Pubblicato il 22/12/2025

N. 10172/2025REG.PROV.COLL.

N. 01588/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1588 del 2025, proposto da EU Impianti S.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Ida Maria Dentamaro, Giovanni Di Cagno e Saverio Nitti, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio legale Satta Romano & Associati in Roma, via Arenula, n. 29;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III-ter, 10 dicembre 2024, n. 22254/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici–GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il consigliere SS IC CO e uditi per le parti gli avvocati Anna Romano e Giancarlo Marzo, per delega dell’avvocato Giovanni Di Cagno;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. EU Impianti s.r.l. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento prot. n. GSE/P20190066892 del 9 ottobre 2019 avente a oggetto la decadenza dalle tariffe incentivanti di cui al d.m. 28 luglio 2005 in relazione all’impianto fotovoltaico n. 2813.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dal ricorso introduttivo e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

- EU Impianti s.r.l. è titolare di n. 15 impianti fotovoltaici situati nel comune di

Santeramo in Colle, tra cui l’impianto per cui è causa;

- per tale impianto, avente potenza pari a 49,98 kW, la Euro Ecologia s.r.l., all’epoca proprietaria, ha chiesto, in data 3 ottobre 2005, l’ammissione alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 28 luglio 2005 (c.d. primo conto energia);

- successivamente la società comunicava la collocazione dell’impianto sull’attuale particella 1596 del foglio 84, originatasi dal frazionamento di particelle preesistenti, e l’entrata in esercizio dello stesso a far data dal 22 ottobre 2008;

- in data 20 novembre 2008 veniva chiesta al GSE l’autorizzazione al trasferimento dell’impianto alla EU Impianti s.r.l.;

- con nota del 2 marzo 2009, il GSE ha ammesso l’impianto all’incentivazione, riconoscendo la tariffa di 0,46 euro/kWh e sottoscrivendo la relativa convenzione;

- con nota del 15 maggio 2017 il gestore ha avviato il procedimento di decadenza rilevando che, nell’ambito dei controlli attivati ai sensi dell’art. 42 del d.lgs 28/2011 e del d.m. 31.1.2014, è emerso che sono state presentate richieste di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del decreto, oltreché per l’impianto in oggetto, anche per altri 4 impianti fotovoltaici, di potenza prossima ai 50 kW, istallati presso il medesimo sito (particelle contigue, poi frazionate).

Il gestore contestava alla società: i) la sostanziale elusione della normativa e, in particolare, della Delibera AEEG 188/05, nella parte in cui questa prevede che il soggetto responsabile è tenuto a dichiarare “ di non aver presentato entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1 del D.M. 28 luglio 2005, altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate ”; ii) la riconducibilità ad un’unica proprietà e l’installazione su particelle contigue derivanti, a loro volta, dal frazionamento di particelle contigue, quale indice di un artato frazionamento della potenza degli impianti, tutti inferiori ai 50 kW, finalizzato ad eludere l’obbligo di presentazione della cauzione definitiva nella misura di 1.500 euro per ogni kW stabilito per gli impianti di potenza compresa tra 50 kW e 1.000 kW; iii) il trasferimento della titolarità di alcuni impianti oggetto dell’artato frazionamento, in data 12 e 20 novembre 2008, in favore di EU Impianti;

-con provvedimento del 9 ottobre 2019 il GSE ha disposto la decadenza dall’ammissione alle tariffe incentivanti, ravvisando una fattispecie di artato frazionamento di più impianti contigui e riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale.

3. EU Impianti ha impugnato il sopra indicato provvedimento con ricorso al T.a.r. per il Lazio, il quale, con la sentenza in epigrafe indicata, lo respingeva, rilevando, in estrema sintesi, la sussistenza del contestato artato frazionamento di un unico impianto, riconducibile ad un’unica iniziativa imprenditoriale, e la conseguente mancata costituzione della cauzione prevista a pena di inammissibilità dalla disciplina di settore.

4. Avverso tale pronuncia la società ha interposto appello, articolando i seguenti motivi:

I. “ Error in iudicando. Sull’erronea qualificazione del procedimento avviato e concluso dal GSE. Sull’esistenza di una palese violazione ed omessa applicazione degli artt. 1, 2 e 21 nonies della legge n. 241/1990 e del D.M. n. 73297 del 31.1.2014. Sull’omessa o insufficiente considerazione, comunque sul travisamento, della situazione di fatto. Sull’erronea applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e della normativa comunitaria. Sulla fondatezza del primo motivo di ricorso in prime cure ”.

