Pubblicato il 27/02/2026

N. 01563/2026REG.PROV.COLL.

N. 05808/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5808 del 2024, proposto da
IS Di ZO, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Volla, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 431 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Volla;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. ZI IS e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone l’appellante di aver presentato al Comune di Volla, in data 4 dicembre 2021, un’istanza volta al conseguimento del permesso di costruire relativo ai lavori di demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico - ai sensi dell’art. 5, legge Regione Campania n. 1 del 5 gennaio 2011-, interessanti un immobile di sua proprietà, sito nel medesimo comune alla via Monteoliveto n. 80.

Espone, altresì, di aver successivamente comunicato, in data 11 aprile 2022, l'avvenuto perfezionamento del titolo abilitativo per silenzio-assenso, ai sensi dell'art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, a seguito del decorso del termine di novanta giorni dalla presentazione della predetta istanza senza che l’amministrazione comunale si fosse pronunciata in senso ostativo.

3. A seguito di intervenute esigenze progettuali riguardanti la ridistribuzione della volumetria assentita, l’appellante presentava una S.C.I.A. (prot. n. 18205, n. 101/2022) in variante al predetto permesso di costruire. Con comunicazione del 18 luglio 2022, il Responsabile dell’U.T.C. del Comune di Volla rappresentava l’impossibilità di accogliere l’istanza, determinando la rinuncia della stessa titolare alla variante proposta e la conseguente richiesta di archiviazione del relativo procedimento. In data 30 luglio 2022, la ricorrente in primo grado presentava una nuova S.C.I.A. in variante (prot. n. 22337, n. 139/2022), concernente un progetto privo delle criticità rilevate in precedenza dall’U.T.C.

4. Con nota del 4 agosto 2022, il Comune comunicava la necessità di procedere all’archiviazione anche del procedimento relativo all’istanza di permesso di costruire prot. n. 3443 del 4 dicembre 2021, in considerazione dell’archiviazione della pratica di variante proposta con S.C.I.A. prot. n. 18205, n. 101 del 2022.

Seguiva, in data 11 agosto 2022, ulteriore comunicazione con la quale il Comune, con riferimento alla pratica S.C.I.A. n. 139 del 2022, prot. n. 22337, rappresentava l’impossibilità di procedere all’esame della stessa allo stato degli atti, atteso che per l’immobile interessato risultava avviata una specifica procedura amministrativa, già sfociata nell’interruzione e/o nell’archiviazione di precedenti procedimenti. Nella medesima nota veniva altresì evidenziato che l’Ufficio del Genio Civile di Napoli aveva comunicato la sussistenza di motivi ostativi al rilascio della prescritta autorizzazione sismica per l’intervento in oggetto. Alla luce di tali circostanze, nonché della localizzazione dell’immobile in zona di rispetto cimiteriale, l’Amministrazione disponeva la sospensione dell’intera procedura, riservandosi di svolgere i necessari approfondimenti finalizzati all’adozione dei conseguenti atti amministrativi.

5. Con ulteriore nota del 12 agosto 2022, il Comune ribadiva la sospensione del procedimento, precisando che l’immobile ricade in zona di rispetto cimiteriale ed è pertanto soggetto ad approfondita valutazione da parte dell’ufficio competente, rilevando altresì che i lavori risultavano avviati in assenza della preventiva acquisizione della prescritta autorizzazione sismica.

6. IS Di ZO ha, quindi, impugnato i predetti provvedimenti innanzi al T.a.r. per la Campania, contestandone la legittimità e chiedendone l’annullamento.

7. Con ricorso per motivi aggiunti, l’odierna appellante ha poi impugnato l’intervenuta nota prot. n. 27831 del 30 settembre 2022, a mezzo della quale il Comune di Volla forniva comunicazione di avvio del procedimento volto all’annullamento d’ufficio della pratica edilizia n. 54/201, della S.C.I.A. n. 101/2022 e della S.C.I.A. n. 139/2022, con contestuale disposizione di immediata sospensione dei lavori.

8. Il T.a.r., con sentenza n. 431 del 2024, respingeva i ricorsi.

9. IS Di ZO ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. ERROR IN IUDICANDO.

La motivazione posta a base della sentenza impugnata è manifestamente errata in quanto, preliminarmente, il giudice di primo grado non ha tenuto conto né della preesistenza dell’immobile rispetto al successivo ampliamento del cimitero, né tanto meno del titolo edilizio formatosi per silentium .

II – SEGUE .

La sentenza è errata perché gli interventi sono stati richiesti al solo fine di efficientare l’immobile preesistente, realizzato in virtù di permesso a costruire n. 1841/2017, da un punto di vista energetico ed anche ai fini di un adeguamento statico e sismico dell’immobile in parola, peraltro sottoposto al livello stradale.

III – SEGUE .

La sentenza è illegittima anche in relazione alla reiezione del ricorso per motivi aggiunti, perché l’Ente ha sospeso il procedimento in esame senza alcuna predeterminazione del termine, lasciando così la ricorrente nell’incertezza assoluta in ordine non solo all’ an , ma anche al quando del provvedimento finale.

