N. 09493/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02201 /2026 REG.PROV.COLL. N. 09493/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9493 del 2024, proposto da:
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges e NT Andreottola, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
contro
NT TO, non costituito in giudizio;
CO TO e RI TO, rappresentati e difesi dall'avvocato Orazio
Abbamonte, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quarta, n. 3433 del 2024. N. 09493/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di CO TO e RI TO;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il consigliere AU AN;
Udito, nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, l'avvocato Giacomo Pizza su delega dichiarata dell'avvocato NT Andreottola;
FATTO e DIRITTO
1. Il comune di Napoli ha impugnato la sentenza del Tar Campania, Napoli, sezione quarta, 28 maggio 2024, n. 3433, con cui è stato accolto il ricorso proposto da NT
TO per l'annullamento della disposizione dirigenziale del comune di Napoli Area
Urbanistica – Settore condono edilizio 1056-56 del 15 giugno 2020, prot. n. 10805 del
10 febbraio 2022, recante l'annullamento del provvedimento n. 28872 del 1° agosto
2011 di accoglimento della domanda di condono edilizio presentata nel 1995.
Si sono costituiti gli eredi dell'appellato depositando memoria con cui hanno chiesto la reiezione dell'appello.
In vista della trattazione il comune appellante ha depositato memoria conclusiva.
La parte appellata ha depositato istanza di passaggio in decisione della causa sugli scritti.
All'udienza pubblica del 17 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Il sig. NT TO ha presentato istanza di condono, ai sensi della legge n. 724 del 1994, per opere abusive (un locale commerciale realizzato a piano terra) realizzate su un immobile (composto da 4 locali commerciali a piano terra, e due piani fuori terra con due appartamenti ciascuno, interamente abusiva per la quale tutti i proprietari hanno chiesto il condono nel 1995) sito in Napoli alla via Vincenzo Janfolla 360, piano terra, identificato al NCEU fg. 8, part. 1150 sub 2. N. 09493/2024 REG.RIC.
L'intero fabbricato, di cui è parte integrante l'unità immobiliare del sig. TO (locale commerciale a piano terra), era stato acquisito al patrimonio comunale indisponibile con ordinanza sindacale n. 233 del 25 giugno 1993, trascritta alla Conservatoria dei registri immobiliari di Napoli il 14 marzo 1994, in data antecedente alla presentazione della domanda di condono, avvenuta nel 1995, il che non ha impedito la presentazione della domanda di condono in applicazione di quanto disposto dall'art. 39, comma 19, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 per cui «per le opere abusive divenute sanabili in forza della presente legge, il proprietario che ha adempiuto agli oneri previsti per la sanatoria ha il diritto di ottenere l'annullamento delle acquisizioni al patrimonio comunale dell'area di sedime e delle opere sopra questa realizzate disposte in attuazione dell'art. 7, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e la cancellazione delle relative trascrizioni nel pubblico registro immobiliare dietro esibizione di certificazione comunale attestante l'avvenuta presentazione della domanda di sanatoria».
La domanda è stata accolta con determinazione dirigenziale n. 516808 in data 8 agosto
2011.
In data 3 febbraio 2020 è stata chiesta al comune la cancellazione della trascrizione dell'ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale, stante l'intervenuto accoglimento della domanda di condono edilizio; in tale occasione il comune ha eseguito un controllo sulla determinazione di rilascio del condono ravvisando la sussistenza dei presupposti per l'annullamento in autotutela del titolo sanante rilasciato circa undici anni prima.
Infatti, nell'esaminare le autocertificazioni integrative prodotte dall'appellato in forza delle disposizioni di cui alla delibera di giunta comunale n. 4981 del 2006, ha rilevato che nelle stesse non si dava contezza del sopravvenuto D.P.G.R.C n. 855 del 10 giugno
2004 di approvazione del Parco regionale metropolitano “Colline di Napoli” e del conseguente regime vincolistico. N. 09493/2024 REG.RIC.
In particolare, il provvedimento impugnato ha ritenuto che, per le opere in questione, sarebbe stato “necessario acquisire il relativo parere degli enti preposti alla tutela del suddetto vincolo (parere della Commissione locale per il paesaggio e successivo parere, obbligatorio e vincolante, della Soprintendenza BB. AA)».