Il T.a.r. avrebbe erroneamente qualificato il provvedimento impugnato come espressione del potere di decadenza e non di autotutela, atteso che tutte le verifiche, gli accertamenti e i controlli sull’impianto e sulle dichiarazioni accompagnatorie erano stati già eseguiti dal GSE, il quale con il provvedimento di decadenza ha proceduto esclusivamente a un riesame di autorizzazioni già rese. Parimenti errato sarebbe il capo della sentenza che ha respinto il motivo di ricorso relativo all’avvenuto superamento del termine perentorio di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica.

II. “ Error in iudicando. Sulla ritenuta erronea sussistenza di un artato frazionamento. Sulla violazione dei principi in tema di successione delle leggi nel tempo e del principio tempus regit actum. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il divieto di artato frazionamento costituisca declinazione del generale divieto di abuso del diritto quale principio generale dell’ordinamento. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto rilevante la delibera AEEG n.188/2005. Sull’erroneità delle ragioni per cui sono stati rigettati il secondo e il terzo motivo di ricorso ”.

Il T.a.r. sarebbe incorso in errore nel respingere il secondo motivo di ricorso, relativo all’insussistenza delle paventate “violazioni rilevanti” di cui all’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014, poste a fondamento del provvedimento di decadenza impugnata. Ciò in quanto EU ha semplicemente acquisito la titolarità di impianti già realizzati da altri soggetti in siti distinti, insistenti su differenti particelle catastali e ciascuno con un proprio punto di connessione alla rete elettrica in bassa tensione.

Parimenti erroneo sarebbe il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso relativo all’assenza di una violazione rilevante nonché di una falsa dichiarazione idonea a comportare la decadenza del diritto agli incentivi. Il T.a.r. avrebbe erroneamente fatto applicazione della disciplina sopravvenuta di cui all’art. 12, comma 5, del d.m. 5 maggio 2011 che ha introdotto, per la prima volta, il divieto di frazionamento di più impianti.

5. Il GSE si è costituito in giudizio e, con successiva memoria, ha controdedotto alle avverse difese, chiedendone la reiezione.

6. L’appellante ha depositato memoria di replica, ribadendo le proprie tesi e insistendo per l’accoglimento.

7. All’udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Giova premette che con le sentenze n. 3816, 3974, 3975, 3976, 3977, 3979, 4626,5111, 5112, 5113, 5114, 5115, 5116 del 2025 questa sezione ha esaminato e respinto censure di tenore identico a quelle formulate dall’appellante, proposte da Gold Energy s.r.l - società collegata ad EU Impianti s.r.l. e cessionaria di alcuni impianti originariamente nella titolarità di quest’ultima - confermando la legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE.

Sulla base dei sopra richiamati precedenti, che peraltro si inseriscono nel solco della costante giurisprudenza amministrativa (Ad. Plen. 18/2020, Cons. Stato, sez.

II, n. 688/2024; n. 1646/2025, n. 1025/2025, n. 947/2025, n. 226/2025, n.10388/2024), va, in primo luogo, respinto il primo motivo di appello.

10. La decadenza non è riconducibile al paradigma dell’autotutela poiché la verifica prevista dall’art. 42, comma 1, d.lgs 28/2011 ha un oggetto diverso e più ampio rispetto all’istruttoria da cui discende il provvedimento di ammissione al beneficio: quest’ultima consiste principalmente in un’attività di riscontro della completezza della domanda e di controllo documentale della sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi, così come dichiarati e allegati dall’istante, mentre la prima integra un’indagine complessa ed approfondita- di natura marcatamente ispettiva piuttosto che meramente istruttoria- che procede mediante verifiche in loco, analisi congiunta dei documenti acquisiti anche nell’ambito di procedimenti diversi ed acquisizione, ove necessario, di ulteriori documenti ed informazioni presso enti ed amministrazioni.

11. All’esito dell’attività di verifica il GSE ha accertato che: a) EU è titolare, oltre che dell’impianto per cui è causa, anche di altri quattro impianti contigui, tutti di potenza prossima a 50 kW, installati presso il medesimo sito (particelle contigue, poi frazionate); b) il trasferimento degli impianti nella titolarità di EU (novembre 2008) è avvenuto a ridosso dell’entrata in esercizio degli impianti medesimi e in data antecedente sia all’entrata in esercizio, sia alla comunicazione di entrata in esercizio, costituente il completamento dell’iter della richiesta di incentivazione

12. Sulla base di tali elementi, il GSE ha ravvisato una fattispecie di artato frazionamento di un unico impianto di potenza cumulata, posta in essere al fine di eludere la disciplina di settore che impone la prestazione di una fideiussione bancaria per gli impianti di potenza superiore a 50kW, oltre che per conseguire la tariffa più vantaggiosa prevista per gli impianti di taglia più piccola

13. Ha, quindi, accertato la sussistenza delle violazioni rilevanti previste alla lett. a) e j) dell’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014 (che qualificano come violazioni rilevanti, rispettivamente, la presentazione al GSE di documenti non veritieri e l’insussistenza dei requisiti per l’accesso agli incentivi).

