Pubblicato il 13/03/2026

N. 02079/2026REG.PROV.COLL.

N. 07002/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7002 del 2025, proposto da -OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2D11FC3CD, rappresentata e difesa dagli avvocati Monica Bertolini e Paolo Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Vizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione IV) n. -OMISSIS-

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- s.r.l. e di -OMISSIS- s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il consigliere LI FR;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento di aggiudicazione, oggetto di comunicazione ex art. 90, comma 1, lett. b) del d. lgs. n. 36/2023 in data 29 novembre 2024 - -OMISSIS- 2400443, della gara a procedura aperta indetta dalla stazione appaltante -OMISSIS- s.r.l. per l’affidamento del servizio di nolo cassoni, prelievo, trasporto e smaltimento/recupero presso terzi di sabbie derivanti dagli impianti di trattamento acque reflue urbane – Lotto 1 – CIG B2D11FC3CD;

- dal provvedimento integrativo, comunicato con nota in data 2 dicembre 2024, prot. -OMISSIS- 2400443;

- dagli atti preordinati, conseguenti o comunque connessi della procedura, ivi compresi il bando e il disciplinare di gara, i verbali e la graduatoria finale.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per la Lombardia da -OMISSIS- s.r.l., seconda classificata in gara, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione degli artt. 70, c. 4, e 100, del d. lgs n. 36/2023, in relazione alla mancanza dei requisiti di capacità tecnica e professionale richiesti al concorrente, violazione del punto 9 e del punto 9.2, lett. h) del disciplinare di gara, violazione dell’art. 5.2 della “Scheda specifiche tecniche”;

b) violazione degli artt. 70, c. 4, e 100, del d. lgs n. 36/2023 in relazione agli artt. 94, 95, 96 comma 6 e 98 dello stesso d.lgs. n. 36/2023;

c) violazione dell’art. 96, comma 6 del d.lgs. n. 36/2023, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto assoluto di motivazione;

d) violazione sotto altro profilo dell’art. 96, comma 6 del d.lgs. n. 36/2023, violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto assoluto di motivazione.

3. Con il medesimo ricorso la -OMISSIS- s.r.l. ha anche agito per la declaratoria dell’obbligo della stazione appaltante di aggiudicare ad essa stessa il servizio e per la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto che nelle more del ricorso fosse stipulato, nonché, in subordine, per la condanna al risarcimento del danno.

4. Con la sentenza n. -OMISSIS- il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese.

5. La -OMISSIS- s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la predetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:

I - violazione degli artt. 70, c. 4, e 100, del d.lgs n. 36/2023, in relazione alla mancanza dei requisiti di capacità tecnica e professionale richiesti al concorrente. Violazione del punto 9 e del punto 9.2, lett. h) del disciplinare di gara. Violazione dell’art. 5.2 della “Scheda specifiche tecniche”;

II - violazione degli artt. 70, c. 4, e 100, del d.lgs n. 36/2023 in relazione agli artt. 94, 95, 96 comma 6 e 98 dello stesso d.lgs. n. 36/2023;

III - violazione dell’art. 96, comma 6 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto assoluto di motivazione.

IV - Violazione sotto altro profilo dell’art. 96, comma 6 del d. lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto assoluto di motivazione.

6. Si sono costituite in giudizio la stazione appaltante -OMISSIS- s.r.l. e l’aggiudicataria -OMISSIS-, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