Quindi, rilevato che la «Disposizione Dirigenziale 28872 dello 01.08.2011 è stata erroneamente emessa sul presupposto dell'errata dichiarazione di parte che il fabbricato in cui è stato eseguito l'abuso non è assoggettato ad alcun vincolo», il comune ha proceduto all'annullamento d'ufficio del condono edilizio accordato undici anni prima.
3. Il Tar Campania, dinanzi al quale detto provvedimento è stato impugnato, ha accolto il ricorso sinteticamente rilevando l'assenza dei presupposti per l'attivazione del potere di autotutela dopo undici anni: ciò sia per insussistenza di una falsa dichiarazione accertata con sentenza passata in giudicato, sia perché l'obbligo di conoscere e verificare la disciplina urbanistica che governa il territorio comunale (e, quindi, la sussistenza del vincolo) compete al comune che esamina la domanda di condono edilizio.
4. Il comune di Napoli, ritenendo errata la sentenza, l'ha impugnata deducendo:
- che l'ipotesi della falsa rappresentazione dei fatti non necessiterebbe di sentenza passata in giudicata come la differente ipotesi di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato;
- che la procedura sulla base della quale è stato ottenuto il condono è una procedura semplificata, disciplinata dalla delibera di giunta comunale n. 4981 del 2006, che prevede la concessione di benefici agli interessati sulla base di autodichiarazioni e simili, che presuppongono che vengano rilasciate dichiarazioni veritiere: procedura cui il sig. TO aveva aderito presentando i relativi modelli e dichiarazioni ai sensi N. 09493/2024 REG.RIC.
del d.P.R. 445 del 2000 che prevede la decadenza dal beneficio in caso di dichiarazioni false, oltre alle conseguenze penali;
- che, in fattispecie come quella in esame, non sarebbe necessaria la partecipazione procedimentale (così confutando il secondo motivo del ricorso introduttivo assorbito dal Tar, peraltro non riproposto dall'appellato), trattandosi di atto a contenuto vincolato.
5. L'appello è infondato.
5.1. Va premesso che la giurisprudenza, a cui il Collegio intende dare continuità, ha interpretato estensivamente il disposto del comma 2 bis dell'art. 21 nonies della l. n.
241 del 1990, sganciando la falsa rappresentazione dal presupposto dell'accertamento con sentenza passata in giudicato, affermando, sulla base del principio del legittimo affidamento, che il limite temporale per l'esercizio del potere di autotutela trovi applicazione solo se il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento di formazione dell'atto, non abbia indotto in errore l'amministrazione
(cfr. Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29 che richiama sez. II, 22 novembre 2021,
n. 7817; sez. VI, 26 marzo 2021, n. 2575).
Quindi il limite temporale trova applicazione solo se il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento, non abbia indotto in errore l'amministrazione distorcendo la realtà fattuale oppure determinando una non veritiera percezione della realtà o della sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge; viceversa, se per tale comportamento l'amministrazione si sia erroneamente determinata a rilasciare il provvedimento favorevole, non potendo l'ordinamento tollerare lo sviamento del pubblico interesse imputabile alla prospettazione della parte interessata, non può trovare applicazione il limite temporale oltre il quale è impedita la rimozione dell'atto ampliativo della sfera giuridica del destinatario (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 novembre
2023, n. 9885; sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2207; sez. V, 12 aprile 2021, n. 2971). N. 09493/2024 REG.RIC.
In particolare, sulla base dei principi indicati dall'Adunanza plenaria con la sentenza n. 8 del 2017, la giurisprudenza ha ritenuto che la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell'atto illegittimo favorevole non consenta di configurare in capo al privato una posizione di affidamento legittimo, così che l'interesse pubblico al ripristino della legalità violata debba ritenersi sussistente in re ipsa e comunque prevalente rispetto al contrapposto interesse privatistico al mantenimento dell'atto illegittimo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 agosto
2024, n. 7056; 11 gennaio 2021, n. 343).
Si è, altresì, osservato che rileva la falsità, anche per omissione, della prospettazione dei fatti rilevanti e la sua incidenza, ai fini dell'adozione del provvedimento amministrativo, che non consentono di configurare una posizione di affidamento legittimo in capo al destinatario dell'annullamento, ma legittimano l'amministrazione a limitare l'onere motivazionale alla dedotta falsità, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse, che, in tale ipotesi, deve ritenersi sussistente in re ipsa (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 11 aprile 2023, n. 3643).