14. Non si tratta, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, del mero riscontro della contemporanea pendenza di più istanze di incentivazione relative ad impianti contigui, ma di un’attività ben più complessa e articolata, consistente nell’analisi congiunta e contestuale di plurimi elementi soggettivi e oggettivi i quali, sebbene privi di rilievo ove singolarmente considerati, fanno emergere, nel loro insieme, l’artato frazionamento di un unico impianto di potenza maggiore.

15. In definitiva, non può condividersi l’assunto difensivo secondo cui il GSE avrebbe proceduto ad un mero riesame di elementi già valutati in sede di autorizzazione del singolo impianto poiché tale assunto si fonda sull’errato presupposto che l’artato frazionamento sia desumibile dall’esame della singola richiesta di incentivo, pretermettendo la complessità dell’indagine sottesa all’accertamento della fattispecie elusiva in quanto finalizzata all’aggiramento dei precetti di legge e all’abusiva strumentalizzazione di istituti giuridici.

16. Posto che il provvedimento in esame è espressione del potere di decadenza e non di autotutela, non sono suscettibili di positivo apprezzamento le doglianze relative all’inosservanza del termine ragionevole e all’omessa valutazione dell’affidamento del privato. Quest’ultimo non può, peraltro, vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione di vantaggi economici conseguiti mediante l’abuso del diritto all’incentivo (cfr., tra le tante, sez. II n.ri 2494, 2495, 2496 ,2497, 2499, 2500, 2501, 2743, 2744, 2745, 2746 e 2747 del 2022).

17. Sul punto, il collegio si limita a richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che, a partire dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020, ha costantemente escluso la riconducibilità della decadenza al potere di autotutela, anche a seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 - inapplicabile ratione temporis (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025 e n. 226/2025) - che ha equiparato la prima al secondo limitatamente ai presupposti di esercizio (Cons. Stato, sez. II, n. 688/2024; sul punto cfr. anche, tra le tante e fra le più recenti, della stessa sezione, n. 1646/2025, n. 1025/2025, n. 947/2025, n. 226/2025, n. 10388/2024 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

18. Quanto all’inosservanza del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, in disparte l’inconferenza del richiamo poiché il termine in questione attiene ai procedimenti di verifica in loco mediante sopralluogo, è dirimente osservare che la perentorietà del termine non è sancita né dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 né da altra disposizione di legge (cfr., sul punto, Cons. Stato, sez. II, n. 2832/2024).

19. Tanto basta per respingere la censura in esame, meramente riproduttiva di quella già proposta in primo grado.

20. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

21. Parimenti infondato è il secondo motivo di appello relativo all’insussistenza di una dichiarazione mendace e di una fattispecie di artato frazionamento, che sarebbe stata introdotta nell’ordinamento solo con il d.m. 5 maggio 2011.

22. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, è immanente nell’ordinamento giuridico generale il principio di divieto di abuso del diritto, la cui valenza espansiva nei diversi settori del diritto, sostanziale e processuale, non è revocabile in dubbio (cfr. per una recente applicazione in ambito processuale, Cass. sez. un. n. 7299 del 2025): il divieto di artato frazionamento costituisce una specifica declinazione di siffatto principio nel settore degli incentivi energetici, aventi la finalità precipua di sostenere le iniziative economiche volte alla produzione di energia da fonti rinnovabili.

23. La sua ratio è quella di impedire che il rispetto formale della legge si traduca nella sua violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti che formalmente appaiono distinti, ma che sostanzialmente costituiscono un unico impianto il quale, proprio perché unitario, avrebbe diritto ad un beneficio minore o sarebbe soggetto a condizioni meno favorevoli di ammissione.

24. Frazionare in maniera artificiosa un impianto ha una duplice ricaduta negativa:

a) realizza un risultato antitetico a quello previsto dalla disciplina di settore perché ammette ad un incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore, in contrasto con il criterio di proporzionalità inversa tra potenza dell’impianto e livello di incentivazione e in pregiudizio degli impianti più piccoli;

b) frustra i principi del risultato e della fiducia (codificati nel settore dei contratti pubblici dagli artt. 1 e 2 d.lgs. 36 del 2023, ma di indubbia portata espansiva: cfr. con riguardo ai regimi di incentivazione i precedenti di questa sezione nn. 3975, 3976, 3977, 3978, 3978, 3981, 7774 del 2025) a cui deve conformarsi ogni rapporto giuridico - di diritto pubblico o di diritto privato - tra operatore economico e amministrazione avente ad oggetto risorse pubbliche (per loro natura scarse e destinate al soddisfacimento dell’interesse generale).

