Pubblicato il 30/12/2025

N. 10428/2025REG.PROV.COLL.

N. 04676/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4676 del 2025, proposto da IO CI, rappresentato e difeso dall'avvocato Saverio Profeta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Polignano a Mare, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00395/2025, resa tra le parti, avente ad oggetto l’ottemperanza del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 10 marzo 2023, n. 474, nonché “ove occorra” del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 27 novembre 2023, n. 1361 e del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 29 aprile 2024, n. 534, nonché l’accertamento della nullità e l’annullamento del provvedimento prot. n. 40976/2024 del 19 novembre 2024 del Comune di Polignano a Mare, recante l’annullamento in autotutela del permesso di costruire formatosi per silenzio assenso sull’istanza del 27 ottobre 2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Polignano a Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 il Cons. RO RR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con istanza del 27 ottobre 2021, il sig. CI ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione di un immobile, con incremento volumetrico, ai sensi dell’art. 4 della legge regionale della Puglia n. 14 del 2009 (c.d. piano casa).

2. – Con provvedimento prot. n. 39532 del 4 agosto 2022, il Comune di Polignano a Mare ha opposto un diniego.

3. – Con sentenza del 10 marzo 2023, n. 474, passata in giudicato, il T.a.r. ha accolto il ricorso del sig. CI dichiarando l’intervenuta formazione del “silenzio assenso”, ai sensi dell’art. 20, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (di seguito, t.u. edilizia), sull’istanza del 27 ottobre 2021 e, per l’effetto, ha ritenuto inefficace, il diniego tardivo del Comune, in applicazione dell’art. 2, comma 8- bis , della legge n. 241 del 1990.

4. – Con istanza del 27 marzo 2023, il sig. CI ha quindi chiesto il rilascio del titolo in forma espressa, ai sensi dell’art. 20, comma 8, t.u. edilizia.

5. – Con provvedimento prot. n. 17070 del 18 maggio 2023, il Comune ha però annullato in autotutela il permesso di costruire tacito formatosi sull’istanza del 27 ottobre 2021.

6. – Con sentenza del 27 novembre 2023, n. 1361, passata in giudicato, il T.a.r. ha accolto il secondo ricorso del sig. CI ad ha annullato tale provvedimento di annullamento in autotutela sulla base del riscontrato vizio di difetto di motivazione, con riferimento alle ragioni di pubblico interesse idonee a giustificare la misura di secondo grado.

7. – Con provvedimento prot. n. 5766 del 16 febbraio 2024, il Comune ha poi dichiarato la decadenza dal permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine stabilito.

8. – Con sentenza del 29 aprile 2024, n. 534, passata in giudicato, il T.a.r. ha annullato anche tale provvedimento, per violazione delle garanzie partecipative, non essendo state considerate le ragioni del ricorrente in ordine alla necessità di ottenere il rilascio di un titolo espresso.

9. – Con successivo provvedimento n. 40976 del 19 novembre 2024, il Comune ha nuovamente annullato in autotutela il permesso di costruire, sulla base dei seguenti rilievi: a) violazione della disciplina urbanistica prevista dal piano regolatore generale (di seguito, PRG) nella zona di intervento, destinata a parcheggi, con conseguente impossibilità di ricorrere al c.d. piano casa; b) violazione delle distanze dai confini; c) mancata dimostrazione dello stato legittimo del preesistente edificio oggetto di demolizione e ricostruzione, con particolare riguardo alla chiusura abusiva di una veranda esistente, mediante tamponatura; d) incompletezza dell’istanza di permesso di costruire ai fini dell’ammissibilità dell’intervento ai sensi del c.d. piano casa, a seguito della pronuncia di incostituzionalità (Corte cost. 10 febbraio 2023, n. 17); e) sussistenza delle ragioni di interesse pubblico che impongono la rimozione del permesso di costruire, incentrate sulla necessità di non sottrarre standard al territorio, soprattutto in considerazione della peculiare destinazione “a parcheggi” e tenendo conto del mancato inizio dei lavori.