7. Con memorie del 18 novembre 2025 e repliche del 21 novembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

8. All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Nella sentenza appellata il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso di -OMISSIS- s.r.l. avverso l’aggiudicazione del lotto 1 a -OMISSIS- s.r.l., ritenendo, in primo luogo, che il requisito del possesso di un automezzo attrezzato con gru di tipo ragno fosse previsto dall’art. 9.2 lett. h) del disciplinare come requisito di esecuzione del contratto e non di partecipazione alla procedura, potendo, in base al medesimo disciplinare, essere conseguito dalla concorrente aggiudicataria entro 20 giorni dalla comunicazione di affidamento. Il giudice di primo grado, nella decisione impugnata, ha, altresì, respinto le ulteriori tre censure formulate dalla ricorrente circa la mancata esclusione della aggiudicataria dalla gara per la pendenza a carico del legale rappresentante, del responsabile tecnico e della stessa società di un procedimento penale per il reato di cui all’art. 452- quaterdecies c.p. e circa il preteso difetto di istruttoria e motivazione del provvedimento di aggiudicazione sia sull’adeguatezza delle misure di self cleaning adottate dalla controinteressata, sia sulle carenze documentali relative alla posizione del legale rappresentante di -OMISSIS-, per il quale era stato prodotto solo il certificato del casellario giudiziale e non quello dei carichi pendenti.

10. Con il primo motivo l’odierna appellante ha lamentato l’erroneità dell’interpretazione del disciplinare seguita dal T.a.r. per la natura, in realtà, di requisito di partecipazione, previsto a pena di esclusione, del possesso dell’automezzo attrezzato con gru di tipo ragno che avrebbe dovuto condurre, appunto, all’esclusione dalla procedura della -OMISSIS- s.r.l. che ne era priva al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte.

11. Con il secondo motivo l’originaria ricorrente ha ribadito il fatto che il rinvio a giudizio del legale rappresentante, del responsabile tecnico e dell’aggiudicataria medesima per il reato di 452- quaterdecies c.p. avrebbe dovuto condurre anch’esso all’esclusione della -OMISSIS- dalla gara, costituendo comunque una grave infrazione degli obblighi ambientali ai sensi dell’art. 95 comma 1 lett. e) e dell’art. 98 comma 3 lett. g) del d.lgs. n. 36/2023.

12. Con il terzo ed il quarto motivo l’appellante ha, infine, sostenuto che il T.a.r. avesse errato anche nel non rilevare le gravi carenze inficianti, a livello di istruttoria e di motivazione, l’operato dell’Amministrazione, che non aveva dato conto di aver specificamente valutato l’adeguatezza delle misure di self cleaning della aggiudicataria, ammettendola alla gara tout court, nonostante la pendenza del procedimento penale per il reato di 452- quaterdecies c.p., e, dinanzi alla mancata produzione del certificato carichi pendenti del legale rappresentante di -OMISSIS-, non aveva approfondito la posizione di quest’ultimo, venendo meno a precisi obblighi di verifica.

13. Tali doglianze non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

14. Con il primo motivo l’appellante ha sostenuto, come anticipato, che il possesso di un automezzo con gru di tipo ragno rappresentasse un requisito di partecipazione e non di esecuzione del contratto. La distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione fa capo alla previsione di cui all'art. 113, d.lgs. n. 36 del 2023 che - nel dare recepimento alla normativa eurounitaria e, segnatamente, alla previsione di cui all'art. 70 della direttiva 2014/24 e all'art. 87 della direttiva 2014/25 - facoltizza le stazioni appaltanti a richiedere agli operatori concorrenti, in aggiunta al possesso dei "requisiti" e delle "capacità" oggetto di valutazione selettiva di cui all'art. 100, ulteriori "requisiti particolari per l'esecuzione del contratto, purché siano compatibili con il diritto europeo e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, innovazione e siano precisati nel bando di gara". Non essendo in discussione che il possesso dei requisiti di partecipazione sia richiesto al concorrente sin dal momento della presentazione dell'offerta, si deve sottolineare che i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto (cfr. ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 21 marzo 2024, n. 2787).

