranea alla segnalazione certificata di inizio attività in forza della quale la (diversa) ATI tra Stie, Star ed Autostrade svolgeva la propria attività.

Con ricorso al giudice amministrativo TE Electric s.p.a. chiedeva quindi che fosse accertato il proprio diritto di accesso, lamentando in particolare la violazione degli articoli 22, 29, comma 2 bis e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, nonché dell’art. 117, secondo comma, lettera m) Cost., il travisamento, l’erroneità del presupposto, l’illogicità e l’irragionevolezza.

L’Agenzia per il trasporto pubblico locale del bacino di Como, Lecco e Varese, ancorché ritualmente evocata, non si costituiva in giudizio.

Le società Stie, Star ed Autostradale invece si costituivano, chiedendo la reiezione del gravame in quanto l’istanza di accesso avrebbe avuto carattere esplorativo, non essendo configurabile alcuna reale finalità di tutela giurisdizionale e, soprattutto, perché diretta ad ottenere informazioni riservate dei concorrenti per ricavare dei vantaggi commerciali.

Anche NT s.r.l. – ancorché formalmente non citata in giudizio – si costituiva spontaneamente.

Con sentenza 22 luglio 2025, n. 2753, il giudice adito – previa estromissione di NT s.r.l. dal giudizio – accoglieva il ricorso, non potendo l’amministrazione negare l’accesso sulla base delle proprie valutazioni sull’utilità che il documento richiesto potrebbe svolgere in un ipotetico e successivo giudizio.

Avverso tale decisione l’Agenzia per il trasporto pubblico locale del Bacino di Como, Lecco e Varese interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di doglianza:

1) Erroneità della pronuncia impugnata nella parte in cui afferma l’interesse in re ipsa all’accesso in capo alla TE Electric s.p.a. Violazione e/o sviata applicazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990 .

2) Erroneità della pronuncia impugnata nella parte in cui censura l’operato dell’Agenzia per il trasporto pubblico locale del Bacino di Como, Lecco e Varese. Violazione e/o sviata applicazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990 sotto ulteriore e diverso profilo .

TE Electric s.p.a. si costituiva in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 29 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, l’Agenzia per il trasporto pubblico locale del Bacino di Como, Lecco e Varese contesta la conclusione raggiunta dal TAR secondo cui sussisterebbe, in capo a TE Electric s.p.a., un interesse qualificato, concreto e attuale a conoscere tutti i documenti inerenti all’esercizio, da parte delle società sue dirette concorrenti, del servizio di collegamento aeroportuale, riscontrandosi altresì un rapporto di diretta strumentalità tra tale interesse e la documentazione cui si è richiesto l’accesso.

Più propriamente, obietta l’appellante, il diritto all’ostensione documentale andrebbe limitato – anche nel caso di esercizio di un’attività in libera concorrenza soggetta ad autorizzazione – alla sola tutela di situazioni giuridicamente rilevanti a conoscere la documentazione richiesta e, comunque, solamente a fronte di possibili lesioni. Sarebbe quindi condizione necessaria dell’accesso l’esistenza di un nesso di strumentalità tra la documentazione della quale si chiede l’ostensione e le possibili lesioni alle quali il richiedente assume di incorrere, in conseguenza dell’azione amministrativa.

Nella specie, rileva l’appellante, TE Electric s.p.a., pur avendo prospettato una potenziale lesione del corretto operare della concorrenza nel contesto dei servizi di collegamento aeroportuale in forza di presunti “accordi anticoncorrenziali” tra l’ATI Stie-Star-Autostradale e la NT s.r.l., non si sarebbe limitata a domandare all’amministrazione l’ostensione di documentazione atta a comprovare i suddetti accordi (ove in suo possesso), ma avrebbe indebitamente ampliato la portata delle proprie richieste, chiedendo, in buona sostanza, la trasmissione integrale di tutta la documentazione riferibile alle SCIA delle società concorrenti.

A ragionare diversamente, deduce l’appellante, si finirebbe per legittimare un controllo generalizzato dell’azione amministrativa, espressamente escluso dall’art. 24, comma 3 l. n. 241 del 1990; del resto, in mancanza di menzione, nel testo dell’istanza di ostensione formulata da TE Electric s.p.a., all’istituto dell’accesso civico generalizzato di cui alla l. n. 33 del 2013, il riferimento espresso, operato dalla società, ai soli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990 avrebbe imposto all’amministrazione l’esame dell’istanza medesima sulla base della (sola) disciplina dell’accesso contenuta in tali norme.

Il motivo non può essere accolto.

Si legge, nel provvedimento di diniego dell’accesso agli atti, che “ Le ragioni […] apportate a sostegno della richiesta attengono, […] sostanzialmente a due aspetti, entrambi estranei al contenuto della SCIA della quale l’ATI è attualmente titolare, vale a dire: da un lato, l’esistenza di un accordo commerciale tra l’ATI medesima e la NT s.r.l., […] qualificato come potenzialmente anticoncorrenziale ma dei cui termini, come è ovvio, l’Agenzia non è a conoscenza; dall’altro, l’integrazione del programma di esercizio prospetta dalla NT s.r.l. in virtù del suddetto accordo, integrazione la quale ad oggi, […] non è stata autorizzata da alcun soggetto pubblico.

Tale elementi, a ben vedere, non hanno alcuna attinenza con il contenuto della SCIA attuale, in merito alla quale, peraltro, nessuna contestazione è stata mai mossa né da DE SO né da altri operatori. Deve pertanto rilevarsi l’assenza di un interesse qualificato […] all’accesso agli atti ”.