10. – Con il ricorso di primo grado, il sig. CI ha quindi agito per l’ottemperanza del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 10 marzo 2023, n. 474, nonché “ ove occorra ” del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 27 novembre 2023, n. 1361 e del giudicato di cui alla sentenza T.a.r. Puglia, sez. Bari, 29 aprile 2024, n. 534.

10.1. – Con ricorso per motivi aggiunti del 3 gennaio 2025, ha chiesto l’accertamento della nullità e l’annullamento del provvedimento prot. n. 40976/2024 del 19 novembre 2024 del Comune di Polignano a Mare, recante l’annullamento in autotutela del permesso di costruire formatosi per silenzio assenso sull’istanza del 27 ottobre 2021.

11. – Con la sentenza impugnata (T.a.r. Puglia, sez. Bari, 25 marzo 2025, n. 395), il primo giudice ha emesso una sentenza non definitiva sui soli profili inerenti all’ottemperanza, respingendo il ricorso principale e i motivi aggiunti, rinviando la decisione, previo mutamento del rito, sulle questioni inerenti all’illegittimità dell’ultimo annullamento in autotutela (prot. n. 40976 del 19 novembre 2024) in relazione alle censure che esulano dalla violazione o elusione del giudicato.

11.1. – In particolare, premesso che non viene in discussione la permanenza di un potere di autotutela in capo all’amministrazione ( an ), ma solo le modalità del suo esercizio ( quomodo ), con particolare riguardo ai limiti temporali (pag. 7 della sentenza impugnata), il T.a.r. ha ricostruito la portata del giudicato da ottemperare, escludendo innanzitutto che “ l’accertamento del silenzio-assenso abbia presupposto, quale “prius logico” l’avvenuta verifica, ad opera del Tar, della sussistenza dei presupposti di legge per la legittima formazione del titolo: la piana lettura della decisione in parola evidenzia che essa su tale aspetto non si è in alcun modo soffermata ” (pag. 8 della sentenza impugnata).

11.2. – In secondo luogo, ha altresì escluso che la sentenza da ottemperare si sia pronunciata sulla compatibilità dell’istituto del silenzio assenso con la normativa speciale di cui al c.d. piano casa o sugli effetti della pronuncia della Corte cost. n. 17 del 2023 sul titolo tacito in quella sede accertato.

11.3. – Ciò posto, ha evidenziato come la sentenza ottemperanda abbia focalizzato “ le ragioni della decisione di accertamento della formazione dell’assenso tacito solo sul decorso del tempo, senza ulteriori indagini ed anzi, prescindendo del tutto dalle condizioni di legittimità dell’intervento così assentito ” (pag. 8 della sentenza impugnata).

11.4. – Pertanto, ha concluso che, in sede di rinnovato esercizio del potere di autotutela, “ non può ritenersi che, per effetto del giudicato (n.474/2023), resti precluso all’Ente di valutare la sussistenza delle false dichiarazioni, anche al fine di individuare il termine per l’esercizio della potestà autotutoria ” (pag. 9 della sentenza impugnata).

11.5. – Inoltre, ha escluso che la sentenza in questione (27 novembre 2023, n. 1361) abbia individuato, con efficacia di giudicato, l’orizzonte temporale massimo entro cui esercitare la potestà autotutoria (pag. 9-10 della sentenza impugnata), con la conseguenza di dover esaminare tale censura di tardività del secondo annullamento in autotutela in sede di giurisdizione generale di legittimità (pag. 11 della sentenza impugnata).

11.6. – Infine, ha escluso la sussistenza di un effetto preclusivo “ derivante dalla decisione della Sezione n.534/2024, atteso il suo contenuto derivante dall’oggetto della statuizione, circoscritto alla illegittimità del provvedimento decadenziale (prot. n.5766 del 16.2.2024) ed al motivo di accoglimento fondato sulla violazione delle garanzie partecipative ” (pag. 11 della sentenza impugnata).

12. – Con atto di appello, il sig. CI ha impugnato tale sentenza non definitiva.

13. – Con apposita memoria si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto dell’appello.

14. – Alla camera di consiglio del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Con il primo motivo di appello (pag. 7-9), il sig. CI ha dedotto un vizio di omessa pronuncia sulla censura con cui si lamentava la violazione del giudicato per avere il Comune contestato l’incompletezza documentale dell’istanza, violando quindi il giudicato relativo all’intervenuta formazione del titolo per silenzio (sentenza 10 marzo 2023, n. 474).