15. L'orientamento giurisprudenziale prevalente ha precisato che la regolazione dei requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis e sul punto è intervenuta anche la Corte di giustizia UE (sez. I, 8 luglio 2021, n. 428) che ha chiarito come l'attrazione di una specifica capacità prestazionale nell'alveo dei requisiti di partecipazione, sebbene inerente stricto sensu alle concrete modalità di svolgimento della futura attività contrattuale, dunque dell'offerta, ben può essere giustificata dal rafforzamento dell'esigenza per la stazione appaltante di assicurarsi, a monte, che coloro che partecipano alla gara dimostrino di poter essere nelle condizioni di svolgere determinate prestazioni richiedenti caratteristiche operative peculiari. Tale esigenza è tuttavia controbilanciata dal principio secondo cui il fatto di obbligare gli offerenti a soddisfare tutte le condizioni di esecuzione dell'appalto sin dalla presentazione della loro offerta costituisce un requisito eccessivo che, di conseguenza, rischia di dissuadere tali operatori dal partecipare alle procedure di aggiudicazione degli appalti e, in tal modo, viola i principi di proporzionalità e di trasparenza. In tal senso la giurisprudenza, consapevole che la questione in esame si presti a interpretazioni oscillanti, in quanto non ancorate a parametri oggettivi, si è dimostrata, nondimeno, propensa a valorizzarla in una più comprensiva prospettiva proconcorrenziale, legittimando la prospettica disponibilità in executivis di requisiti di troppo onerosa (e, come tale, sproporzionata ed eccessivamente restrittiva) acquisizione preventiva (Cons. Stato, Sez. V, 16 agosto 2022, n. 7137; id. 17 dicembre 2020, n. 8101; id., 9 febbraio 2021, n. 1214).

16. Sulla scorta di tali coordinate, è evidente che, per comprendere la natura e la portata dei requisiti di esecuzione nella procedura in esame, occorre analizzare il contenuto della lex specialis , rispetto alla quale vanno applicate le norme in materia di contratti e, anzitutto, il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 c.c., il che esclude che esse possano essere assoggettate a un procedimento ermeneutico in funzione integrativa, diretto ad evidenziare nelle stesse pretesi significati impliciti o inespressi, imponendo che la loro interpretazione si fondi sul significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione, e che, laddove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, debba prescegliersi, in forza del principio di favor partecipationis, il significato più favorevole al concorrente ( ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022, n. 1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; Sez III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322).

17. Dunque, il disciplinare della procedura in esame, prevedendo tra i “requisiti di capacità tecnica e professionale”, all’art. 9.2 lett. h), che ogni concorrente avrebbe dovuto avere “il possesso delle seguenti attrezzature (tra cui l’automezzo con gru di tipo ragno) o impegnarsi a dotarsene entro 20 giorni naturali e consecutivi decorrenti dalla data di comunicazione dell’affidamento” fa chiaramente riferimento ad un requisito di esecuzione del contratto e non ad un requisito di partecipazione, che i concorrenti avrebbero dovuto possedere alla scadenza del termine di presentazione delle offerte.

18. La suddetta interpretazione, oltre a far leva sul dettato letterale del disciplinare di gara, che assegna, appunto, all’operatore economico un termine, decorrente dalla comunicazione di aggiudicazione, per dotarsi di quanto richiesto, trova conferma anche nell’art. 5.2 della “Scheda di specifiche tecniche” che precisa il dovere dell’appaltatore di garantire la disponibilità delle attrezzature “per l’effettuazione del servizio” ed appare anche la più coerente con i principi di favor partecipationis , affidamento, trasparenza e proporzionalità che, dovendo improntare di sé l’intera procedura, possono soccorrere quali criteri ermeneutici per risolvere eventuali incertezze interpretative della lex specialis.

19. Alla luce di tali argomentazioni, il primo motivo deve essere, perciò, come anticipato, integralmente respinto, per tutti i profili di asserita illegittimità dell’aggiudicazione prospettati dalla società appellante con riguardo alla pretesa mancanza in capo alla controinteressata di un requisito di partecipazione, che avrebbe dovuto condurre la stazione appaltante ad escluderla dalla procedura di gara.

20. Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto l’illegittimità dell’aggiudicazione per la sussistenza in capo all’aggiudicataria -OMISSIS- di un’altra causa di esclusione, prevista dagli artt. 95 e 98 del d.lgs. n. 36/2023 e non sufficientemente valorizzata dall’Amministrazione. Anche tale doglianza non può essere condivisa, non potendo condurre alla esclusione della controinteressata dalla procedura. Il rinvio a giudizio del legale rappresentante, del responsabile tecnico e della medesima società per il reato di cui all’art. 452- quaterdecies c.p., (nella forma dell’esercizio dell’attività di intermediazione di rifiuti per quantitativi superiori a quelli autorizzati per la classe di appartenenza nella categoria 8 dell’ANGA al tempo detenuta) non risulta, infatti, integrare alcuna causa di esclusione né automatica, né tantomeno non automatica poiché la mera pendenza di un procedimento penale non costituisce una condotta “debitamente accertata” (essendo, per di più, relativa a fatti collocati al di fuori del periodo di rilevanza del triennio) né può essere considerata da sola sicuramente indicativa di un grave illecito ambientale, tale da imporre l’esclusione della concorrente, ove la società interessata provi di aver adottato idonee misure di self cleaning .

21. Sul punto deve aggiungersi la specifica circostanza della avvenuta acquisizione, in data 4 aprile 2023, da parte di -OMISSIS- dell’iscrizione all’ANGA per la categoria 8 classe A, la più elevata, che non prevede più limiti quantitativi, così da eliminare all’origine il rischio di un nuovo superamento delle soglie consentite e qualsiasi possibilità di reiterazione delle condotte contestate.

22. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono le doglianze sviluppate dall’appellante al terzo motivo, proprio in rapporto al difetto di istruttoria e di motivazione che avrebbero inficiato la valutazione della stazione appaltante delle misure di carattere organizzativo e gestionale assunte dall’aggiudicataria per prevenire il compimento di condotte illecite. Come già correttamente sottolineato dal T.a.r. nella pronuncia impugnata e più volte ribadito, del resto, anche dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, “la stazione appaltante, che non ritenga la pregressa vicenda professionale dichiarata dal concorrente incisiva della sua moralità professionale, non è tenuta a esplicitare in maniera analitica le ragioni di siffatto convincimento, potendo la motivazione risultare anche implicita o per facta concludentia , ossia con l’ammissione alla gara dell’impresa (…); in sintesi, la stazione appaltante deve motivare puntualmente le esclusioni, e non anche le ammissioni, se su di esse non vi è, in gara, contestazione...” (Cons. Stato, Sez. V, n. 3191/2025).

23. Infondate si rivelano, altresì, le censure formulate all’ultimo motivo, ancora in relazione a carenze istruttorie e motivazionali della determinazione di aggiudicazione nell’adozione della quale l’Amministrazione non si sarebbe avveduta della produzione da parte dell’aggiudicataria del certificato carichi pendenti solo per il responsabile tecnico e non per il legale rappresentante, non ritenendo di compiere neppure alcun approfondimento al riguardo.

24. Attraverso le sue dichiarazioni in sede di gara la -OMISSIS- ha, in verità, fornito alla stazione appaltante un quadro esaustivo non solo delle misure adottate ai sensi dell’art. 96 comma 6 del d.lgs. n. 36/2023, come già illustrato, ma anche di tutti i dati e le circostanze inerenti la situazione del suo legale rappresentante e del responsabile tecnico, producendo per il primo, oltre alla comunicazione del rinvio a giudizio per il reato di cui all’art. 452- quaterdecies c.p., unica sua pendenza, il certificato del casellario giudiziario, e per il secondo il certificato dei carichi pendenti e quello del casellario, senza omettere alcun elemento rilevante al riguardo.

25. Alla luce delle argomentazioni che precedono, l’appello deve, perciò, essere respinto, per l’infondatezza di tutte le doglianze di illegittimità dell’aggiudicazione formulate in primo grado e riproposte dinanzi a questo Consiglio di Stato, così come delle conseguenti domande di declaratoria dell’inefficacia del contratto e di condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

26. Le spese del presente grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna -OMISSIS- s.r.l. alla rifusione, in favore di -OMISSIS- s.r.l. e della -OMISSIS- s.r.l. delle spese del presente grado di appello, liquidate in € 4.000,00 per ciascuno, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone coinvolte nel procedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

LI FR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI FR	IN NE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.