Il Comune di Volla si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

10. Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Tanto premesso in punto di fatto, l’appello è infondato per le ragioni di seguito specificati.

12. Il T.a.r. ha respinto i ricorsi, in quanto ha escluso che l'istanza volta al rilascio del permesso di costruire presentata dall’odierna appellante, ai sensi del cd. legge "Piano Casa", potesse condurre alla formazione di un titolo per silenzio-assenso. Secondo il primo giudice, le istanze di permesso di costruire presentate ai sensi della legge sul “Piano Casa” non sono riconducibili al paradigma legale dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. 380 del 2001, configurando piuttosto una fattispecie di silenzio-inadempimento, in caso di mancata risposta dell’amministrazione interessata. Di conseguenza, il titolo edilizio non poteva ritenersi perfezionato per silenzio assenso e il Comune non avrebbe consumato il proprio potere di provvedere sull'istanza, con la conseguente legittimità degli atti di archiviazione e di sospensione.

13. In secondo luogo, il T.a.r. ha rilevato l’insuperabile ostacolo costituito dal vincolo cimiteriale, evidenziando che la l.r. n. 19 del 2009, all’art. 3, comma 1, lett. d), esclude espressamente la propria applicabilità agli edifici situati in zone soggette a vincoli di inedificabilità assoluta imposti da norme o piani statali o regionali. Il giudice di primo grado ha, poi, rilevato che - secondo la relazione tecnica depositata dal Comune in esecuzione dell’ordinanza del medesimo T.a.r. n. 1700 del 27 settembre 2022 - l’immobile si colloca a una distanza dal cimitero compresa tra i 160 e i 167 metri, ricadendo dunque appieno nella fascia di 200 metri prescritta dall'art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934, così come modificato dall’art. 28 della legge 1 agosto 2002, n. 166. Tale vincolo è stato qualificato come di inedificabilità assoluta, prevalente sulle previsioni degli strumenti urbanistici locali e non derogabile per interessi edificatori dei privati. In aggiunta la tesi della ricorrente sul calcolo della fascia di rispetto a partire dal centro del cimitero è infondata, poiché la normativa vigente impone che la distanza di 200 metri sia misurata dal perimetro del cimitero stesso.

14. Infine, il primo giudice ha rigettato il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo inammissibile l'impugnazione della comunicazione di avvio del procedimento per difetto di efficacia lesiva e dichiarando infondata la censura sulla sospensione dell’efficacia della S.C.I.A. n. 139 del 2022, per le motivazioni già sviluppate con riferimento all’infondatezza delle censure promosse con il ricorso introduttivo.

15. Parte appellante ha, tuttavia, contestato la sentenza, evidenziando che il silenzio assenso è un principio generale posto a presidio della celerità dell’azione amministrativa, nonché della semplificazione e della certezza dei rapporti con i cittadini, principio che in ultima analisi risponde a quello di buon andamento previsto dall’art. 97 della Costituzione e sarebbe, quindi, applicabile anche alle istanze di permesso di costruire presentate ai sensi della Legge “Piano casa”.

La giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione, ha già escluso l’applicabilità del silenzio assenso alla materia dei condoni (si veda ad es. Cons. Stato, sez. VI, n. 11034 del 2022, punto 5.4, e n. 5606 del 2024) e quella delle leggi regionali sul piano casa, trattandosi di discipline derogatorie che richiedono una complessa ed attenta istruttoria per verificare i presupposti normativi di applicabilità della deroga e, non di rado, anche complesse valutazioni tecnico discrezionali, incompatibili con la natura del dispositivo di semplificazione, applicabile solo a fattispecie in cui non sono necessari accertamenti complessi e non vi è spendita di discrezionalità, risolvendosi il titolo autorizzatorio in una verifica di mera conformità dell’oggetto dell’istanza a parametri rigidamente fissati dalla legge, dai regolamenti edilizi o dalle NTA degli atti di pianificazione urbanistica (cfr. in termini, tra le più recenti, Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2022, n. 1759 e 19 ottobre 2021, n. 7012).

Non rileva, inoltre, la circostanza che la sentenza gravata non terrebbe conto che l’immobile in questione sia stato regolarmente edificato giusto permesso a costruire n. 1841/2017 e che l’istanza di rilascio di permesso di costruire per demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico sia chiesta per adeguamento statico, igienico funzionale ed efficientamento, in quanto, in ogni caso, il silenzio assenso non si può formare in relazione alle istanze di permesso di costruire, anche relative a interventi di demolizione e ricostruzione, presentati ai sensi della legge sul piano Casa, indipendentemente dalle finalità per le quali le stesse sono state presentate.

Ne consegue che il primo motivo di appello è infondato, in quanto il silenzio assenso nel caso di specie non si è formato.