25. Ne discende che non è ravvisabile alcuna applicazione retroattiva di una regola che sarebbe stata introdotta solo con d.m. 5 luglio 2011, il quale si è invece limitato a cristallizzare sul piano normativo - in chiave meramente ricognitiva - gli elementi costitutivi della fattispecie elusiva già presente nell’ordinamento (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. II, n. 226/2025, n. 1096/2025, n. 2743/2022 e n. 7402 del 2023 ove si precisa che “ la determinazione delle concrete fattispecie in cui ricorre l’ipotesi di violazione del divieto di frazionamento, che il d.m. 5 maggio 2011 ha individuato in aspetti ricognitivi di situazioni che denotano l’unicità dell’impianto, non esaurisce il potere di verifica in materia da parte del G.S.E., che ben può attingere ad altri elementi egualmente ritenuti indicativi, in maniera oggettiva, della sostanziale unitarietà del progetto imprenditoriale ” ).

26. A diverse conclusioni non conduce nemmeno il richiamo nell’atto di appello al punto 3.8 delle “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011”, che circoscrive l’applicabilità dell’art. 12, co. 5, del citato d.m. “a tutti gli impianti di cui ai Titoli II, III e IV del D.M. 5 maggio 2011 senza tener conto di eventuali impianti preesistenti incentivati ai sensi dei precedenti”.

27. Come chiarito da questa sezione, si tratta di una regola di natura schiettamente operativa, in conformità con la natura e la finalità del regolamento in cui è inserita, volta a chiarire che nei limiti del divieto di frazionamento di cui al d.m. 2011 non sono compresi gli impianti già esistenti e incentivati (Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2022, nn. 2743, 2744, 2745, 2746 e 2747).

28. Nel caso di specie il GSE ha analiticamente illustrato gli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie di artato frazionamento, relativi alla contiguità degli impianti, localizzati sul medesimo sito, all’avvenuto trasferimento in favore di EU nello stesso arco temporale e a ridosso della data di entrata in esercizio e della richiesta di incentivo.

29. Le circostanze di fatto sopra indicate non sono state smentite dalla ricorrente, la quale si limita a richiamare la mera contiguità degli impianti, l’autonomia dei punti di connessione (per l’irrilevanza dell’autonomia dei POD o punti di connessione, a fronte di plurimi indici di unicità sostanziale, cfr. sent. 6903/2023 cit., nello stesso senso, tra le tante, sez. II, 18.01.2023 n. 640; id. 12.04.2022, n. 2743) e l’autorizzazione da parte del GSE al trasferimento della titolarità del singolo impianto, secondo quella visione atomistica e frazionata già sopra disattesa.

30. Quanto ai provvedimenti del giudice penale citati dall’appellante e prodotti in primo grado (Cassazione penale sentenza n. 34511 del 2021, richiesta di archiviazione del P.M. e relativo decreto del GIP nel procedimento penale n. 7637/2022), essi, oltre a riferirsi a vicende diverse da quella per cui è causa, si limitano ad escludere la configurabilità, sul piano soggettivo e oggettivo del delitto di truffa aggravata in concorso. Le statuizioni ivi contenute non sono, quindi, suscettibili di applicazione in questa sede, ove si controverte della legittimità di provvedimenti amministrativi.

31. Da quanto appena osservato discende che:

a) non è veritiera la dichiarazione resa dall’appellante in qualità di cessionaria dell’impianto “di non aver presentato, entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1 del D.M. 28 luglio 2005, altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate” e di “non aver acquisito o di non aver chiesto di acquisire i diritti all’incentivazione da altri soggetti responsabili che siano stati ammessi ai benefici dell’incentivazione – ai sensi del D.M. 28 luglio 2005 e successive modiche e integrazioni – a seguito di domande di ammissione presentate nel medesimo trimestre e per impianti da costruire nel medesimo sito oggetto del presente trasferimento di titolarità”;

b) l’appellante aveva l’obbligo di prestare, a pena di inammissibilità della domanda, la cauzione definitiva ai sensi dell’art. 7, commi 9 e 10, d.m. 28 luglio 2005.

32. Merita, quindi, conferma quanto statuito dal giudice di primo grado in ordine alla sussistenza dell’artato frazionamento che rende di per sé legittimo il provvedimento di decadenza gravato.

33. Per tali ragioni anche il secondo motivo deve essere respinto, con conseguente reiezione integrale dell’appello.

34. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna EU Impianti s.r.l. alla rifusione, in favore del GSE, delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, da distrarsi a favore dei difensori antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE LE, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

SS IC CO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS IC CO	BE LE

IL SEGRETARIO