Se alcune pronunce hanno dato rilievo alla imputabilità della illegittimità del titolo alla colpa concorrente in capo all'amministrazione, hanno anche affermato che rileva non solo il dolo, ma anche la colpa grave del privato (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 giugno 2018, n. 3940), in particolare richiamando gli obblighi di correttezza e buona fede che si impongono sui privati in adempimento dei doveri di solidarietà ex art. 2 della costituzione (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 25 agosto 2023, n. 7963).
Ciò posto è stato anche condivisibilmente osservato che l'art. 21 nonies, comma 2 bis, contempla la possibilità per la pubblica amministrazione di esercitare il proprio potere di annullamento d'ufficio anche dopo la scadenza del termine temporale prescritto – secondo la formulazione della norma ratione temporis applicabile - in caso di
«provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o N. 09493/2024 REG.RIC.
mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato».
La ratio della norma è quella di evitare che si consolidino irreversibilmente gli effetti di provvedimenti illegittimi frutto della falsa rappresentazione dei fatti o di mendacio del privato, non essendo sussistente un legittimo affidamento del privato ed essendo prevalente l'interesse pubblico al ripristino della legalità violata anche a distanza di tempo dall'adozione del provvedimento illegittimo.
È ben vero che la nozione di "falsa rappresentazione" può anche sostanziarsi nell'omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per l'istruttoria che l'amministrazione deve svolgere.
Tuttavia, deve trattarsi di una rappresentazione di fatti divergente dalla realtà
(quindi falsa, o anche solo parziale) di cui l'amministrazione non possa avvedersi nel corso di un'ordinaria istruttoria e che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela. Il provvedimento, difatti, deve essere stato adottato "sulla base" della falsa rappresentazione dei fatti operata dal privato e, pertanto, occorre che tala falsità abbia un'incidenza determinante nell'adozione del provvedimento (cfr. Cons.
Stato, sez. VI, 26 marzo 2024, n. 2856).
Infine, per completezza, va evidenziato che la giurisprudenza ha anche chiarito che non può sostenersi che le "false attestazioni", ai fini dell'operatività del comma 2 bis dell'art. 21 nonies, come tali idonee a consentire di superare il termine temporale nell'esercizio dell'autotutela, debbano essere state accertate con sentenza penale passata in giudicato.
A tali fini, infatti, è stata operata una netta distinzione tra le due ipotesi contemplate dal comma 2 bis citato costituite, l'una, dalle "false rappresentazioni dei fatti", l'altra, dalle "dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci". N. 09493/2024 REG.RIC.
In particolare è stato evidenziato che il superamento del rigido limite temporale per l'esercizio del potere di autotutela in discorso deve ritenersi ammissibile, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, tutte le volte in cui il soggetto richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale, atteso che, in questi casi, viene in rilievo una fattispecie non corrispondente alla realtà
(cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2021 n. 2329).
Tale contrasto, tra la fattispecie rappresentata e quella reale, può essere determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all'uopo rese dichiarazioni sostitutive), dovrà scontare l'accertamento definitivo in sede penale, ovvero da una falsa rappresentazione dei fatti, che può essere rilevante al fine di superamento del termine anche in assenza di un accertamento giudiziario della falsità, purché questa sia accertata inequivocabilmente dall'Amministrazione con i propri mezzi.
La ratio dell'illustrato comma 2 bis, infatti, risiede nell'esigenza che il dies a quo di decorrenza del termine per l'esercizio dell'autotutela debba essere individuato nel
"momento della scoperta, da parte dell'amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell'atto di ritiro" (cfr. Adunanza plenaria n. 8 del 17 ottobre 2017, riferita peraltro al concetto di termine "ragionevole", in quanto involgente una fattispecie concreta venuta in essere prima della c.d. riforma Madia).
La "scoperta" sopravvenuta all'adozione del provvedimento di primo grado deve tradursi in una impossibilità di conoscere fatti e circostanze rilevanti, imputabile al soggetto che ha beneficiato del rilascio del titolo edilizio, non potendo la negligenza dell'amministrazione procedente tradursi in un vantaggio per la stessa, che potrebbe continuamente differire il termine di decorrenza dell'esercizio del potere.