1.1. – Il motivo è infondato.

Invero, l’incompletezza dell’istanza avrebbe potuto integrare una violazione del giudicato sul silenzio assenso solo qualora fosse stata addotta, nel provvedimento impugnato, al fine di negare la stessa formazione del titolo.

Nel caso di specie, però, l’incompletezza dell’istanza viene dedotta come mero vizio di legittimità del titolo già formato.

Il provvedimento impugnato, infatti, precisa che “ il titolo edilizio formatosi per silenzio assenso sull’istanza di p.d.c. prot. n. 34523 del 27/10/2021 è illegittimo per le ragion[i] che di seguito si esplicitano ” (pag. 2), ritenendo quindi che il titolo si sia già formato, in coerenza con il giudicato.

Tuttavia, è anche vero che lo stesso provvedimento afferma che la pratica edilizia non era completa alla data del 31 dicembre 2021, per cui “ va esitata negativamente non potendo per cui nemmeno acquisite approvazione mediante l’istituto del “silenzio assenso” per l’improcedibilità della richiesta di permesso di costruire ” (pag. 5).

Una simile affermazione, però, va letta alla luce del complessivo tenore dell’atto, senza estrapolarla dal contesto enfatizzandone la portata.

Invero, una interpretazione sostanziale e non formalistica dell’atto impugnato, conduce a ritenere che, nonostante l’imprecisione terminologica, il Comune non abbia inteso negare in radice la sussistenza di un titolo formatosi per silenzio (in violazione del giudicato), avendolo anzi espressamente riconosciuto (pag. 2 del provvedimento impugnato), ma abbia piuttosto voluto evidenziare la dedotta incompletezza della relativa istanza, alla stregua di uno dei motivi di illegittimità del titolo già formatosi.

La suddetta interpretazione e qualificazione dell’atto impugnato comporta, poi, diverse conseguenze sul piano giuridico: infatti, se l’incompletezza documentale potrebbe essere sufficiente a negare il rilascio del titolo, non lo è invece ai fini di un annullamento in autotutela dello stesso, dovendo anche sussistere delle attuali ragioni di pubblico interesse al ritiro dell’atto.

Tuttavia, la questione dell’eventuale illegittimità del provvedimento impugnato esula dall’ambito di cognizione del presente giudizio di ottemperanza, rientrando invece nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, il cui giudizio peraltro risulta essere ancora pendente in primo grado.

2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 9-19), il sig. CI ha dedotto una violazione del giudicato (sentenza 27 novembre 2023, n. 1361) in ordine alla individuazione del termine per l’esercizio del potere di autotutela, coincidente con la pubblicazione della sentenza di annullamento del diniego espresso tardivo e di accertamento del silenzio assenso (sentenza 10 marzo 2023, n. 474), in quanto con il provvedimento impugnato il Comune avrebbe individuato quale nuovo dies a quo quello della pubblicazione (o dal passaggio in giudicato) della successiva sentenza di annullamento del secondo atto di ritiro in autotutela (sentenza 27 novembre 2023, n. 1361); in subordine, ha dedotto una elusione del giudicato (sentenza 27 novembre 2023, n. 1361) nella parte in cui il provvedimento impugnato avrebbe opposto una falsa rappresentazione dei fatti, la cui censura, peraltro, sarebbe stata indebitamente trattata in via prioritaria da parte del primo giudice, invertendo l’ordine logico dei motivi.

2.1. – Il motivo è infondato.

A tal riguardo, occorre innanzitutto premettere che il giudicato di cui si chiede l’ottemperanza non contiene nessun accertamento in ordine alla fondatezza sostanziale della pretesa, essendosi formato solo su profili formali, per cui non è precluso il riesercizio del potere di autotutela su questioni non oggetto di accertamento giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2).

Ciò posto in via generale, occorre ribadire quanto già affermato dal T.a.r., ossia che la formazione del giudicato sulla decorrenza del termine è relativo solo al primo termine e non al successivo, trattandosi di potere non ancora esercitato.