16. Ne consegue che anche il secondo motivo di appello è infondato, in quanto parte appellante ha impugnato i provvedimenti del Comune di Volla con i quali è stata archiviata la citata pratica edilizia nr 54, presentata il 4/12/2021 (volta al rilascio di un permesso di costruire per l’esecuzione di un intervento di demolizione e ricostruzione con ampliamento ai sensi dell’art. 5 L.R. 19/2009 del fabbricato di sua proprietà) e sospesi gli effetti della S.C.I.A. in variante n. 139, presentata il 30/07/2022, ritenendo erroneamente che il procedimento di rilascio del permesso di costruire fosse già concluso per essersi il titolo edilizio formato per silentium.

Non essendosi, comunque, formato il silenzio assenso sull’istanza di rilascio di permesso di costruire, come evidenziato al punto precedente, comunque, il secondo motivo di appello è infondato.

17. Infondato è anche il terzo motivo di appello con cui parte appellante contesta la sentenza gravata relativamente al ricorso proposto per motivi aggiunti, perché:” ... la nota impugnata presenta duplice natura endoprocedimentale quanto alla comunicazione di avvio del procedimento di annullamento di ufficio e provvedimentale quanto alla sospensione cautelare dei lavori. Nella parte in cui si chiede l’annullamento della comunicazione di avvio del procedimento il ricorso è inammissibile, per difetto di interesse, non essendo l’atto impugnato, in parte qua, dotato di autonoma efficacia lesiva …”.

Secondo parte appellante la sospensione sine die del procedimento sarebbe illegittima perché causerebbe un’incertezza generale sul procedimento.

Anche tale motivo di appello è infondato.

Il provvedimento impugnato dell’11 agosto 2022 è, in realtà, un provvedimento di inibizione dal proseguimento dei lavori oggetto di Scia, in quanto il silenzio assenso sulla richiesta di rilascio di permesso di costruire non si è formato e perché l’immobile ricade in zona di rispetto cimiteriale.

Il Comune, quindi, anche se ha usato una formula letterale non precisa, ha chiaramente evidenziato e palesato a parte appellante l’impossibilità di proseguire nei lavori, senza che si sia creata alcuna incertezza in proposito.

Riguardo, peraltro, alla circostanza che l’immobile ricade in zona di rispetto cimiteriale (come è emerso dalla relazione depositata dal Comune in esecuzione dell’ordinanza del T.a.r. n. 1700 del 27 settembre 2022), circostanza, peraltro, non più messa in discussione con l’atto di appello, evidenzia il Collegio che, comunque, nelle aree sottoposte a vincolo di inedificabilità assoluta, qual è quella in

questione, la l.r. n. 19/2009 non può trovare applicazione, come si desume dall’art. 3, comma 1, lett. d), che esclude dal proprio ambito di applicazione gli edifici “ collocati nelle aree di inedificabilità assoluta imposta con norme o piani statali o regionali ” e, dunque, anche quelli collocati nelle fasce di rispetto cimiteriali. L’art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934 prevede, infatti, il divieto di costruire nuovi edifici o di ampliare quelli preesistenti entro il raggio di 200 metri intorno ai cimiteri, a tutela sia di esigenze sanitarie, ma anche della sacralità del luogo, ponendo nell'area interessata un vincolo di inedificabilità assoluta, tale da imporsi anche su contrastanti previsioni del piano regolatore generale, non consentendo, pertanto, di allocare all'interno della fascia di rispetto, né edifici destinati alla residenza, né altre opere non precarie comunque incompatibili con i molteplici interessi sopra menzionati che tale fascia intende tutelare. Conseguenza dell'inedificabilità assoluta all'interno della fascia di rispetto dei cimiteri è che non è consentito il rilascio della sanatoria", cfr., Cons. Stato, Sez. VI, 04/03/2019, n. 1479).

Non consente di giungere ad una diversa conclusione la circostanza che le opere sono state realizzate perché “indispensabili per una fruibilità dell’immobile in parola”, né rileva la circostanza che relativamente ad un immobile adibito a civile abitazione e situato all’interno della fascia di rispetto cimiteriale e precisamente a mt 150, rispetto ai mt 170 della ricorrente, il Comune ha rilasciato il permesso a costruire n. 5/2023, regolarmente pubblicato all’Albo Pretorio, proprio in virtù e per effetto dell’art. 4 della legge regionale del Piano Casa della Regione Campania; così come per altro immobile, adibito sempre a civile abitazione e distante appena 50 mt dal cimitero, ha rilasciato il permesso a costruire in sanatoria n. 2072/2023.

L’emanazione di tali provvedimenti da parte del Comune non consentono, comunque, di ritenere illegittimi i provvedimenti impugnati in questa sede, perché l’eventuale errore commesso dal Comune in precedenza nell’emanazione dei predetti provvedimenti, se dimostrato, non legittima né giustifica altri errori successivi o rende illegittimi provvedimenti, invece, conformi a legge.

L’appello è, pertanto, infondato.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IG ON, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

ZI IS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI IS	IG ON

IL SEGRETARIO