In sostanza, il differimento del termine iniziale per l'esercizio dell'autotutela deve essere determinato dall'impossibilità per l'amministrazione, a causa del N. 09493/2024 REG.RIC.
comportamento dell'istante, di svolgere un compiuto accertamento sulla spettanza del bene della vita nell'ambito della fase istruttoria del procedimento di primo grado (cfr.
Cons. Stato, sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1926).
5.2. Tali essendo i principi, il Collegio osserva che, sebbene non sia in contestazione la circostanza che il privato abbia omesso, nel compilare il modulo per il condono, di indicare la presenza del vincolo del Parco regionale metropolitano “Colline di
Napoli”, è anche vero che il provvedimento favorevole è stato rilasciato non sulla base della mera dichiarazione di parte, bensì all'esito di specifica istruttoria compiuta dagli uffici comunali.
Il che, di per sé, esclude la natura fortemente decettiva dell'omissione dichiarativa del vincolo da parte del privato, trattandosi di circostanza pubblica della quale l'amministrazione poteva e doveva agevolmente avvedersi.
Si legge, infatti, nella determinazione dirigenziale n. 28872 del 1° agosto 2011, che la domanda di condono edilizio presentata nel 1995 dal sig. TO NT è stata accolta visto «l'esito dell'istruttoria per la verifica di conformità delle autodichiarazioni ed autocertificazioni a quanto previsto dalle Delibere di G.M.
4981/2006 e successive, nella quale l'addetto ha dichiarato: "la regolarità formale e la completezza delle dichiarazioni prodotte nel modello parte generale ed in n. 1 schede per singolo abuso a quanto richiesto dalle delibere di G.M. 4981/2006 e successive" ed ha proposto: "di emanare il provvedimento di rilascio del condono edilizio richiesto"» e «Ritenuto di dovere aderire alle risultanze istruttorie».
L'amministrazione, dunque, che è a conoscenza della situazione urbanistica del territorio per il quale è chiamato a rilasciare i titoli edilizi, aveva autonomamente non solo la possibilità ma anche il dovere di conoscere tutti i fatti e le circostanze necessarie all'assunzione di una corretta decisione sull'istanza di parte volta a conseguimento del titolo abilitativo edilizio, anche in assenza di una compiuta segnalazione del vincolo da parte del privato. N. 09493/2024 REG.RIC.
Ciò tenuto conto, altresì, che, per quanto semplificata, la procedura di condono per cui
è causa non precludeva, come in effetti non ha precluso, all'amministrazione di svolgere la necessaria istruttoria: istruttoria durante la quale, tuttavia, gli uffici non si sono avveduti della presenza del vincolo.
Ciò comprova che, nel caso di specie, la “scoperta” della situazione reale dell'immobile (ossia la presenza del vincolo) sarebbe dovuta avvenire fin dall'epoca dell'esame dell'istanza di condono, sicché l'amministrazione non può, dopo undici anni, avvalersi della propria negligenza nello svolgimento dell'istruttoria, per ritirare un provvedimento attributivo di benefici, imputando al privato una omissione che, viceversa, deve imputare prevalentemente a sé.
La descritta situazione, pertanto, non legittima l'esercizio del potere di autotutela oltre il limite temporale di dodici mesi, applicabile ratione temporis, dal rilascio del provvedimento abilitativo.
Considerato che il legittimo esercizio del potere di autotutela è configurabile solo in presenza del concorso di tutti i presupposti declinati dall'art. 21 nonies della legge n.
241 del 1990, la mancanza del presupposto legittimante il superamento del termine di dodici mesi, rende di per sé illegittimo il provvedimento impugnato in primo grado.
Conclusivamente, per quanto precede, l'appello deve essere respinto e la sentenza impugnata deve essere confermata con diversa motivazione.
6. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, tenuto conto della giurisprudenza non univoca sul tema.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando la sentenza impugnata con diversa motivazione.
Compensa le spese del presente grado di giudizio. N. 09493/2024 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
RC LI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
RC Morgantini, Consigliere
AU AN, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AU AN RC LI
IL SEGRETARIO