Sul punto, deve essere ribadito il principio di diritto secondo cui il giudicato non può incidere sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati dallo stesso giudicato e, in primo luogo, sui poteri non esercitati e fondati su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi rispetto a quest’ultimo (Cons. Stato, ad. plen., 9 giugno 2016, n. 11, punto 48 della motivazione).

Ne consegue, pertanto, che la questione della tempestività (inclusa la falsa rappresentazione) del secondo annullamento in autotutela attiene alla legittimità e non all’ottemperanza.

2.2. – Inoltre, con specifico riferimento alla questione della falsa rappresentazione, si osserva quanto segue.

La motivazione della sentenza del T.a.r. 27 novembre 2023, n. 1361 contiene un passaggio finale in cui si afferma testualmente: “ Né l’Amministrazione supporta in modo più efficace la supposta esistenza di dichiarazioni mendaci rispetto alle preesistenze, su cui pure fonda l’esercizio dell’autotutela ” (punto 2.2 della motivazione).

Orbene, avuto riguardo al complesso tenore della motivazione della sentenza impugnata, occorre innanzitutto precisare come tale passaggio motivazionale abbia natura di mero obiter dictum , trattandosi di una statuizione che non costituisce un indispensabile presupposto logico-giuridico nell’ambito dell’ iter motivazionale seguito dal primo giudice.

La decisione di cui si chiede l’ottemperanza, infatti, si fonda sul difetto di motivazione dell’autotutela “ sulla scorta della censura di difetto di motivazione in relazione allo specifico e concreto interesse pubblico alla rimozione del titolo formatosi per silentium ” (punto 3 della motivazione).

In particolare, una volta escluso il decorso del termine annuale per l’autotutela, alla luce della sua decorrenza dalla pubblicazione della sentenza del 10 marzo 2023 (punto 2.1 della motivazione), il successivo passaggio motivazionale relativo al difetto di motivazione in ordine alle false dichiarazioni (punto 2.2 della motivazione), finalizzate evidentemente a superare il suddetto termine annuale, non assume alcun rilievo ai fini della decisione, non costituendone un necessario presupposto logico-giuridico.

Peraltro, anche nel ricorso di primo grado (punto 2.3 del ricorso di primo grado), la suddetta censura sulla falsa rappresentazione era stata articolata nell’ambito del motivo relativo alla tardività dell’esercizio del potere di autotutela.

In ogni caso, il giudicato non potrebbe estendersi all’accertamento di merito sulla insussistenza della falsa dichiarazione, ma eventualmente solo in ordine al difetto di motivazione sul punto.

Per cui anche la questione della falsa rappresentazione, rientrando nell’ambito della questione della tempestività del secondo annullamento, andrà esaminata in sede di legittimità.

Infine, non può ritenersi che il giudicato sul silenzio-assenso (sentenza n. 474 del 2023) precluda la successiva possibilità di far valere in autotutela un vizio fondato sulla falsa rappresentazione dello stato legittimo dell’immobile, non essendovi stato nessun accertamento di merito sul punto, come correttamente affermato dal primo giudice (sentenza impugnata n. 395 del 2025).

3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 19-21), ha ribadito la sussistenza di una violazione del giudicato, invocando anche il principio di effettività della tutela.

Il motivo è infondato, in quanto con tale censura la parte si è limitata a ribadire genericamente la sussistenza di una violazione del giudicato, reiterando quanto già esposto con i precedenti motivi di appello a cui si rinvia.

Né può assumere rilievo il principio di effettività della tutela, non essendo ancora preclusa alla parte appellante la possibilità di ottenere la soddisfazione della propria pretesa alla luce della pendenza del giudizio di primo grado in ordine alla legittimità del secondo annullamento in autotutela.

4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 21-22), ha ribadito la sussistenza di un effetto conformativo derivante dal giudicato in ordine all’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire.

Il motivo può ritenersi assorbito in quanto meramente ripetitivo delle argomentazioni già svolte (Ad. plen. n. 5 del 2015).

5. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto in sede di ottemperanza, con conseguente conferma della sentenza impugnata, ferma restando la successiva valutazione in sede di legittimità da parte del giudice di primo grado.

6. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IG AR, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

RO RR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO RR	IG AR

IL SEGRETARIO