Ora, l’istanza di accesso – premessa la richiesta all’Agenzia di effettuare specifici controlli in ordine alla paventata esistenza di accordi anticoncorrenziali tra NT s.r.l. e l’ATI facente capo a Stie s.p.a. – era mirata ad ottenere non genericamente “qualsiasi documento” posseduto dall’amministrazione in ordine alle concorrenti (ipotesi che sola avrebbe al più potuto rientrare nel divieto di cui all’art. 24 comma 3 l. n. 241 del 1990) bensì specificamente proprio la SCIA “ in forza della quale NT RL esercita attualmente il servizio di collegamento aeroportuale tra la stazione centrale di Milano e l’Aeroporto di Malpensa comprensiva di tutti gli allegati ad essa che ne costituiscono parte integrante (elenco flotta degli autobus impiegati, programma d’esercizio aggiornato, etc.) e in ogni caso sia l’atto del Comune di Milano di assegnazione della fermata presso la stazione centrale di Milano (che è atto necessariamente distinto dall’atto del medesimo Comune concernente l’uso a rotazione degli stalli), sia l’atto di assegnazione della fermata presso l’aeroporto di Malpensa e tutti i nulla osta per la sicurezza ”, nonché la “ SCIA in forza della quale le società Autostradale, STIE, STAR esercitano attualmente il servizio di collegamento aeroportuale tra la stazione centrale di Milano e l’Aeroporto di Malpensa comprensiva di tutti gli allegati ad essa che ne costituiscono parte integrante (elenco flotta degli autobus impiegati, programma d’esercizio aggiornato, etc.) e in ogni caso sia l’atto del Comune di Milano di assegnazione della fermata presso la stazione centrale di Milano […] sia l’atto di assegnazione della fermata presso l’aeroporto di Malpensa e tutti i nulla osta per la sicurezza […] ”.

In questi termini, non vale a fondare il diniego all’accesso la constatazione (di per sé formalistica) che in ordine alla suddetta SCIA “ nessuna contestazione è stata mai mossa né da DE SO né da altri operatori ”, non potendosi a priori escludere – o, per meglio dire, essendo piuttosto onere dell’amministrazione che detiene il documento (in ragione del principio di vicinanza della prova) dimostrarne l’irrilevanza a tal fine – che dal contenuto concreto della SCIA richiesta potessero emergere elementi significativi a confermare i sospetti sull’adozione di misure anticoncorrenziali.

In estrema sintesi, per poter accedere al contenuto della SCIA delle imprese concorrenti non era necessario fondare la relativa istanza su presunti vizi (e sui conseguenti danni derivatine per la richiedente) della stessa – eventualmente da far valere in giudizio – bensì un interesse potenzialmente tutelabile in sede giudiziaria (all’uopo, TE aveva dedotto la possibile sussistenza di intese anticoncorrenziali, anche in suo danno, tra le società che avevano presentato la SCIA) a difesa del quale potessero trarsi elementi di supporto anche dalla documentazione richiesta.

Per rimanere al caso concreto, non era possibile escludere a priori (senza cioè conoscere l’esatto contenuto dell’atto in questione) che la SCIA presentata dall’ATI guidata da Stie s.p.a. potesse contenere indicazioni o riscontri (anche indirettamente) utili alla difesa in giudizio delle ragioni di TE, sì che in linea di principio non avrebbero potuto porsi ragioni ostative – perlomeno sotto tale profilo – alla sua esibizione.

Con il secondo motivo di gravame, strettamente correlato al precedente, l’Agenzia appellante ricorda come l’elemento contestato da TE Electric s.p.a. con riguardo alla SCIA dell’ATI Stie-Star-Autostradale avesse ad oggetto esclusivamente vicende di natura privatistica, identificabili in accordi tra l’ATI e la NT s.r.l., estranee all’esercizio del potere autorizzatorio facente capo all’odierna esponente e pertanto evincibili – nel caso – da documenti che la stessa non era in alcun modo onerata di detenere.

Più nello specifico, l’appellante Agenzia non avrebbe negato l’accesso sulla base di valutazioni connesse alla possibilità giuridica di utilizzare la documentazione richiesta in un ipotetico giudizio instaurato o da instaurarsi, ma si sarebbe limitata a rilevare, “ finanche a prima vista, l’evidente mancanza di collegamento tra i contenuti che l’istante ha chiesto di conoscere attraverso l’accesso (l’esistenza di presunti accordi suscettibili di inficiare il corretto operare della concorrenza nello svolgimento del servizio) e il contenuto dei documenti richiesti (la documentazione presentata in sede di SCIA) ”.

Neppure questo motivo può essere accolto, per le ragioni già esposte in ordine al precedente.

Invero, l’Agenzia appellante non ha esplicitato, nel provvedimento di diniego, le esatte ragioni per cui, in concreto, il contenuto della SCIA non avrebbe potuto fornire alcun riscontro utile alla richiedente (limitandosi appunto a parlare, genericamente, di “ mancanza di collegamento a prima vista ”, tra i contenuti della SCIA e l’interesse asseritamente leso), in tal modo venendo a svolgere quella “ valutazione ex ante sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività dei documenti richiesti in un eventuale giudizio instaurato o da instaurare ” (Cons. Stato, Ad. plen. 18 marzo 2021, n. 4), poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso.

Sulla scorta dei rilevi che precedono, l’appello va dunque respinto. Le spese, liquidate come da dispositivo seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore di TE Electric s.p.a., delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DR AG, Presidente FF

AL RO, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL RO	DR AG

IL SEGRETARIO